不履行行政協議如何賠償？

胡珊

湖北省某開發區管委會多年前允諾以14畝土地置換轄區一家公司近10畝土地，然而，事過十年，允諾的土地只到位了7畝多。為此，這家公司以違約為由將開發區管委會告上法庭，要求管委會繼續履約，并且賠償損失。最近，最高人民法院公布了該案的判決結果。

近年來，以更加柔和、富有彈性的行政協議方式代替以命令、強制為特征的公權行為，是行政管理的一個發展趨勢。然而，在履行行政協議過程中，因為種種原因，行政機關違約、毀約的情況時有發生。厘清行政協議的違約風險，對于行政機關理解依法行政原則，維護依法行政與行政權力機動性之間的平衡有重要意義。

案例

2005年底，湖北一家公司在某經濟技術開發區買下了一塊地。這塊地面積近10畝，位置很好，就在開發區的中心廣場附近。

那幾年開發區的發展速度很快。在這家公司買下地不久，開發區管委會的工作人員主動聯系公司負責人，稱為了完善開發區中心廣場的公共服務設施，希望用兩塊土地置換該公司手中的這塊地。

管委會用于置換的兩塊地一塊位于一家酒店后面，另一塊位于開發區中心廣場對面的316國道北側，有125米的長度沿街。兩塊地面積加起來一共14畝多。考慮再三，這家公司同意了。

2007年8月，開發區管委會安排相關職能部門與這家公司簽訂了一份土地置換協議書。協議約定，管委會相關部門在約定期限內為公司辦理兩塊地的土地使用權證，其中靠316國道北側的7畝地在2個月內辦理完征地手續并交付公司使用，土地證力爭在3—5個月里辦完。

簽訂該協議后，開發區管委會很快便履行了位于酒店后面7.19畝土地的置換手續，但位于316國道邊的7畝土地置換手續卻遲遲未能辦妥。為此，這家公司也一直持有自己原來那塊近10畝土地的使用權證，沒有辦理過戶手續。

由于316國道旁土地的歸屬一直處于待定狀態，這家公司無法進行開發建設，因此遭受了一定損失。其間，公司也多次要求開發區管委會繼續履行土地置換協議，但維權了十年都沒有結果。

無奈之下，這家公司將開發區管委會告上法庭，要求管委會繼續履行協議，并且賠償公司因此遭受的各項損失，其中包括按照其估算的土地現價計算的同期銀行利息損失，以及公司在十年維權過程中付出的人力成本和運營成本。

一審、二審法院雖然認定管委會違約，判令管委會應繼續履行協議，但均認為，協議雙方對違約責任未作約定，基于涉案行政協議的公益性，管委會應只賠償公司的直接損失，而按估算的土地現價計算的同期銀行利息損失不屬于公司的直接損失，十年維權的人力成本該公司也未能提供證據，遂駁回了該公司的這兩項賠償請求。

賠償請求兩次被駁回后，這家公司向最高人民法院申請再審。最高人民法院認為，開發區管委會逾期多年未履行涉案協議中約定的義務，也未能說明其不履約有何正當理由。公司提出的賠償其置換土地后因無法建設導致的經濟損失，實際上是要求對合同按期履行后其可獲取的經濟利益的賠償。

根據合同法的相關規定，“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益，但不得超過違反合同一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違反合同可能造成的損失”。

行政協議的公益性質本身并不能免除行政機關應負有的違約賠償責任。一、二審法院認為，管委會只應賠償公司直接損失，以公司所提損失不屬于直接損失為由，駁回其賠償請求，屬于認定有誤。最終，最高人民法院裁定中止原判決執行，指令相關法院再審。

說法

關于行政協議的違約賠償責任，最高人民法院在去年公布的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱“規定”）中進行了明確。

規定第十五條第一款稱，行政機關不依法履行、未按照約定履行協議或者單方變更、解除協議的，人民法院可以根據行政相對人的訴訟請求，判決確認協議有效、行政機關繼續履行協議，并明確繼續履行的具體內容；行政機關無法繼續履行或者繼續履行已無實際意義的，判決行政機關采取相應的補救措施；給相對人造成損失的，判決行政機關予以賠償。

規定采取的是充分原則。即相對人要求按照約定的違約金條款或者定金條款予以賠償的，法院應予支持。行政機關明確表示或者以自己的行為表明不履行行政協議義務，相對人可以在履行期限屆滿之前，就向人民法院起訴，請求行政機關承擔違約責任。

一直以來，對行政協議中賠償和補償的具體標準，司法實踐中存在一定爭議。一般認為，如果雙方有約定的，應當按照約定的標準計算。這也是由行政協議的合同性特點決定的。如果沒有約定的，原則上應當適用民事法律規范的規定，同時結合案情，具體問題具體分析。

此外，由于行政協議所帶有的公益性特點，在履行過程中，如果確因重大政策調整，或出于維護公共利益需要，行政機關無法繼續履行協議的，應當盡到相應的附隨義務，即在合理時間內及時通知協議另一方并說明不能繼續履約的理由，同時，對因不能繼續履約而給協議另一方造成的損失予以補償或采取補救措施等。■