國有經濟的比重底線與國企混改路徑

黃奇帆

國有企業的資本運作有幾個方面特殊的性質，需要我們深入分析和探討。其中包括：國有經濟與民營經濟協同發展問題，國有企業在國民經濟中的比重問題，國有企業混合所有制的途徑問題等。

國有經濟與民營經濟的協同發展

在中國幾十年的改革開放中，既堅定不移地搞好國有經濟，也堅定不移地搞活民營企業，這兩個“堅定不移”是始終不渝的。在這兩個“堅定不移”推動下，我國的民營經濟從1979年20%的比例，上升到了現在的60%，非公有制經濟在國民經濟中占比達到“5、6、7、8”，即50%的稅收、60%的經濟比重、70%的研發投入、80%的勞動力就業數，這個比重是這幾十年改革開放取得的重大成果，是國有經濟與民營經濟各有分工，總體呈現出多種所有制經濟優勢互補、協同合作的良好局面。

21世紀以來，尤其是國務院國資委成立以來，國有經濟布局有了戰略性收縮和調整，為民營企業發展騰挪了市場空間。在國資委領導下，國有資本布局結構調整優化和國有企業重組整合步伐不斷加快，國有資本堅持有進有退，有所為有所不為，推動國有資本從不具備發展優勢的一般加工業等行業和領域穩步退出，切實解決了國有資本分布過寬過散的問題。以工業領域為例，全國國有及國有控股工業企業主營業務收入占全國工業企業比重由2003年的40.5%下降到2017年的23.4%，資產總額占比由56%下降到38.8%，企業數量占比由17.1%下降到5.1%。在此期間，國有資本逐步退出部分行業，比如石油加工業中國有企業主營收入占比從85.7%下降至56.2%，醫藥制造業從40.6%下降至8.7%，紡織業從16.6%下降至2.3%，造紙業從20.9%下降至4.6%。國有企業退出的市場空間很快被民營企業填補。在房地產行業，自2010年起，國有資本進行了較大規模退出，2018年，中國房地產綜合實力百強企業中國有企業占比明顯低于民營企業。國有建筑業企業總產值占全行業比重僅為12.3%。

國有經濟與民營經濟呈現共生共榮的良好局面。在國民經濟發展中，國有經濟與民營經濟有著不同的經濟定位，國有經濟更“穩”，民營經濟更“活”。一方面，國有經濟與民營經濟總體上存在著產業鏈上下游分工。對于那些投資周期長、投資量大、回報慢、風險大的基礎設施產業和尖端產業，往往是由國有企業首先布局和投入，而民營企業面臨更好的適合自身比較優勢的獲利機會，更多地投入中下游的相關產業中。另一方面，國有經濟為民營經濟發展提供了穩定安全的社會經濟環境。國有經濟發揮了國民經濟發展的“穩定器”作用，整體看可以減輕經濟波動的幅度，有利于社會經濟平穩發展。分行業看，國有能源企業、交通運輸基礎設施建設等企業確保了能源、交通運輸的安全及服務供給的穩定;國有電信企業推動我國信息通信領域的跨越式發展，為移動支付、共享單車等互聯網應用的興起奠定了基礎條件。

國有經濟在國民經濟中的比重底線

最近幾年，經常有人討論“國進民退”或者“民進國退”的問題，有的認為國有經濟布局調整比例過大，戰線收縮過多，也有的認為這幾年民營經濟發展得不夠快，國有企業、國有經濟的比重增長得更快，擠占了民營經濟的比重。我的觀點是，這是對數據邏輯理解得不確切，缺乏基本概念而產生的一個誤解。

我認為，一方面，這么多年來，各級政府一直在不遺余力、堅定不移地支持和加快民營經濟的發展。事實上，民營經濟對中國的經濟發展起著不可磨滅的、重大的推進作用，從20世紀80年代一直到現在，黨和國家對此的立場和態度是沒有變化的。另一方面，也確實有一個國有經濟在國民經濟中的比重底線要厘清、要堅守的問題。

從數據上看，例如2000年廣東省的GDP中，外資和民營等非公有制經濟已經占到60%左右，如今廣東省非公有制經濟的占比則是73%左右。有人認為廣東省在20世紀80年代到2000年非公經濟比重每年增加2%左右，近二十年每年增長不到一個百分點，是現在政策的思路變了，放慢了非公有制經濟的發展。這是不確切的觀點。并不是非公有制經濟要一直上升到90%以上才是正常的，美國都達不到這么高的比例。同樣的情況，如浙江省、江蘇省這幾個中國改革開放最到位、發展最快的地方，20世紀80年代和90年代非公有制經濟迅速崛起，比重也都達到了60%左右。近十幾年，非公經濟的比重也就達到70%左右，這種占比增長率的放緩并不是“國進民退”，而是到了天花板。

從GDP各項占比的角度來看，每個國家都有占GDP 25%甚至30%的財政稅收收入，政府每年必定把財政收入花掉，比如給公務員和事業單位的人發工資，這表現為當年的國民收入GDP的一部分。同樣，政府用財政資金進行投資，例如教育、衛生、文化撥款投資，這也會產生GDP。大體上，一個政府如果財政收入占GDP的比重有30%，政府花完財政收入產生的GDP會有15%左右。任何一個國家都有15%左右的政府經濟是固化的，美國、德國、法國、新加坡等都是這樣。

比如，2019年美國的GDP中有13.5%左右是聯邦政府以及州和地方的開支形成的，這構成了國有政府經濟。2019年，美國各級政府的財政支出約8萬億美元，其中由美國聯邦政府花掉的約為4.4萬億美元，各個州政府用掉了近1.9萬億美元，其他地方政府用掉了約2萬億美元，而美國財政收入約7萬億美元，差額1萬億美元通過發國債解決。

美國GDP采用“支出法”計算，政府GDP主要包括政府提供的商品、服務、總投資，還包含了固定資產、軍事設備、知識產權等的支出。政府提供的免費服務算作政府GDP（比如國防、免費教育、免費醫療），提供的非免費服務會算作個人或者企業支出。為了避免GDP重復計算，政府提供的服務中收費的部分都會在推算政府支出時減掉。所以美國政府支出8萬億美元減去其中由個人或者企業付費的部分，才是美國政府的最終GDP，約2.65萬億美元，占美國GDP的13.5%。這部分GDP不是企業創造的，是美國政府運行的行為創造的，歐洲也是如此，所有國家都是如此。

在這方面，中國政府的收入除了稅收之外還多了一塊非稅收入，如土地批租收入，以至于中國政府花錢產生的GDP會比美國政府高一點，達到20%左右。其中，17%左右是地方政府支出形成的GDP，3%左右是中央政府支出形成的GDP。在這種情況下，如果非公有制經濟有70%，那中央加地方的國有企業產生的經濟貢獻實際上只能占到GDP的不到10%。也就是說，對一個地方來說，非公有制經濟到了70%差不多就達到了天花板;對全國而言，非公有制經濟比重到了60%差不多就到了天花板。

中國堅持國有經濟公有制為主導、多種所有制并存，堅定不移地推動兩種所有制共同發展，這是我們的憲法精神和基本路線決定的。GDP中約20%的貢獻來自政府，加上央企和各類地方國企占20%左右的比重，整個公有制經濟保持40%左右的比例是合理的，也是必要的。我們說公有制經濟為主導，并不等于其在GDP的比重要占大頭，但是也絕不能讓國有企業所體現的公有制經濟比重趨于零。從這個意義上講，當非公有制經濟占GDP比重達到了60%的時候，這個比例不會像之前一樣保持持續增長的態勢，比例不再增長或放慢增長，并不意味著是“國進民退”或者是政府對民營經濟不夠重視。總之，從所有制制度的角度來看，理應確立一個公有制比重底線的概念。對具體的一個地方來說，由于中央政府的財政開支和中央企業經營所形成的GDP可能不統計在當地，其國有經濟的比重可能小于25%，非公有制經濟的比重達到75%都是可能的。但從全國來說，包含中央政府和地方政府財力運行在內的經濟比重，再加上央企和地方國企的經濟比重，達到40%是合理的。我們堅定不移地支持兩種所有制并存、共同發展，但絕不可能讓公有制企業在全國GDP比重連15%都沒有。所以不管是混合所有制，還是資本運作重組，應該要有這個明確的概念，當今中國政府對非公有制經濟的支持和推動可以說是誠心誠意、不遺余力的。正是這種推動，使非公有制經濟的比重40年間從20%上升到了60%，可以說已經接近了天花板。因此，今后比重上漲的空間不會特別大了。

新加坡是資本主義國家，2018年新加坡GDP中不同所有制的比重是政府經濟占18%左右，國有企業占30%左右，非公有制經濟占52%左右。在新加坡的公有制國有企業里面，淡馬錫、新加坡政府投資公司（GIC）和新加坡金融管理局（MAS）三大政府投資主體總資產有近萬億新元，近20年這三家企業每年形成增加值占GDP比重15%左右，其他的機場、港口等各種各樣的國企每年產生的增加值也占GDP的15%?？傊?，盡管新加坡是資本主義國家，但新加坡的政府公共投資、公共消費占了GDP的18%，國有企業占了GDP的30%，公有制經濟占GDP比重達到了48%，如果算上國有控股的上市公司或合資企業的影響力，更是占到60%以上，對我們不啻是一種啟示。

總而言之，當今中國非公有制經濟的發展步伐最重要的已經不在于占GDP的比重規模繼續擴大，而是在產業結構、債務結構、資產結構上把效益和質量搞上去。同時，非公有制經濟在國際競爭力上，在世界范圍內的制造業和服務業的國際競爭上要進一步嶄露頭角，發揮作用，把企業的核心競爭力做強、做大。

國有企業混合所有制的途徑

黨的十八屆三中全會決定了要通過混合所有制，使國有的、集體的、民營的，包括外資的股權交叉形成資源優化配置，起到杠桿放大的作用，給經濟帶來新的活力。發展混合所有制，不能從概念出發，為混合而混合，混合的過程一定是有目的的，站在國有的角度講，一般就是以下五種目的。

第一，為了完善法人治理結構。一個國有獨資集團產權很清晰，但由于法人治理結構中缺少各方面的平衡，容易缺少監督，產生內部人控制問題。所以為了轉制的需要，要推進混合所有制，使集團公司董事會變成多元的股權董事會，這種混合所有制是為實現法人治理結構的現代化而形成的混合所有制。

第二，為了資源優化配置。國有企業的一塊資源和民營企業，甚至外資企業的某塊資源有互補性，企業一起合作，在股權上互相劃轉，就形成了混合所有制。資金混合后不僅資金實力變大了，而且這兩個企業中的技術或者其他市場資源互補了，形成了資源優化配置，起到了一加一大于二的效果，這也是推進混合所有制的一種目的。

第三，為了化解困難。國有集團公司在發生困難時，通過混合所有制引入戰略投資者，把自己的困難甩掉。這不是破產重組，而是通過資產重組化解客觀存在的困難，這也是推進混合所有制的一種目的。

第四，為了超常規的發展。通過集團公司之間換股的方式，子公司等值收購，母公司換股混合成一個多元的股權制公司，實現了企業的超常規發展，這也是一種目的。

第五，為了把握機遇，更好地發展。時代和政策在不斷發生變化，整個市場的運行基礎也在發生變化，這個時候適應性地與關聯企業進行資產重組，也是一種目的?？傊?，混合所有制絕不是書呆子式地為概念而混合，是有一定目的的。

另外必須明確的是，國有企業集團在推進混合所有制的過程中，基于公司的性質、特點，在混合深度和程度上是有區別的。至少可以分為五大類。

第一類是需要保持國有獨資形態的公司。比如特定的國有資本投資公司，由于涉及的業務是保密和特殊性質的，這類公司必須獨資，它就不參與混合所有制了。又如資本運營公司，因為是運營公司，永遠不會有別的資本成為公司的股東，淡馬錫4000億新元都是財政部投資的，其他國家的資本或者民營資本不可能往淡馬錫集團層入股，雖然淡馬錫連續20年保持了15%的回報率，很多資本都想入股，但是淡馬錫始終獨資。也就是說資本運營公司一定是獨資的，資本運營公司可以和別的基金或企業合作，共同投資某個企業，但是資本運營公司本身是法人獨資。

第二類是可以引入戰略投資者，但應是國有資本控股的公司。戰略投資者不控股，在董事會沒有決定權，投資的目的僅有財務回報，成為財務投資者。一般來說，凡是政府國有獨資，資金規模極大的企業想要引入戰略投資者，基本上混合的對象都是戰略性基金，也就是國資委的資本運營公司，或者是和國資委沒關系，但和國家有關的社?；鹄硎聲愃浦型哆@樣的投資公司。當然，也包括民營企業里非常有實力的財務性基金投資公司。這樣的戰略投資者就是財務監督者，這樣的法人治理結構是貨真價實的董事會，戰略投資者在董事會里提意見是真刀真槍、絕不含糊的。

第三類是有些集團本身引入戰略投資者之后股票上市，之后遵循上市公司的規則。

第四類是有些集團雖然資本金高達幾百億元，但所處行業是市場競爭類行業，只要資產價格性價比合理，完全可以放手市場化運作，集團可以將控股權轉讓給其他參與投資的非公有制經濟或外資的資本，可以將股份轉讓一部分，也可以全部轉讓掉。

第五類是國有資本對外資企業或民營企業參股投資，也是一種混合所有制。不管是資本運營公司，還是資本投資公司，都可以參與投資非公有制經濟的集團，在投后做財務投資者。資本運營公司不僅是投資國有資本的公司，也可以投資到市場上各種類型的企業，只要效益好、有前景就可以去投資。

除此之外，由政府主導的、直接推動的基礎設施和公共設施類PPP項目，也是一種混合所有制經濟的概念。

綜上所述歸根結底就是一句話：要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會對國有企業的功能定位、運行方式的原則要求。黨的十八屆三中全會對國有企業改革發展的要求，從根本上講有兩條。一是堅持兩個“毫不動搖”。必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制經濟的主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力;必須毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。二是發展和改革中不忘初心和宗旨。國有企業屬于全民所有，是推進國家現代化、保障人民共同利益的重要力量。國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化總形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。

本文源于其《結構性改革：中國經濟的問題與對策》一書