我國環境行政公益訴訟訴前程序的困境與完善

蔡文燦，楊 森

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362021)

2015年起，我國在13個省、自治區、直轄市開展檢察機關提起公益訴訟試點工作，但因無專門立法，因而各地區對行政公益訴訟中的訴前程序采取不同的適用方法。2017年，全國人大常委會對《行政訴訟法》第25條作出修訂，以立法的方式肯定了試點工作效果，明確將檢察建議作為行政公益訴訟的必備訴前程序，為檢察機關提起行政公益訴訟提供了法律依據。但由于相關條款具有高度概括性、原則性的特點，導致制度在實現時呈模糊狀態。鑒于我國環境行政公益訴訟訴前程序在理論和實踐層面均存在不少問題，筆者擬從制度供給角度提出完善建議。

一、我國行政公益訴訟訴前程序的沿革

行政公益訴訟訴前程序，是指檢察機關辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內容是依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責。[1]也就是說，檢察機關作為憲法賦權的監督機關，發現行政機關違法行使職權或者不作為，導致公眾利益受到損害時，應當先向行政機關提出檢察建議，行政機關應當按照檢察建議糾正違法行政行為、履行法定職責。行政機關若在法定期限內未作出回應，不足以保護公眾利益的，檢察機關才能提起訴訟。這意味著增設了一個緩沖機制，阻卻了檢察機關的直接起訴權。[2]

我國行政公益訴訟訴前程序的產生和發展可以分為三個階段：

第一，創制階段。2015年，全國人大常委會通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，該決定對行政公益訴訟作出了適當限制，規定：“提起公益訴訟前，人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責，或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。”此后，最高人民法院和最高人民檢察院(以下簡稱“兩高”)分別發布了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》等相關司法解釋。由此可見，創制階段的訴前程序規定散見于各類試點方案和司法解釋中，缺乏法律的強制性和明確性。但全國13個地區的行政公益訴訟試點碩果豐碩，為后來的入法積累了大量的實踐經驗。

第二，入法階段。全國人民代表大會充分肯定了公益訴訟試點的實效，并于2017年6月27日對《行政訴訟法》進行了修訂，使其與7月1日結束的公益訴訟試點工作順利銜接。修訂后的《行政訴訟法》在第25條確定了檢察機關作為行政公益訴訟原告的法定主體地位，也使得檢察建議作為必備的訴前程序有了重要的立法突破。

第三，完善階段。“兩高”于2018年2月聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，延長了訴前程序的履行期限，并且規定公眾利益繼續遭受損害下的緊急情形。這有利于訴前程序的進一步細化，不斷強化制度效果，但相關條款比較簡單。

二、我國環境行政公益訴訟訴前程序的積極效果

訴前程序在強化行政自治、節約司法資源、激活行政機關自我糾錯的積極性、促進檢察機關與行政機關維護公益的良性互動等方面取得了諸多實效。

1.強化了行政自治

從制度層面來說，檢察建議作為訴前程序的方式，避免了檢察機關繞過環境行政監管程序而直接進入環境行政公益訴訟程序的情況，公眾利益的第一責任主體仍然是行政機關。訴前程序把行政管理權放在優先救濟的位置上，極大的強化了行政自治，這種司法權和行政權清晰的價值定位，強化了行政部門的自我檢查功能。因為環境司法囿于個案的本質特征，根本無法形成普遍性的、可供重復使用的一般規范，而只能將判決的效力局限于對個案的利益協調和妥協之中，無法像環境行政那樣“批量化”處理不斷蔓延且具有共性的對環境公眾利益的普遍損害。[3]而且，司法機關具有被動性，行政機關具有主動性，行政機關應該充分發揮行政權的專業性，司法機關發揮司法權的監督作用，避免司法權違背部門價值定位而引發的本末倒置問題。所以，行政職能部門是優先管理環境的最佳代表，應充分利用行政權來救濟，而讓司法部門作為最后的保障。環境公益訴訟強化行政權自治，有助于發揮行政機關的能動性，其效率遠高于提起訴訟，符合經濟原則。訴前程序為行政機關自治管理環境問題、保護受損的公共利益提供了制度基礎。在環境公益訴訟中，行政機關積極、靈活、富有效率的特點，應是環境公眾利益保護的第一責任主體。因此從尊重權力劃分與資源合理性配置的角度來看，訴前程序增強了行政自治，在環境問題上強化行政管理確為明智之舉。

2.節約了司法資源

行政公益訴訟訴前程序由檢察機關監督行政機關“窮盡行政救濟”，強化了檢察機關的監督職權，盡最大可能利用行政部門管理環境問題。從2015年公益訴訟的試點情況看，截至2016年9月底，試點地區檢察機關在履行職責中發現公益案件線索數2 982件，其中行政公益案件2 355件，占78.97%；辦理訴前程序1 668件，其中行政公益案件1 591件，占95.38%；提起訴訟42件，其中行政公益案件28件，行政附帶民事1件(按民事公益訴訟和行政公益訴訟各0.5件算)，占67.86%。[4]不難發現，在2 982件公益訴訟案件中，最后只有42件提起訴訟，占總數的1.4%，訴前程序在現實中發揮出了巨大實效。行政部門“勤勉行政”，充分利用管理公眾利益的行政資源，而使司法資源作為末端救濟，充分節約了司法資源。

3.檢察機關的特殊身份促使積極行政

作為憲法賦權的法律監督機關，檢察機關向行政機關提出檢察建議，其身份上的特殊性無形給行政部門造成壓力，促使其積極行政。在這次試點中，行政機關對待訴前程序的檢察建議發生了明顯的變化。以前的檢察建議有淪為“紙老虎”的現象，而現在大多行政部門都積極回應。例如：廣東省汕頭市澄海區人民檢察院對澄海區水務局發出檢察建議后，多年的違法建筑物被拆除；福建省惠安縣人民檢察院提出檢察建議后，土地出讓金得以收回。這些例子都體現了訴前建議在維護公益方面取得了很大效果，整體上呈現積極發展的態勢。

4.激活行政機關自我糾錯的積極性

檢察機關以“建議”這樣相對緩和的糾錯方式向行政機關提出整改要求，使行政機關更容易接受。檢察機關對行政部門的違法行政行為并沒有采取剛性手段，而是利用訴前程序糾正行政行為，其主要目的還是希望行政部門自己用盡行政手段解決環境問題，并沒有破壞行政部門仍然是環境保護的第一責任主體地位。檢察建議作為硬性的訴前程序，使環境管理順位有層次的進行，極大促進了行政機關自我糾錯的積極性。

三、我國環境行政公益訴訟訴前程序的現實困境

由于我國立法對訴前程序只是概括性規定，使其在環境問題上適用呈現模糊狀態，產生了諸多現實性困境。

1.對行政機關履行職責的認定標準過高

無論是法律規定還是司法實踐，行政機關在訴前程序中都被要求按照檢察建議的要求履行職責。那么訴前檢察建議根據什么標準對行政機關的履行職責進行判斷？筆者將審查行政機關是否履行法定職責作出行政行為稱為行為標準；把審查行政機關是否造成國家利益或公眾利益的損害稱為結果標準。兩年試點期間，檢察機關普遍采用結果標準來衡量行政機關的履職情況。但結果標準對行政機關要求太高，從結果倒推行政機關的履職情況是不合理的。有時，現實環境呈現的問題可能無法在短期內得以恢復，這并不是由于行政機關的不作為所造成，盡管行政機關已經按照法律規定作出行政行為。譬如貴州省2017—2018年環境資源審判十大典型案例之一“貴州省貞豐縣人民檢察院訴被告興仁縣環保局行政不作為案”，由于興仁縣環保局怠于行使監管職責，造成了一系列的生態環境問題。在興仁縣人民檢察院對縣環保局提出檢察建議后，行政部門積極履行義務，對相關單位作出了監管和處罰。但貞豐縣人民檢察院以生態污染依然存在、公眾利益仍處于被侵害狀態為訴訟理由，向法院提起公益訴訟。不難發現，在此案中政府部門已經通過罰款、責令停止違法行為、限期改正等積極行為加強了環境監管，但生態環境的恢復需要一段時間，有些在行政機關職權的調整范圍內，如責令停止違法行為；有些則超過其能力掌控范圍，如生態恢復的緩慢性。在結果標準導向下，如果檢察機關不顧自然環境的復雜情況向法院起訴，那么就算判決檢察機關勝訴，受到損害的環境也不能立刻恢復原狀，公眾環境仍然處于被侵害之中，難道檢察機關可以繼續提起訴訟？此種行政機關履職的結果導向化審查標準對于嚴格保護環境固然有好處，但弊端也很明顯，它極大的擴大了檢察機關監督行政機關履行職責的范圍。

2.檢察機關的調查權缺乏強制力

訴前程序中的調查權，是指檢察機關為支持監督要求和訴訟主張，通過對有關案件的事實進行調查取證，從而判斷公眾利益是否受損以及行政行為是否違法的一項權力。但對訴前程序中檢察機關調查權的強制性并無明確的立法規定，目前主要依照《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《兩高檢察公益訴訟解釋》)第6條和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第6條、第33條規定。然而，上述司法解釋僅規定在檢察機關調查核實過程中，行政機關及其他有關單位和個人有配合的義務，若調查中不予配合，并未規定相應的保障措施，這使得訴前程序中檢察機關的調查權缺乏強制力。無剛性要求，檢察機關無法充分發揮監督權。

3.訴前程序和訴訟程序銜接混亂

訴前程序與訴訟程序如何銜接是實踐中突出的問題，但現行規定卻出現混亂狀態。修訂后的《行政訴訟法》只規定了行政機關不依法履行檢察建議，人民檢察院可向法院提起訴訟。但是，檢察機關在什么時間以及什么情況下可以提起訴訟，法律規定卻不明晰。檢察機關只能依照《實施辦法》第38條規定的三種情形來辦理終結。但在此種情形下，依然存在何時以及在什么情況下終結審查、提出檢察建議、提起行政公益訴訟的不明確狀態。由于欠缺多層次的訴前程序與訴訟程序銜接規則，實踐中產生了諸多問題。譬如，有行政機關當庭質疑檢察機關的訴訟請求未出現在檢察建議當中卻在訴訟中提起，此種情形存在違反程序之嫌。檢察建議與訴訟請求之間的對接迷霧重重，可能存在三種情況：完全一致、完全不一致和不完全一致。[5]第一種和第二種不用單獨討論，實踐中也沒有太大爭議；第三種情況又可以分為：檢察建議內容大于訴訟請求內容、檢察建議內容小于訴訟請求內容、二者內容相互交叉三種情況。實踐中，行政機關可能已經履行了部分檢察建議，而檢察機關就未完成的部分又提起訴訟。目前相關規定均未明確，存在諸多制度空白，引發實踐操作爭議。

4.訴前程序的履行職責期限缺乏彈性

根據《兩高檢察公益訴訟解釋》第21條第2款的規定，收到檢察建議的行政機關履行職責的期限為2個月(試點期間為1個月)，并且增加了在緊急狀態下檢察機關管理公眾利益的彈性。但由于環境行政公益的復雜性，筆者認為給予的彈性空間仍然有限。檢察建議以減少公眾利益受損為目，但一些受自然周期規律影響的環境問題，根本無法在2個月內完成檢察建議的要求。譬如，在“甘肅省隴南市武都區檢察院訴武都區林業局案”中，檢察院在檢察建議書中提出，林業局要在1個月(現已變成2個月)內反饋林地恢復和管理狀況并要求得到實質治理效果。該要求即違背了自然規律，此時北方已經是寒冬時節，根本無法種植任何樹木。又如，在“廣東省肇慶市端州區人民檢察院訴區農林局案”中，被告提出未補種樹木是受環境所致，雖意見理據不足不被認可，但足可說明行政機關有可能因為諸多自然條件影響而無法按時履行職責。很多案件顯示，環境監管行政機關作為生態環境保護的第一責任主體，若不增加其彈性空間，很有可能造成行政部門為了完成檢察建議而作無謂的浪費。

四、我國環境行政公益訴訟訴前程序的完善建議

筆者認為，引發上述問題的根源是我國行政公益訴訟訴前程序制度供給不足。雖然《行政訴訟法》第25條明確規定了檢察機關作為提起行政公益訴訟的唯一代表，并且規定了檢察建議作為提起行政公益訴訟的必要訴前程序方式，但僅憑一條概括性的規定和“兩高”出臺的相關司法解釋不足以提供充分的制度供給，且“兩高”的相關解釋較為原則、概括，檢察機關在實踐中明顯感到有諸多問題需要制度跟進予以明確。[6]對此，需要進一步完善訴前程序的相關制度，解決制度供給不足的問題。

1.在檢察建議中建立履職的行為、結果標準雙重考量機制

《行政訴訟法》新增第25條第4款應當理解為一種混合的審查標準，即摒棄了該規定出臺之前，“兩高”不同規則在處理行為與結果標準上的模糊之處。從制度的建立來說，行政公益訴訟的受案范圍必須嚴格限于行政機關違法行使職權或不作為對環境公益的損害，排除只是違反結果標準的環境行政公益訴訟。環境問題具有復雜性、周期性的特點，若僅確立結果標準，則對行政機關提出過高的要求，如在面對甘肅省武都區林業局類似案件時，只能遵循自然規律，否則是對公眾資源的一種浪費。同時，也不能完全不考量結果標準，環境行政公益訴訟目的在于保護環境和公眾利益而區別于單純的行政訴訟，所以必須把環境問題作為最基本的參照系。因此，應該建立一種行為標準為主、結果標準為輔的雙重考量制度，在確實存在結果無法得以恢復的情況下，結果標準不可作為未履行職責而起訴的理由。

2.賦予檢察機關訴前調查取證必要的強制權

檢察權缺乏剛性，檢察機關就無法獲得有效的調查信息，也無法更好的作出有效監督，更不能恰當的作出是否提出檢察建議或者起訴的決定，公眾利益也無法得到更深層次的保護。調查權沒有保障，缺乏強制力，是當前行政公益訴訟實踐中檢察機關工作人員詬病最多的問題。[6]之所以建議賦予檢察權一定的保障措施，是期冀檢察機關在公共利益救濟上能獲得一定的主動權，從而更好的對行政部門進行監督，更好的保護公眾利益。況且，檢察機關調查取證的強制權并不會影響行政部門管理公共事務的優先性與主動性。

3.理清訴前程序和訴訟程序的銜接

關于檢察建議與訴訟請求內容對接不完全一致的問題，筆者主要以行政機關作出新的違法行為與原行政行為是否有牽連來判斷。若原行為和新作出的行為有牽連，屬于同一事由與類別，應當認為檢察機關發出檢察建議已經履行，從公益救濟效率性的角度出發，不宜再通過建議的形式督促履職，而應當針對其全部違法行為直接提起訴訟，把握公益救濟的最佳時機；若原行為和新作出的行為無牽連，不屬于同一事由與類別，則應當認為檢察建議的效力只能作用于前違法行為，不能夠對后面實施的損害其他公益的違法行政行為起效，后面實施的違法行政行為必須另行經過檢察建議的訴前程序階段而不能直接起訴。把行政機關作出的新違法行為與原行政行為是否有牽連進行二分法思考，更能及時保護公眾利益。

4.規定特殊情況下履行職責的期限

目前，訴前程序中關于行政機關履行職責的期限無法應對復雜的環境問題，必須重視環境的復雜性、周期性和實際阻隔行政機關履行職責的情況，從而豐富公益訴訟訴前程序履職期限的范圍。應該規定特殊情形下履行期限的時效，特別規定于法條之中，以應對多變的環境行政公益訴訟問題。