城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資管理績(jī)效評(píng)價(jià)研究

王豪 山東現(xiàn)代學(xué)院

一、緒論

關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的定義，一般從廣義和狹義兩個(gè)方面去表述。廣義的城市基礎(chǔ)設(shè)施主要是指社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施兩個(gè)方面。社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施主要包括衛(wèi)生、教育、文化等系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施則是與城市水源、交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)和郵電系統(tǒng)等相關(guān)的方面。狹義的城市基礎(chǔ)設(shè)施的定義主要從六個(gè)方面進(jìn)行表述，如城市水資源和供排水系統(tǒng)、交通道路交通系統(tǒng)、能源動(dòng)力系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)和郵電通訊系統(tǒng)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施具有規(guī)劃性、約束性、宏觀經(jīng)濟(jì)影響大、區(qū)域性性等特點(diǎn)。對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效管理，是評(píng)價(jià)主體在采用一定的方法和程序，在一定的標(biāo)準(zhǔn)之下對(duì)項(xiàng)目建設(shè)結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核評(píng)估。評(píng)估體系主要體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的執(zhí)行情況、項(xiàng)目完成進(jìn)度情況和社會(huì)公眾滿(mǎn)意度等方面。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的績(jī)效管理評(píng)價(jià)主要分為外部評(píng)價(jià)和內(nèi)部評(píng)價(jià)，外部評(píng)價(jià)主要是政府部門(mén)以外的評(píng)價(jià)主體，包括社會(huì)評(píng)價(jià)、黨政評(píng)價(jià)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)價(jià)等。內(nèi)部評(píng)價(jià)，是由政府相關(guān)的公共事業(yè)管理部門(mén)進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)評(píng)價(jià)和自我評(píng)價(jià)。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效管理存在的問(wèn)題

目前，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效管理并不能滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

缺乏科學(xué)有效的管理機(jī)制，融資管理體系還不夠完善、評(píng)估體系缺乏科學(xué)性，績(jī)效管理制度化規(guī)范化程度不夠是目前城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效管理中存在的主要問(wèn)題，在實(shí)踐層面和理論層面都亟須改善。

（一）缺乏科學(xué)有效的管理機(jī)制

目前在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，已普遍接受績(jī)效管理的存在，但是，績(jī)效管理的水平不能滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，相關(guān)的建設(shè)管理部門(mén)職權(quán)不明確，所以導(dǎo)致了管理效果不盡如人意。如何實(shí)現(xiàn)效率的最優(yōu)利益的最大，需要通過(guò)提升績(jī)效評(píng)估水平來(lái)實(shí)現(xiàn)。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)具有壟斷性與地域性的特點(diǎn)，導(dǎo)致許多基礎(chǔ)設(shè)施被人為的人為的分割在不同的部門(mén)與地區(qū)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，雖然基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)具有足夠的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，但仍避免不了被行政關(guān)系所影響。如果地方政府具有錯(cuò)誤的政績(jī)觀，只追求各自的利益就會(huì)排斥其他投資者的良性競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的大量的閑置與浪費(fèi)的現(xiàn)象，進(jìn)而阻礙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率的提升。

（二）融資管理體系還不完善

在城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過(guò)程中，資金供給不足是阻礙基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程的直接原因，目前情況下，政府是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要投資者，為了拓寬投資渠道，達(dá)到融資的目的，還會(huì)采用發(fā)行證券、向銀行借款以及發(fā)行股票的形式向其他投資者或者是金融機(jī)構(gòu)融入更多的資金。隨著社會(huì)的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是更加重視，各地政府積極的采用財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)資金的融通來(lái)進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是，目前城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足城市規(guī)模的高速擴(kuò)張的需要。政府部門(mén)缺乏科學(xué)的投資決策工具，容易受地方一把手的投資偏好及主觀因素的影響，很難做到管理上的科學(xué)合理。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)資金的需要，必須由政府為主要投資者轉(zhuǎn)變成以市場(chǎng)為主要融資者才是發(fā)展的必然。

（三）評(píng)估體系缺乏科學(xué)性

在理論方面，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效管理尚未建立科學(xué)有效的評(píng)估體系評(píng)估的方法和原則不能滿(mǎn)足對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行管理的要求。在評(píng)估方法的選擇上，我國(guó)是以定性分析法為主，以定量分析為輔，國(guó)外一些優(yōu)秀的經(jīng)驗(yàn)難以適用于我國(guó)具體的國(guó)情。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效管理的主體主要是政府相關(guān)的部門(mén)，社會(huì)公眾在其中起的作用比較小，不能進(jìn)行有效的監(jiān)督，這樣就使得評(píng)估不能達(dá)到最優(yōu)的效果。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)不應(yīng)只是做到政府方面的參與，還應(yīng)當(dāng)做到滿(mǎn)足人民群眾的利益，適應(yīng)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）績(jī)效管理制度化、規(guī)范化程度不夠

在法律法規(guī)層面，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效管理，缺少足夠的制度保障，缺乏管理理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大部分的地方政府在進(jìn)行管理的過(guò)程中都是一種自發(fā)的狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)進(jìn)行規(guī)范。不同的政府機(jī)構(gòu)設(shè)立了不同的評(píng)估內(nèi)容，難以適應(yīng)城市基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)的不同項(xiàng)目。一些政府部門(mén)會(huì)強(qiáng)行布置一些不具有客觀性和不具有操作性的政策指導(dǎo)，這樣容易浪費(fèi)大量的人力與物力，不僅損害國(guó)家與政府的形象，還會(huì)浪費(fèi)國(guó)家的資源。要想實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)績(jī)效管理的良好效果與客觀公平，就要建立相關(guān)的法律法規(guī)。只有健全相關(guān)的法律法規(guī)，全面的立法才能讓社會(huì)公眾和政府部門(mén)全部參與進(jìn)來(lái)，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效管理的順利開(kāi)展。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)選取原則

關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)多而且復(fù)雜，我們應(yīng)當(dāng)選擇哪些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資管理的績(jī)效評(píng)價(jià)是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建中首要考慮的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，選擇城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。第一，代表性，所選擇的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能夠反映項(xiàng)目的整體效果；第二，可比性，首先所選擇的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)不同城市可比，要適用于不同情況的城市，其次所選指標(biāo)應(yīng)當(dāng)使用人均指標(biāo)而不是總量指標(biāo)；第三，可操作性，所選指標(biāo)要考慮統(tǒng)計(jì)工作的可操作性，要從現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)報(bào)告中進(jìn)行選取，統(tǒng)計(jì)工作獲取不到的指標(biāo)，就算再具有代表性也是不可行的；第四，獨(dú)立性，要求所選指標(biāo)相互獨(dú)立，互不影響。

（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的具體思路

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)該從三方面進(jìn)行構(gòu)建。

第一，經(jīng)濟(jì)促進(jìn)能力。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的目的，應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，服務(wù)于社會(huì)的發(fā)展，對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的促進(jìn)作用。在經(jīng)濟(jì)促進(jìn)能力指標(biāo)的選擇上應(yīng)該考慮這些指標(biāo)能否反映城市的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行的各個(gè)方面，能否全面展示對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用。對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的促進(jìn)作用。所以可以從人口密度，人均生活用水、用電量，燃?xì)狻㈦娫挕⒒ヂ?lián)網(wǎng)的普及率等方面進(jìn)行選擇。

第二，環(huán)境保護(hù)能力。城市的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)是現(xiàn)代化城市建設(shè)的基礎(chǔ)。若想實(shí)現(xiàn)城市健康穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展觀，注重環(huán)境的保護(hù)能力，使城市建立一個(gè)良好的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。所以在環(huán)境保護(hù)能力指標(biāo)的選擇上，可以考慮城市的污水處理情況、垃圾處理情況、空氣質(zhì)量指標(biāo)及城市綠化情況等。

第三，創(chuàng)新優(yōu)化能力。在全行業(yè)優(yōu)化升級(jí)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的背景下，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一個(gè)城市的生命力，展現(xiàn)城市的創(chuàng)新優(yōu)化能力。在這些指標(biāo)的選擇上，應(yīng)當(dāng)考慮供水、供電設(shè)施水平，道路網(wǎng)密度及通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施等方面。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理對(duì)策分析

（一）依法行政，加強(qiáng)法制化建設(shè)

法律的許可范圍是城市的管理者在管理事務(wù)中的界限，在現(xiàn)代化城市的進(jìn)程中，關(guān)于城市管理的法律、法規(guī)基本建立完善，但執(zhí)法不嚴(yán)、管理不善和執(zhí)法主體的素質(zhì)不高，嚴(yán)重影響了城市管理法治化的效果，嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政是加快城市管理法治化的必要手段。首先要加強(qiáng)政策法規(guī)的宣傳，政策法規(guī)成為城市管理中的引導(dǎo)者領(lǐng)路人。其次，在執(zhí)法的過(guò)程中，要嚴(yán)格按照法律的要求，做到執(zhí)法必嚴(yán)違法必究，必須提高違法成本，加大執(zhí)法力度。最后，要深化規(guī)范管理，讓制度來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法人員的管理和約束。

（二）健全管理機(jī)制，保障城市建設(shè)

首先要完善領(lǐng)導(dǎo)的指揮機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由市政府進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和指揮，設(shè)立一套完全可行的高效的執(zhí)行程序，由各部門(mén)各司其職，各負(fù)其責(zé)。其次，要完善協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制，要全面掌控城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題，加大協(xié)調(diào)力度，優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)，提高效率解決問(wèn)題，保證項(xiàng)目的工程進(jìn)度正常進(jìn)行。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督，完善公示制度

城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要長(zhǎng)期的合理的總體規(guī)劃，要防止重復(fù)建設(shè)，防止資源的浪費(fèi)，要全面兼顧效率與效果。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，及時(shí)實(shí)地督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并督促整改，進(jìn)行定期通報(bào)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的決策，需要政府各部門(mén)、專(zhuān)家與社會(huì)公眾的共同參與，堅(jiān)持科學(xué)決策依法辦事的原則。同時(shí)，還應(yīng)建全公示制度，使項(xiàng)目的實(shí)施接受多方面監(jiān)督。