礦產資源開發生態補償法律關系研究

任選業，程亞麗

(淮南師范學院 法學院，安徽 淮南 232038)

一、礦產資源開發生態補償法律關系概述

(一)礦產資源開發生態補償法律關系的概念

目前，有關礦產資源開發生態補償的法律規定主要有《礦產資源法》第32條和《礦產資源法實施細則》第21條，可以說，我國法律對于礦產資源開發生態補償的相關規定還過于簡單和籠統，并沒有將礦產資源開發生態補償法律關系的相關主體完整地囊括進來，而且相關主體的權利義務關系也不明確。在學界，毛顯強教授認為，礦產資源開發生態補償包括兩方面的內容，首先，針對破壞環境的采礦企業，為了減少其破壞環境的程度，降低其行為的外部不經濟性，就需要提高其使用礦產的成本。其次，對于保護環境的行為人來說，要對其進行一定獎勵，以此激勵他們繼續投入到環保工作之中。[1]沈滿洪教授認為，礦產資源開發生態補償是在礦產資源開發活動過程中造成的水土保持、水源涵養、氣候調節、景觀觀賞、生物供養等生態服務功能損失進行的彌補，并且對涉及礦產資源開發生態環境問題的當事人實行“懲惡揚善”的一種環境制度安排。[2]筆者認為，這兩者對于生態補償的界定都是不完整的。毛顯強對于生態補償的界定突出了要向采礦企業征收一定的費用，并對保護環境的個人進行獎勵，可以說，是以費用的征繳貫穿始終的。該觀點存在很大的問題，因為生態補償不僅僅是收費問題，其還包括采礦企業或者環境的破壞者修復環境的一系列行為。此外，就生態補償的主體來說，還應包括政府、受益地區、社會團體等，而不應當僅僅局限于采礦企業。沈滿洪教授對于礦產資源開發生態補償的方式的界定相對完整，其指出了既包括環境修復行為，也包括損益補償行為，但是該定義也存在一定的問題，因為礦產資源開發生態補償不只是簡單的“懲惡揚善”，否則老礦區的生態問題將無法解決。對于無法找到責任者的老礦區，政府應當承擔補充和最終責任。

筆者認為，礦產資源開發生態補償應該這樣界定：由于礦產資源的合法開采行為造成了資源環境的破壞，基于公平正義、損益相抵原則，由政府、采礦企業、礦產資源輸入地區承擔資源環境的修復責任并對利益受損方(如礦區居民、礦區的其他企業)以及對保護生態系統作出較大貢獻的個人、組織進行補償、獎勵的法律制度。而礦產資源開發生態補償法律關系是指由礦產資源法所調整的因合法的開采行為所引起的，在政府、采礦企業、礦產資源輸入地區、礦區居民、礦區其他企業、公益組織之間所形成的補償性權利義務關系。

(二)礦產資源開發生態補償法律關系的特點

1.基于合法開采行為產生

之所以強調礦產資源開發生態補償是對于合法開采行為所進行的，是要將其與生態損害賠償進行區分。生態損害賠償一般是指對由違法開采行為所導致的生態系統和自然資源的破壞進行賠償，賠償義務人是違反法律法規、造成生態環境損害的單位或者個人。而生態補償是指因合法的開采行為帶來的生態和環境的破壞(這種破壞一般無法避免)所引發的由多方主體共同承擔的責任。二者在產生根據、責任主體、受償權利人、責任承擔方式等諸多方面存在差異。以責任承擔為例，礦產資源開發生態補償既強調對已有的破壞后果的補償，同時強調對未來造成損害的預防保護性費用。在我國，有礦山環境恢復治理保證金(備用金)制度；在美國，有復墾保證金制度。而生態損害賠償則只是對已有損害的賠償。于飛教授指出，《環境保護法》第五條列舉了“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，這五個原則具有清晰的界限，不應該將其相互糅合，筆者同意這種觀點。

2.主體具有復雜性

礦產資源生態補償的主體相對于傳統的經濟法領域的權利義務主體來說較為復雜，這是由我國的經濟制度、國情所決定的。以政府來說，其在礦產資源開發生態補償法律關系中既可以是補償主體，也可以是受償主體。一方面，在礦產資源的開發過程中，政府也受到了損失，這種損失表現為環境利益與發展利益上的損失，因此，政府也可能作為受償者接受生態補償。此外，政府也可能作為補償者，傳統的“誰破壞，誰補償”原則很難解決現實困難，特別是在采礦企業無力支付補償費以及面對老礦區問題時，政府應當作為最終的責任承擔者。就礦產資源開發生態補償主體來說，除了政府，還應當包括采礦企業、礦產資源輸入地區、社會團體(環保組織)。

3.內容較為豐富

由于各地生態環境的特殊性，礦產資源開發生態補償的方式也要因地制宜。總體來說，我國現存的生態補償機制的補償方式是以政府為主、輔之以市場手段。政府補償的主要制度包括財政政策(如財政轉移支付)、生態項目建設(恢復和重建礦區的生態系統)以及生態移民等。市場補償主要通過市場交易的方式來運作。[3]也就是說，礦產資源開發生態補償的方式不僅包括資金、實物支持，也包括具體的生態建設行為。此外，生態補償的方式往往不是單獨使用，而是幾種方式配合使用。

二、礦產資源開發生態補償法律關系產生的理論基礎

1.經濟學理論基礎

礦產資源開發生態補償法律關系中涉及到的經濟學理論主要是外部性理論以及公共物品理論。首先，是外部性理論，薩繆爾森和諾德豪斯對外部性這樣定義：當生產或消費對其他人產生附帶的成本或收益時，外部經濟效果便發生了。也就是說成本或收益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此付出代價或為此得到報酬。更為準確地說，外部經濟效果是一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的福利所產生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來。[4](P569)外部性可以進一步劃分為正外部性和負外部性。正外部性是指行為人的行為不只是會得到預期的結果，還會對未參與活動的其他人或者公共的環境產生有益效果。負外部性是指因行為人的生產行為使得其他生產者的生產成本增加，而這部分成本又沒有得到彌補的現象。在礦產資源開發利用過程中，一方面，采礦企業的行為不可避免的使得開采地的生態環境以及自然資源受到破壞，此外還會對當地居民的日常生活產生危害，這些行為會不合理的增加其他生產者的生產成本以及居民的生活成本，這是負外部性的表現。另一方面，在當地進行環境保護和修復的主體(包括礦區居民)投入一定的人力、金錢進行的環境保護行為使得采礦企業也同時受益，這是正外部性的表現。發生這種情形就需要使得這種外部性內部化，以協調主體之間的利益。其次，是共同物品理論，“任何人都可同時得到某種物品的收益而不用支付費用，杜絕消費這類產品而不付錢的揩油者的費用太高以至于沒有一個追求利潤最大化的私人廠商愿意供應這類產品。”[5](P61)在礦產資源開發利用的過程中，會發生一系列危害生態環境與自然資源的后果，如土地塌陷、水土流失、粉塵、廢氣、廢水等。而礦區居民、生態環境的保護者(如生態產品的生產者)的行為則是對這種現象的治理。然而，如果治理者的治理行為并沒有使得被治理對象因該行為而發生產權的變更以杜絕他人的使用和收益，這顯然不利于形成對治理者的激勵機制。因此，需要限制這類公共產品的無償使用，使得受益者支付相應的費用。

2.生態學理論基礎

礦產資源開發生態補償的生態學理論基礎主要是可持續發展理論，該理論指出，經濟與社會的發展要與保護環境共同進行，既要保護當代人的環境利益，也要保護后代人的環境利益。可持續發展理論要求在實現資源的可持續利用和良好的生態環境的基礎上，實現經濟的發展和社會的全面進步。就礦產資源來說，其屬于不可再生資源，而且其數量是確定的，如果毫無節制的隨意使用，將會損害后代人的利益，為了實現跨代間的資源配置和利益共享，就必須進行礦產資源的合理利用和持續利用。此外，在礦產資源的開發過程中，要將開采地的生態環境進行修復，使得其可以繼續進行使用，同時，開采地的居民的生活和發展的權利不應受到影響。通過生態補償可以實現這兩個方面的目標：一方面，可以增加采礦企業的開采成本，以達到促使采礦企業在開采時進行更加合理的籌劃；另一方面，可以促使采礦企業對土地進行復墾，以及對本地居民受到的損失進行彌補。

3.法學理論基礎

首先，環境權理論。關于環境權的記載，目前國際上有兩項區域人權文件對其進行規定，分別是《非洲人權和民族權憲章》和《美洲人權公約關于經濟、社會和文化權利領域的附加議定書》。后者第11條規定：(1)人人都應享有生活在一個健康的環境并獲得基本公共服務的權利。(2)締約國應促進環境的保護、維持和改善。[6]我國學者蔡守秋教授認為，環境權是一種與基本人權相關的、獨立的新型權利，他從權利主體出發將環境權分為個人環境權、單位環境權、國家環境權、人類環境權、自然環境權五類。[7](P85-100)筆者認為，從政府層面，其作為自然資源使用權的出讓方，同時擔負著生態環境保護的職責，當生態環境、自然資源遭到破壞時，其遭受的損失應當受到補償。就非采礦企業來說，作為一類民事主體，享有在良好的環境下生產的權利。而對于公民個人來說，是作為一種基本人權呈現的，礦區的居民往往以當地的資源而存活，如若當地的生態環境和自然資源遭到破壞，那么居民的生活成本將會升高，生存環境將會惡化。就公民的環境權來說，其不僅包括程序環境權，如信息自由權、對受侵害權利尋求補救的權利，還包括實體環境權，如健康環境權。[6]

其次，公平正義理論。正義理論是美國倫理學家、哲學家羅爾斯提出來的，他指出，“社會是由一些個人組成的聯合體，這些個人既存在利益一致的典型特征，也存在利益沖突的典型特征。當利益一致時，社會合作會使得每個人過上比獨自生存更好的生活；但當利益沖突時，利益分配問題會成為阻礙進一步合作的障礙。”[8]礦產資源總量是有限的，為了實現可持續發展，實現代際公平，就必須合理配置礦產資源，保護礦產資源和生態環境。鑒于礦產資源開發過程中的外部性效應，為了實現公平正義，應當對相關主體之間的權利義務進行分配，由采礦企業對受損方如本地居民、環保產品的生產者進行補償，以保護受損方的利益，避免“搭便車”現象的出現。

三、礦產資源開發生態補償法律關系的要素

在礦產資源開發生態補償行為中，存在多種法律關系，如補償法律關系、監督管理關系以及環境影響評估法律關系。其中，補償法律關系處于核心地位，其他都屬于輔助法律關系，如本地政府部門對于生態補償工作的管理協調以及上級政府稽查、審計部門對于生態補償相關工作的運行進行的監督等。之所以進行這種區分，是因為礦產資源開發生態補償法律關系不同于傳統的法律關系，其主體具有復雜性，有的主體如政府要扮演多種角色。在本文中筆者主要圍繞補償法律關系進行論述，涉及到相關主體在其他法律關系中的權利義務也會附帶提及。

1.主體

在補償法律關系中，就補償主體來說，包括補償者與受償者。補償者主體包括政府、采礦企業、礦產資源輸入地區。(1)政府。政府作為補償者是基于以下幾個方面的考量：首先，生態環境是一種公共物品，易發生“公地悲劇”的現象，政府作為生態環境、自然資源的維護者，一方面要進行制度設計，采取獎勵的方式來對生態產品的生產者進行補償，另一方面，政府自己也要采取縱向轉移支付等方式來對環境進行治理，這是在市場機制失靈的情況下政府應當承擔的責任。其次，政府也是礦產資源開發的受益者，其獲得了采礦權出讓金等費用，此外，隨著礦產資源的開發，當地的經濟也獲得了較為快速的發展，相應的稅收等收入也獲得了大幅度增加，因此，政府應當承擔一部分的補償責任。再次，對于有些找不到采礦企業或采礦企業無力承擔補償責任，亦或是對于非國有的廢舊老礦區(生態補償制度實施之前已經存在的老礦區)的情況，政府應當承擔最終的責任。[9](2)采礦企業。采礦企業獲得的合法開采權利不僅是對礦產資源的使用權，還具有更進一步的所有權。采礦企業在礦產資源的開采過程中，難免會對生態環境和自然資源造成破壞，而這種破壞所帶來的負面效應將會波及其他企業和居民。因此，為了實現公平正義，遏制采礦企業對于自然資源無節制的使用，實現生態正義，就需要將這種外部性進行內化處理。此外，采礦企業還是礦產資源開發的直接受益主體，按照“誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”的原則，在補償法律關系中，特別是對于新開礦山而言，采礦企業的責任是第一位的。對采礦企業進行有償使用，實現自然資本和人造資本之間的平衡，使之能夠持續地為人類提供服務。[10]對于采礦企業的補償責任，我國《礦產資源法》第32條進行了規定，如采取復墾利用、植樹種草、賠償損失等。(3)礦產資源輸入地區。礦產資源輸入地區作為收益地，也應當進行補償。一般而言，礦產資源輸入地區經濟較為發達，雖然資源輸出地為其有償提供能源，但是在其市場價格中并未反映出礦產資源開發對于生態、自然資源進行破壞所附加的成本。為了實現區域之間的公平，資源輸入地應當提供一定的資金支持，以恢復資源輸出地的生態環境。受償者主體包括政府、非采礦企業、礦區居民、環保組織。(1)政府。政府在一些情形下承擔了補償者的角色，但是政府也可以是受償者。作為自然資源使用權的出讓方，其通過向采礦企業收取使用費的方式來許可采礦企業開采礦產，這本身是一個民事合同。但是，因為礦產開采所帶來的水土流失、環境污染等危害后果會使得后續使用自然資源的經濟活動成本增加，此外，由于礦區生態環境保護項目的特殊性，一些情形下企業不愿意投資，而政府則成為了環保項目的投資方，鑒于這些原因，采礦企業應當向政府進行補償。[11](2)非采礦企業。其在一定的情形下可以作為受償者，但是應當規定較為嚴格的條件。作為受償者其應當提供證據證明正是因為礦產資源的開采使得本企業的生產成本顯著增加，特別是那些改進污染處理技術的企業。作為受償者的企業應當排除采礦企業，采礦企業之間不宜相互進行補償，而應當參照共同環境侵權責任來認定補償責任的大小。(3)礦區居民。因為采礦活動的開展，礦區居民原有的生活狀態被打破，水土流失，土地塌陷，水源、空氣污染使得礦區居民的生活成本上升，而且他們不得不采取相應的措施來對生態環境進行修復，其實際上擔任了礦區生態服務提供者的角色，因此，其應當獲得補償。(4)環保組織。作為進行環保工作的民間組織，環保組織在環境保護和生態修復過程中做出了一定的貢獻。但就現狀來看，很大一部分環保組織沒有固定的經費來源，費用完全依靠自籌，這將制約環保活動的進行。為了鼓勵環保組織的參與熱情，應當對其進行生態補償。

2.客體

法律關系的客體，是指法律關系主體權利義務所指向的對象，一般來說包括物、給付行為、智力成果、人身利益等。具體到礦產資源開發生態補償法律關系中，其客體主要是指補償行為，包括以物的形式進行的補償，如資金、實物、技術等，也包括以行為的方式進行的補償，如政策、生態保護項目、生態移民等。[12]有學者認為，生態補償的客體包括自然生態系統和礦區居民，筆者不能茍同，這是將生態補償主體與客體混同的表現。對于自然生態系統的修復和保護最終是為了實現經濟社會的可持續發展，自然生態系統不是受償者。

3.內容

法律關系的內容就是法律關系主體享有的權利以及所應承擔的義務。首先是政府，政府作為一個特殊的主體，其既是受償者，在某些情形下還是補償者。其權利主要表現為收取礦山環境治理恢復保證金等一系列費用；其義務則主要是通過制定財政政策、縱向轉移支付，進行生態環境保護項目的投資等行為來進行生態建設。[13]除了狹義上的補償法律關系，政府還應履行監督管理職責，具體到履行部門，主要是地質礦產主管部門、環境保護行政主管機關以及政府的稽查、審計等部門。其次是采礦企業。作為最主要的補償義務主體，其通過交納礦產資源使用費、礦山環境治理恢復保證金、礦產資源可持續發展基金等取得了相應的權利：(1)開采礦產資源，采礦企業可以按照采礦許可證規定的開采范圍和期限從事開采活動，并取得礦產的所有權。(2)對于生態補償費的征繳、政府生態補償活動的開展進行監督。同時，采礦企業作為補償者，其應當履行以下義務：(1)繳納礦產資源使用費、礦山環境治理恢復保證金等費用。(2)在對礦產資源進行開采的過程中，按照合理合法的原則，盡可能地減少對自然資源、生態環境的破壞。(3)改進環保技術，積極參與政府主導的環境修復工作，如土地復墾、生態環境保護項目，以實際行動改善生態環境。最后是礦區居民以及公益組織，他們作為生態補償的受償者，其享有的權利主要有：(1)取得生態補償費的權利。(2)有權主動參與以政府為主導的生態環境修復工作，對工作進行監督并提出建議。

四、結語

礦產資源開發生態補償涉及到多方當事人，其相互之間的關系紛繁復雜。雖然我國法律對于該問題已有相關規定，但是條文較為簡單，對法律主體以及權利義務關系規定的不夠明確，使得在具體操作中難度較大，生態補償制度也不能真正落到實處。在礦產資源開發生態補償中還存在如補償標準的確定、補償基金的運作等問題，這些都值得進一步的討論。但是這些都有賴于法律關系當事人以及權利義務關系的確定，相信隨著礦產資源開發生態補償理論的進一步研究，這些問題都能在立法中得到明確回應。