網絡借貸信息中介機構退出機制構建

李澤軍

(江西財經大學 法學院，江西 南昌 330013)

2019年11月，互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室和網絡借貸風險專項整治工作領導小組辦公室聯合發布了《關于網絡借貸信息中介機構轉型為小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《轉型指導意見》)，確立了以網絡借貸信息中介機構(以下簡稱網貸機構)出清為主要工作目標，推動大多數網貸機構良性退出和轉型經營。在網貸機構良性退出中，如何構建完善的市場化、法制化、規范化良性退出機制，保障市場參與主體各方權益，推動網貸機構有序平穩退出是金融監管機構和經營實踐重點考慮的問題。

一、網貸機構退出的現狀

自2007年我國第一家網貸機構拍拍貸成立以來，網貸機構以其交易成本低、受眾廣、交易靈活簡便等優勢快速發展，隨后開始迅速地進行野蠻擴張。在短短的十幾年中，網貸機構數量、交易規模、借貸人數都在迅速增加，促進了我國互聯網金融的發展，為我國中小企業以及個人融資提供了新的渠道，有效緩解了我國社會融資難的問題。隨著網貸行業風險逐步暴露，行業合規檢查不斷深入，網貸機構陸續出現暴雷潮，網貸機構數量也急劇減少。

目前，我國還未制定專門的法律法規對網貸機構退出進行規制，相關退出規定散布于《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》(以下簡稱《管理暫行辦法》)等各項規范性文件中，并未形成一套完善的退出體系，致使大量網貸機構因缺乏具體操作依據和執行標準而非法無序退出網貸行業。為了積極引導部分符合條件的網貸機構轉型為小貸公司，主動處置和化解網貸機構存量業務風險，《轉型指導意見》出臺了一些創新規定，如規定了省級和全國性小貸公司不同的注冊資本要求和出資期限，明確劃分清退的“紅線”“黃線”要求，建立新業務負面清單，支持接入征信系統和將失信借款人納入征信系統，建立了風險補償機制等新規。但是，網貸機構轉型小貸公司仍存在轉型準入門檻高、融資杠桿率低、存量業務消化難、轉型期限短等轉型退出困境，退出網貸行業也成為絕大部分網貸機構的市場選擇。隨著金融監管機構加大對網貸行業的監管力度，盡可能地減少違法經營，使得網貸機構收益率不斷下降。在網貸行業收益率大幅下降的同時，一些網貸機構仍然以網絡借貸名義進行非法集資，嚴重損害了網貸行業聲譽，增加了獲取客戶信任的成本。[1]在網貸行業收益率下降，經營成本上升的雙重壓力下，一些實力較弱的網貸機構生存更加艱難，但是監管部門并未對網貸機構兼并退出出臺相關指導文件，網貸機構兼并退出缺乏法律依據和退出指引。[2]

二、網貸機構退出機制存在的困境

(一)網貸機構退出缺乏法律依據

我國對網貸機構實行分工協同監管的監管方式，各監管部門雖陸續出臺了本部門的規范性文件，但立法層次較低，缺乏系統性且操作性不強，如《管理暫行辦法》僅對退出制度做了概括性規定，實踐操作性差。為了指導、規范網貸機構平穩退出網貸行業，全國各地互聯網金融協會相繼發布了退出指引，但其不屬于法律法規，適用范圍限于某一地區的協會會員單位，并且互聯網金融協會作為行業自律組織，缺乏強制執行力。從各地的退出指引內容來看，雖然各地方性退出指引搭建出了基本的良性退出體系框架，對退出流程、清算組構成、債券申報方式、清退方案制定、重大事項表決等方面進行了指引，但退出指引仍有很多方面尚待明確和完善，如失聯跑路的平臺如何退出、退出清算費用由誰承擔、網貸機構員工合法權益如何保護、退出過程如何保證公正透明等問題缺乏法律依據進行操作規范指引。

(二)網貸機構退出缺乏相應配套制度

風險預警制度是指監管機構運用科學的預警方法和指標評價體系搭建風險評估模型，對網貸機構日常運行實施“穿透式”實時監管，并對風險預先發布警告。目前，我國針對網貸機構的監管更加側重于事中和事后監管，缺乏事前風險的預先識別與預警。在網貸機構無法實現良性退出時，網貸機構的實際控制人和高管為了逃避法律責任，往往會選擇失聯跑路。因風險預警機制的缺失，監管部門無法實時掌握網貸機構在運營中存在的風險，并對風險進行及時管控，一旦網貸機構出現失聯跑路或被查封取締的情況，將會給出借人造成巨大的資金損失。

在退出網貸行業的機構中，只有少部分網貸機構真正實現了良性退出，一旦網貸機構在退出中出現危機，無法實現良性退出，如何處理好網貸機構善后事宜并保障好出借人合法權益也是需要重點關注的問題。在網貸機構出現違法違規問題后，業務被暫停或終止，網貸機構也失去了創收來源，如何繼續維持網貸機構最基本的運營，以及什么機構來接管問題網貸機構，暫時還缺乏相應的善后接管制度。

(三)網貸機構退出轉型經營難

在現階段以網貸機構市場出清為主的基調下，《轉型指導意見》對網貸機構轉型小貸公司作出了詳細規定。《轉型指導意見》規定轉型全國性小貸公司注冊資本不低于人民幣10億元，首期實繳貨幣資本不低于人民幣5億元，區域性小貸公司不低于人民幣5 000萬元的注冊資本要求，在目前網貸行業競爭日趨激烈的狀況下，即使是轉型為區域性小貸公司，也只有少數實力雄厚的網貸機構能夠達注冊資本要求。《轉型指導意見》同時規定網貸機構原則上需要在一年內完成存量網貸業務清零，在網貸行業發展初期，網貸機構未接入征信系統，存在大量借款人惡意逃廢債務行為，存量業務清零也是網貸機構轉型發展面臨的難題。為了拓寬小貸公司資金來源，《轉型指導意見》明確鼓勵網貸機構采取向銀行借款、股東借款、發行債券和資產證券化產品等方式進行融資，適當增加杠桿率。但是，現階段我國對發行債券、資產證券化產品均具有嚴格的監管要求，審批流程復雜，難以及時滿足小貸公司資金需求。

網貸機構在面臨退出轉型經營難的同時，隨著運營成本增加，收益率下降，一些運營狀況較差的網貸機構也面臨破產清算風險。我國的《公司法》《企業破產法》等法律法規雖然對企業破產清算作出了規定，但是破產清算與市場退出卻不完全相同，破產清算是企業終止、民事主體資格的消滅，而市場退出是業務活動的終結，破產清算只是市場退出的一種形式，并且破產清算時間長成本高，企業破產清算制度難以直接適用網貸機構。[3]網貸行業破產清算制度的缺失，不利于優化網貸行業市場資源配置，淘汰“僵尸機構”，以及實現網貸行業市場出清。

(四)網貸機構退出信息披露制度不健全

在網貸機構退出中，大部分的網貸機構通過分期兌付實現退出，一些網貸機構分期兌付的時間長達兩三年，更有一些網貸機構打著良性退出的幌子，故意拖延兌付時間，為失聯跑路做準備。為了規范網貸機構經營中信息披露行為，《管理暫行辦法》《網絡借貸信息中介機構業務活動信息披露指引》等規范性文件對網貸機構備案、經營、風險等信息披露要求進行了規范，但是對網貸機構退出中的信息披露行為缺乏規制。現階段因網貸機構退出中對資產處置以及借款催收情況缺乏統一的信息披露渠道，目前的信息披露渠道主要依賴于網貸機構的公告和監管部門的通知，導致出借人無法及時了解到網貸機構最新的退出工作進展，針對涉及自身的重大利益事項，出借人也無法及時表達自身訴求。同時，現階段對網貸機構退出中信息披露內容、模式、范圍、時效性等方面也未有明確規制，造成網貸機構信息披露內容避重就輕、范圍過窄、缺乏時效性，不能實時反饋網貸機構退出工作進展。

三、網貸機構退出機制的構建

(一)加強退出法規建設，統一退出操作規范

為了從源頭遏制網貸行業亂象，應首先提高行業準入門檻，可參照《轉型指導意見》對網貸機構實繳資本、股權結構、管理團隊、金融科技實力等方面設置行業準入要求。監管部門可要求網貸機構按照《公司法》的要求制定穩健有效的議事規則、決策程序和內審制度，完善公司內部治理結構，提高風險防范水平。[4]為規范全國各地互聯網金融協會出臺的差異化退出指引，監管部門應制定統一的全國性《網絡借貸信息中介機構良性退出指引》，統一全國退出執行標準和操作規范，為網貸機構良性退出提供法律依據。全國性統一退出指引要進一步明確退出操作細則，對網貸機構破產費用的承擔主體、清算組成員構成、重大事項表決程序、退出過程公開透明性等方面進行細化，進一步保證退出指引的可操作性。行業協會要出臺配合網貸機構良性退出的自律公約，進行行業內部自我約束，對監管法規進行有效補充。監管部門要進一步加強與行業協會的合作，形成監管合力，防止出現監管洼地和監管真空，有序引導、監督網貸機構無風險退出。

(二)建立健全風險預警機制，引入第三方接管制度

為了防止網貸機構發生失聯跑路、查封取締、破產倒閉等情況而突然宣布退出，造成社會公眾恐慌和出借人資金損失，應當建立健全網貸機構風險監測、識別、控制等預警機制。在監管機構內部設立風險預警部門，充分利用大數據、云計算、區塊鏈等監管科技，逐步建立起覆蓋所有網貸機構的數據收集、分析、預警體系，同時建立信用評級系統，構建內部風險評估模型，根據網貸機構風險狀況，劃分不同風險等級。[5]監管部門根據不同的風險等級啟動不同的風險預警方案，并將機構風險及時向社會公告，提前告知出借人采取風險防范措施，避免造成出借人資金損失。

為了保證退出過程的有序、穩定，應引入第三方接管制度，一旦網貸機構在退出中觸發高風險預警系統或者出現無法保證網貸機構良性退出的情況，由監管部門引入有公信力的會計師事務所、律師事務所、資產管理公司等第三方機構組成接管工作組，對退出機構進行全面接管，防止在退出過程中網貸機構轉移出借人資金、失聯跑路，或因缺乏信任發生上訪等群體事件，讓市場參與各方都能安心，保證退出過程有序推進。為了保證第三方接管工作組能夠盡責追償債務，公允處置資產，監管部門應成立網貸機構接管監督部門，對接管工作組的工作進行有效監督。同時，接管工作組也要及時向社會公告網貸機構風險化解、資產處置工作進展，并對重大決策事項征求各方意見，保證退出工作的公正透明。

(三)暢通退出渠道，引導轉型經營發展

目前，我國對企業破產清算作了較為詳盡的規定，雖然網貸機構市場退出不完全等同于破產清算，但是可參照企業破產清算制度，并結合網貸機構自身發展特點，對企業破產清算制度進行簡化，制定符合網貸機構經營實踐的破產清算規則，縮短破產清算時間，降低破產清算成本，暢通破產清算退出渠道。對于缺乏清償能力與運營能力的網貸機構，經過嚴格的退出審批，納入到破產清算中，并通過破產清算程序，穩定有序的推動網貸機構良性退出。在退出過程中，一些網貸機構實際控制人、高管因擔心承擔過高的個人還債壓力而失聯跑路，因此，應進一步完善個人破產制度，通過法定程序免除其還債壓力，使其能夠積極協助監管部門化解網貸機構退出風險。

為進一步引導網貸機構通過轉型經營退出網貸行業，應降低轉型小貸公司準入門檻，降低實繳資本金額，延長存量業務清零時間，提高小貸公司融資杠桿率，加大對小貸公司優惠政策支持力度，積極引導網貸機構轉型小貸公司。對于相似于網貸業務的助貸業務，能夠提升銀行等金融機構的獲客能力，建立健全多層次的信貸供給體系，推動普惠金融的發展。[6]

助貸業務作為目前網貸機構轉型發展的主要方向，應進一步完善助貸業務監管法律法規，強化行業準入與退出管理，明確助貸業務發展邊界與參與各方權責邊界，完善助貸業務信息披露機制，加強消費者合法權益保護，暢通轉型經營發展路徑。

(四)加強退出信息披露，保護投資者合法權益

在網貸機構退出過程中，只有完善的退出信息披露制度，才能保證退出過程的公正透明。監管部門可參照上市公司信息披露要求構建網貸機構退出信息披露制度，重點對資產處置、債權催收、重大事項表決進行披露。為了規范信息披露渠道，應創建全國網貸機構退出公示平臺，退出機構在公示平臺及時更新退出進度，建立定期更新制度，并且要明確網貸機構需對信息披露內容的真實性、完整性、及時性負責。出借人通過公示平臺可以進行債權申報，并可以及時查詢網貸機構退出最新工作進展，監督網貸機構退出行為，防止網貸機構私自截留、轉移資金。公示平臺除了具備信息披露公示功能之外，還要具備信息反饋與投票功能，針對資產處置、清算方案確立等重大事項，出借人可以通過平臺反饋意見，對重大事項進行表決，行使自己的表決權，合法維護自身權益。

網貸機構監管的核心目標就是保護投資者的合法權益，針對在網貸機構退出中惡意逃廢債務人員要列入失信人名單，加大曝光力度，讓失信者寸步難行，提高失信者違約成本。網貸機構退出時要改進現有隱私政策對投資者知情權、同意權保護不夠的問題，[7]要進一步加強投資者信息保護，妥善處理網貸機構所掌握的數據信息，避免造成投資者信息因網貸機構退出而泄露。金融監管部門要普及金融投資知識，加強投資者風險教育，教育引導投資者增強互聯網金融風險防范意識和金融安全意識，以保障自身資金安全。

四、總結

隨著金融科技的發展，網絡借貸作為一種新興的金融業態，彌補了傳統金融的不足，改變了傳統金融行業的發展模式和結構，降低了社會融資成本，促進了普惠金融的發展。為了保障網貸行業的健康發展，應構建完善的網貸機構退出機制，推動網貸機構有序、無風險退出，抑制失聯跑路現象，維護投資者合法權益，防范互聯網金融領域系統性金融風險。