中央銀行法律制度研究的拓展與深化
——評《金融穩定視閾下中央銀行法律制度研究》

張 樊，王清粵

(1.湖北文理學院 政法學院，湖北 襄陽 441053；2.華中師范大學 法學院，湖北 武漢 430079)

當今的金融環境在金融新業態不斷涌現、金融產品和服務不斷創新、金融與互聯網的銜接逐漸密切的狀態下顯得愈加復雜。在復雜的金融環境下，如何在不阻斷金融創新的基礎上維持金融穩定、促進金融行業的健康有序發展是現代金融發展亟待解決的問題。因而，金融穩定成為了各國金融監管法律制度普遍追求的目標，金融穩定的狀態關乎一國金融體系和實體經濟乃至世界經濟的發展。作為維護金融穩定的重要角色——中央銀行，與其相關的法律制度的健全與完善是金融體系穩定運行的基礎和關鍵。中央銀行在金融穩定中扮演著三重角色：其一，中央銀行是中央政府金融監管的代言人，金融監管的核心目標是既保持金融創新、開放、發展的活力，又能有效防范系統性風險，中央銀行作為金融監管機構，更加強調宏觀金融的穩定與防范。其二，中央銀行是金融消費者保護的推動者，基于中央銀行在數據收集等方面的優勢及其法定地位，中央銀行在金融消費者權益保護方面的作用是無可替代的。其三，中央銀行是金融風險處置的領導者，中央銀行作為最后貸款人，維護金融體系的安全穩定已經成為央行實質上的核心職能與角色功能。當前，社會各界對金融穩定視域下中央銀行法律制度的整體構建存在不少空白，無疑是今后一段時期中國金融體系改革與發展的一項重要課題。

常健教授撰寫的《金融穩定視閾下中央銀行法律制度研究》(法律出版社，2019年8月版)一書的問世恰逢其時，該書從金融穩定的視角出發，明確指出中央銀行的核心職能就是維護金融穩定。在此基礎上結合豐富的素材與前瞻性的思維，系統地歸納了發達國家(地區)中央銀行法律制度的發展成果及未來趨勢，在借鑒先進經驗的基礎上，從整體分析、最后貸款人制度、與其他監管機構的法律關系以及“穿透式”監管等角度，為我國中央銀行法律制度的發展和完善構建了完整的理論框架。該書對我國金融穩定視域下中央銀行法律制度的實踐和理論進行了全面、系統、完整地思考、研究和探討，這份成果將為我國中央銀行法律制度的設計提供可借鑒的理論基礎及經驗參考，具有十分重要的現實意義和價值功效，很值得各位讀者和學術界的借鑒。

近年來有關中央銀行法律制度構建的書籍并不少，但是能將金融穩定基本原理、中央銀行法律制度的國外經驗借鑒以及中國本土化的制度設計緊密地結合起來進行深入透徹分析的書籍并不多。該書緊扣金融穩定的主題，將金融穩定與中央銀行法律制度的構建緊密銜接，從金融穩定的定義入手，在梳理各國中央銀行及其研究人員、國際金融組織以及國內外相關學者的定義的基礎上，提煉出了金融穩定的法律特征：首先，金融穩定是一種目標；其次，金融穩定具有宏觀性，以防范系統性風險為特征；再次，金融穩定具有動態性特征；最后，金融穩定的維護分為日常維護和危機救助兩個層面。在日常的金融穩定維護中，一則是商業金融機構維護自身穩定；二則是金融監管部門維護金融穩定；三則是中央銀行在宏觀層面運用貨幣政策工具維護金融穩定。在危機救助中，中央銀行充當整個金融體系的最后貸款人，運用行政或財政手段進行救助。由此可見，中央銀行在維護金融穩定過程中起著至關重要的作用：一是預防不穩定，二是當市場不穩定時進行處置。從另一方面來講，該書對中央銀行的核心職能進行了創新的詮釋：在現代金融體系中，尤其在金融危機救治過程中，充當最后貸款人并維護金融體系的安全與穩定才是中央銀行的核心職能，貨幣政策功能、金融監管功能、中央銀行國有化及中央銀行的獨立性趨勢則是現代中央銀行最后貸款人制度變遷過程的發展與延續，是中央銀行履行最后貸款人職能維護金融體系的安全與穩定的手段和保障。至此，該書從金融穩定和中央銀行的雙向角度闡述了相關基礎理論，將金融穩定與中央銀行的核心職能緊密銜接，為中央銀行相關法律制度的完善作了充分鋪墊。

該書對發達國家(地區)中央銀行法律制度的分析是一大亮點。在各國(地區)金融法律中，最為重要的就是維護金融穩定的核心性法律——中央銀行法，通過對美國、英國、歐洲等發達國家(地區)中央銀行法律制度的歷史檢視，了解和準確把握各國中央銀行法律制度發展的動態，對我國金融穩定視域下中央銀行法律制度的完善具有一定的參照意義。文章通過分析指出：“金融法律制度的修改與完善往往具有‘危機導向’的歷史特征?！北热纾?9世紀接連爆發的金融危機使得《英格蘭銀行法》得以制定和逐步完善；1907年的金融危機促使美國《聯邦儲備法》的制定與美聯儲的建立；1929年的金融危機推動了《格拉斯——斯蒂格爾法》的制定與《聯邦儲備法》的修改。20世紀末到21世紀初，十余年間全球各地金融危機頻發，尤其是2007年國際性金融危機的爆發，使各國(地區)紛紛檢視自身金融法律制度，掀起了新一輪金融法律制度修改的熱潮。我國中央銀行法律制度也作出了一定的回應，將金融穩定作為核心目標進行改革，極力防范系統性風險的積累與爆發，更加注重金融消費者權益的保護。

在分析發達國家(地區)中央銀行法律制度發展趨勢的基礎上，該書梳理了我國中央銀行法律制度發展的歷史脈絡：我國中央銀行和中央銀行法律制度都不是根植于我國傳統社會的產物，而是隨著外國的堅船利炮一起到來的舶來品。我國中央銀行和中央銀行法律制度發端于百年前的大清銀行與《試辦銀行章程》《大清銀行則例》。雖然自1905年大清銀行建立后中國社會歷經百年變革和數度政權的更迭，但中央銀行在中國百年社會經濟發展中始終扮演著重要的角色。以上歷史脈絡的演變體現出我國中央銀行法律制度發展過程中的以下特點：中國歷史上中央銀行的設立與中央銀行法律制度的產生均是政治選擇的結果；中央銀行設立均以財政功能為主；中央銀行從“政府的銀行”向“銀行的銀行”演變。我國現行中央銀行法律制度在維護金融穩定的視域下仍然存在許多問題，從觀念和立法的角度對我國中央銀行法制進行全方位的檢討，主要存在以下問題：一是傳統觀念的束縛，在我國中央銀行制度變遷的各個階段，政府往往是最直接的推動者，由于政府的偏好和有限理性、意識形態的剛性、官僚政治及集團之間的利益沖突等等，在政府權力為中心主導推動下的制度變遷會造成觀念上的阻礙。二是現行體制的缺憾，中央銀行貨幣政策決策體制存在專業化不足、行政傾向性明顯、決策科學性存疑等問題，另外，中央銀行被動貨幣發行體制以及中央銀行組織與監管體制等方面的問題也層出不窮。三是基本立法的漏洞，中央銀行立法滯后性明顯、理念偏差較為嚴重、具體法律制度存在漏洞等等。在檢視的基礎上，該書從法理念的重構，最后貸款人制度、存款保險制度、金融機構破產制度的完善，強化中央銀行的透明度，重構中國人民銀行的監管職能等方面，構建了完善我國中央銀行法律制度的整體框架。認清歷史，理解歷史，才能更好地創造歷史。對我國中央銀行和中央銀行法律制度變遷歷史的梳理，更能為我們深入理解和完善我國現行中央銀行法律制度提供清晰的思路。

由于我國中央銀行具有多重角色——“監管人”“金融中心”“最后貸款人”等，基于中央銀行不同的角色定位，該書著重對中央銀行最后貸款人制度的完善進行了充分的探析，從基礎理論、角色誤讀及制度匡正三個層面循序漸進，探討基于“最后貸款人”身份的中央銀行法律制度的完善。中央銀行最后貸款人制度是中央銀行維護金融穩定的核心制度，甚至可以認為中央銀行各項制度的產生也是最后貸款人制度變遷的結果。目前我國中央銀行出現了職能異化，其作為最后貸款人的角色出現了錯位，被當成了“萬能的救世主”“最先貸款人”和“最后埋單人”“保險閥”和“提款機”等等，關于最后貸款人的相關制度設計也出現了偏差，不利于中央銀行最后貸款人制度價值的實現。因此，關于最后貸款人規則的法律設計，應堅持擇優選擇原則、謹慎適用原則以及成本最小化原則，進一步規范最后貸款人的救助范圍，提高最后貸款人制度的透明度要求，運用多種形式促使最后貸款人制度功能的實現。中央銀行作為“最后貸款人”的角色至關重要，關于最后貸款人制度的法律設計問題也是金融領域研究的重點和熱點話題，該書將最后貸款人制度作為獨立的一章內容進行詳細的闡述是符合現實需求的，具有重要理論意義和現實意義。

在不同的金融體系和經營模式中，金融監管都是金融穩定和經濟增長的重要制度保障。金融監管是金融這個現代經濟“神經中樞”的“安全閥門”，加強金融監管是維護國家經濟安全的重要保證。金融監管體系的調整往往具有“危機指向”的歷史特征?！昂笪C”時代，我國金融監管面臨著巨大的困境：金融混業經營監管框架存在漏洞，金融產品的創新對嚴格的“分業監管”模式產生了挑戰，由于對金融穩定認識的偏差，我國缺乏系統風險防范的領軍者。面對以上困難重重的現實，需要構筑以中央銀行為核心的金融監管體系，注重中央銀行與其他監管機構之間的法律關系的調整與平衡。對此，該書旗幟鮮明的指出：在我國目前尚未完全實現金融市場化的前提下，抓住“主要矛盾”，在“銀行主導型”金融體系中防止銀行系統受到金融風險的過分威脅，令銀保監會重新回歸中國人民銀行，實現對主要系統性風險的有效監管，保障金融穩定。為加強論證，該書采取了可行性研究及博弈理論研究的方式論證了以上觀點在我國現行體制下的可行性，論證方式新穎，證明力度充分。

最后，該書從監管者的角度明晰了中央銀行監管制度的目標導向，適當運用“穿透式”監管理論，有效實現金融穩定與安全?！按┩甘健北O管按照“實質重于形式”的原則，不拘泥于形式上的監管要求，力求發現金融活動背后的市場參與者的真實身份和識別金融業務的本質屬性，實施全流程監管，這對于防范系統性風險、維護金融穩定、統一監管標準和消解監管套利具有重要意義。但由于“穿透式”監管自身面臨著復雜交易的悖論，其適用也面臨著一定的體制障礙，因此“穿透式”監管不能完全代表金融監管制度與監管框架改革的趨勢，但其作為一種行之有效的監管技術，對監管技術的改革并未涉及我國金融監管體制改革的目標，也未對現有的金融監管框架的調整產生實質性影響。

縱觀全書，筆者認為，該專著具有以下突出特色：

一是結構合理，該專著的結構設計可以通過“由廣到深、由點到面、由熱到冷”三個詞來概括。“由廣到深”，該書的內容既有廣度也有深度，涉及國內外相關制度的發展趨勢與理論評析，深入挖掘了中央銀行法律制度的多層次內容；“由點到面”，從金融穩定這個核心出發，全面分析并總結了國內外中央銀行法律制度的特點，對我國中央銀行法律制度的構建和設計也是全方位進行的，比較系統和完整；“由熱到冷”，該書既是探討的金融領域的熱點問題，也可以看出作者非常冷靜地思考，作者通過深入的思考提出了很多創新的觀點，很值得在現實中完善中央銀行法律制度借鑒。

二是立意新穎，中央銀行法律制度作為一個悠久的研究話題，可以搜羅出的文獻卷帙浩繁，新的研究要在現有文獻的基礎上讓讀者耳目一新實屬不易。該書在傳統中央銀行法律制度研究的基礎上，結合近年來在金融領域的熱點問題——金融穩定，將中央銀行與金融穩定密切地聯系起來，突破了原有的僅基于中央銀行法律制度問題進行探討的束縛，使中央銀行法律制度的構建與其在金融領域的特殊作用和身份結合起來，跨越了經濟學、管理學等諸多領域的知識維度進行研究，立意十分新穎。

三是內容豐富，該書基于金融穩定這一重要線索，采用了歷史研究、比較研究等多種研究方法，對中央銀行法律制度涉及的多個方面的內容一一進行探討和分析，該書從國內外視角進行對比分析，借鑒國外先進的成功經驗，探討了我國中央銀行法律制度的歷史沿革，在分析我國現有制度的困境及現實阻礙的基礎上進行制度設計，對有關中央銀行法律制度的內容進行了系統、全面的梳理和剖析，內容豐富、深入淺出、行文樸素、易于理解。

中央銀行法律制度是一個歷久彌新的重大理論和實踐研究課題，隨著金融環境的逐漸復雜化，金融網絡的密度不斷增大、金融機構之間的連接不斷增強、互聯網滲入金融領域的程度不斷加深，特別是市場在資源配置過程中的決定性作用逐漸增強，維護金融穩定的重要性日益凸顯，作為維護金融穩定的重要角色——中央銀行的法律制度的完善也十分重要，在金融穩定的視角下對我國中央銀行法律制度進行全方位的探究和詮釋是日后我國法學領域和金融領域研究的重點和熱點問題。常健教授撰寫的《金融穩定視閾下中央銀行法律制度研究》一書是針對該問題進行深入研究的典型成果，對于我國中央銀行法律制度的完善起著不可忽視的作用。