淮河河長制從“有名”到“有實”實現路徑研究

莊 飛

(淮陰師范學院 淮安發展研究院，江蘇 淮安 223300)

淮河古稱淮水，我國七大江河之一，是歷史上有名的害河。據統計：1194-1949年的755年中，淮河流域范圍內共發生較大洪水災害316次，平均2.3年左右就要發生一次規模較大的洪澇災害。其中最突出的大災有1866年、1916年、1921年和1931年四次。每次洪水泛濫，常使大片土地淪為汪洋澤國，受災人口數千萬，成千上萬的人葬身魚腹[1]。新中國成立后，毛主席發出“一定要把淮河修好”的號召，黨中央、國務院組織和領導流域各級政府和廣大人民開始在上游山區修建水庫，在中游修建蓄洪工程，在下游擴大水道，為流域經濟發展、人民生活改善和社會穩定奠定了堅實的基礎。進入新時代，淮河要建立生態型經濟發展戰略格局，淮河治理和建設工作顯得尤為重要，實施河長制是一條有效形式。淮河河長制要落到實處，就必須實現從“有名”到“有實”的轉變，才能真正落實好國家的淮河生態經濟發展布局。

1 淮河河長制實施情況

2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第28次會議，審議并通過了水利部牽頭起草的《關于全面推行河長制的意見》(以下簡稱《意見》)[2]。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《意見》，要求在全國范圍內推行河長制。

自《意見》實施以來，淮河流域主要范圍內的河南、安徽、山東、江蘇四省認真落實。安徽省2017年3月制訂了《安徽省全面推行河長制工作方案》，明確省委書記、省長擔任“雙總河長”，省級有關領導分別擔任巢湖及長江、淮河、新安江干流安徽段河長，各市、縣(市、區)設立本級總河長、副總河長[3]。山東省2017年3月制訂了《山東省全面推行河長制工作方案》，明確省委書記、省長擔任總河長，同時在泗河、沂河、沭河、韓莊運河等16條骨干河道及南四湖、東平湖設立省級河湖長，由10位省級領導擔任[4]。江蘇省2017年3月制訂了《關于在江蘇全省全面推行河長制的實施意見》，省級總河長由省長擔任，全省18條重要流域性河道、7個省管湖泊分別由省委、省政府領導擔任河長，河湖所在市縣黨政負責同志擔任相應河段河湖長[5]。河南省2017年6月制訂了《河南省全面推行河長制工作方案》，建成省、市、縣、鄉、村五級河長體系，全省流域面積30平方公里以上的1839條河流，以及流域面積30平方公里以下、對當地生產生活有重要影響的河流(溝)都設有河長[6]。2017年底前，淮河及沂沭泗河兩大水系基本全面建成了“淮河流域河長體系”。

2 豫皖魯蘇“四省”河長制工作方案比較

從指導思想來看，豫皖魯蘇四省都認真貫徹落實《意見》精神，牢固樹立新發展理念，扎實踐行習近平新時期治水方針，都以保護水資源、防治水污染、治理水環境、修復水生態為主要任務，全面推行河長制，構建管理機制，實現永續發展。不同的是，安徽把河長制的落實上升到《安徽省五大發展行動計劃》的高度；江蘇把河長制的落實上升到全省高水平全面建成小康社會的高度；山東把河長制的落實上升到全省生態文明建設的高度。

從基本原則來看，共同的地方：豫皖魯蘇四省第一條原則都是“堅持生態優生、綠色發展”，第二條原則都是“堅持黨政領導、部門聯動”，最后一條原則都是“堅持強化監督、嚴格考核”。不同的地方：安徽、山東和河南強調“堅持問題導向、因地制宜”，山東強調“堅持科學治理、系統整治”和“堅持統籌兼顧、管護并重”，江蘇強調“堅持因河施策、系統治理”和“堅持依法管理、長效管護”。

從建立組織來看，江蘇省提出的是建立省、設區市、縣(市、區)、鄉鎮(街道)、村(居)五級河長體系，省、設區市、縣(市、區)、鄉鎮四級設立總河長，成立河長制辦公室。河南省提出的是全面建立省、市、縣、鄉、村五級河長體系，成立省市縣三級河長制辦公室。山東省提出的是建立起省、市、縣、鄉四級河長體系，縣級以上設置河長制辦公室。安徽省提出的是建成省、市、縣(市、區)、鄉鎮(街道)四級河長制體系，分級設立河長制辦公室。

從主要任務來看，共同的地方：一是豫皖魯蘇四省都將《意見》中六條任務實化，包括加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管；二是豫皖魯蘇四省都有落實河長制組織體系的時間表，都要求在2017年底前全面推行河長制；三是豫皖魯蘇四省都對具體的指標進行了量化，包括水質優良比例、重點水功能區水質達標率、城鄉黑臭水體消除等。不同的地方：一是河南和山東在目標任務中突出水環境質量的改善，目標任務與完成時間對標明確；二是在國家六項任務的基礎上，安徽省增加了“到2030年，全省河湖管理保護法規制度體系、規劃體系健全完善”的任務，江蘇省增加了“互聯互通、功能良好、水質達標、生態多樣的現代河網水系基本建成”的任務。

從重點河流上看，河南省選擇省級重點淮河流域有4處：淮河干流、史灌河、洪汝河、沙穎河。安徽省選擇省級重點淮河流域有2處：淮河干流安徽段、高郵湖。山東省選擇省級重點淮河流域有4處：南四湖、泗河、沂河、沭河。江蘇省選擇省級重點淮河流域有19處：洪澤湖，淮河干流江蘇段、沭河、新沭河、淮河入海水道、蘇北灌溉總渠、淮河入江水道，邵伯湖、高郵湖、寶應湖、白馬湖、京杭大運河蘇北段、微山湖、里下河腹部地區湖泊湖蕩、新沂河、沂河、分淮入沂、駱馬湖、徐洪河。從跨界河流看，史灌河發源于安徽，流經河南匯入淮河干流，洪汝河和沙穎河發源于河南，流經安徽省匯入淮河干流，河南省把史灌河、洪汝河和沙穎河都選擇為省級重點河流，而安徽省沒有列入省級重點河流。京杭大運河流經河南省、山東省和江蘇省，河南省和山東省都沒有列入省級重點河流，而江蘇省選擇為省級重點河流。

3 淮河河長制的現實困境

3.1 淮河河長的責任主體

從淮河的責任主體來看，淮河流域涉及的干流和主要支流都應納入淮河統一的治理體系中，應由水利部淮河委員會統籌管理。但在實際操作過程中，淮河的責任主體都是由流域所在地的省級政府承擔的，中央政府、水利部淮河委員會和其他相關社會組織或民眾并沒有被納入治理體系中，這應該是不完整的。從淮河的整體系統治理角度來看，中央政府已經把淮河生態經濟帶建設上升為國家戰略層面，而在淮河流域各省的文件中沒有體現國家層面也是責任主體的意思。淮河干流部分跨界豫皖魯蘇四省，流域面廣，治水具有復雜性和長期性，各級社會民間團體組織、相關企業單位、沿河生活民眾都應成為治河的責任主體。在豫皖魯蘇四省河長制的文件中，全部沒有涉及與國家戰略策應問題，與水利部淮河委員會協同治理問題，與體制外的組織和民眾共同發揮作用問題。淮河治理是一個系統工程，需要國家整體規劃，水利部淮河委員會統籌居中協調，各省按國家規劃局部推進，各級社會組織和民眾共同參與，才能實現國家淮河治理建設規劃目標。

3.2 淮河河長的責任內容

職責清楚是河長制能夠“有實”推進的前提，通過研究豫皖魯蘇四省河長制的相關文件，四個省對河長的職責規定得都太過于籠統，更多的是組織領導職責、協調解決職責、實施督導職責、檢查考核職責，主要負領導責任。一是從責任主體來講，河長在其所負責的河域范圍內，承擔的是全面領導責任還是主要領導責任還是重要領導責任，是直接責任還是間接責任需要明確清楚。二是從責任范圍來講，淮河在作用和功能方面，有的屬于水利部門工作范圍，有的屬于環境部門工作范圍，有的屬于交通部門工作范圍，有的屬于農業部門工作范圍，有的屬于林業部門工作范圍等等，這些部門的責任全部變為河長的責任，出現了職責交叉，職責重復現象，出現了河長代替各相關部門責任的現象。三是從實際的工作來講，具體的業務工作還是由具體職能部門來做的，會出現外行領導內行的現象。四是從責任層級來講，中央文件沒有明確不同級別的河長的具體職責，四省各級政府關于河長制的文件雖對不同級別的河長做了一些職責規定，但都不具體，沒有實質內容。如山東省級總河長負責組織領導全省河湖管理保護和全省河長制工作，省級副總河長負責協助總河長組織領導全省河湖管理保護和全省河長制工作，組織協調省河長制辦公室成員單位履行河湖管理保護職責，研究解決河長制工作中遇到的重點問題。省級河長分別負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，牽頭組織對突出問題依法進行清理整治，協調解決重大問題，對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協調上下游、左右岸實行聯防聯控，對相關部門和下一級河長履職情況進行督導，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責。這些規定都是宏觀內容，沒有具體的職責內容，換句話說治理到什么程度，出現問題怎么追責？這些內容都沒有。

3.3 淮河河長的權責關系

《中華人民共和國水污染防治法》(2017年修訂)第5條規定，省、市、縣、鄉建立河長制，分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作，這在一定程度上為河長制的合法性問題提供了制度保障，但對于河長的權力與職責沒有做明確的規定。從豫皖魯蘇四省相關河長制文件來看，對河長的權力與職責也都沒有做出具體明確的規定，這樣河長的權力與職責就沒有相應的法律來做保障。可能出現以下幾種情況：第一種是權力大于責任，由于淮河河長都是各級黨政一把手，行政地位特殊，各自都擁有著大量的行政自治權，如果沒有更好的監督機制，這些行政自治權很有可能規避或超越責任；第二種是責任大于權力，河長制也是河長治，更是責任制，河長特別是基層的河長，如果沒有法律賦于實際的權力，往往會出現責任遠遠大于他們所能擁有的實際權力；第三種是不同級別河長之間的權責不均衡。由于河長制是基于科層制系統自上而下運行的，上級河長掌握了更多的權力，相對而言下一級河長特別是最基層的河長的權力明顯要小，但承擔的責任不一定小。

3.4 淮河河長的責任考核

科學的考核問責機制是落實淮河河長“走實”的關鍵。淮河河長制存在的責任考核問題有：一是責任主體問題。從豫皖魯蘇四省出臺的考核辦法來看，考核問責的主體都是政府內部職能部門，沒有社會團體組織、民眾和第三方評價機構的參與，考核問責的主要對象又是各級政府主要領導(河長)，很可能出現既當運動員又當裁判員的現象，這樣的考核結果缺乏一定的公正性和可信度。二是責任指標問題。在指標設計方面，豫皖魯蘇四省考核方案都沒有考慮河流資源稟賦、污染情況、區位條件等實際情況。在指標體系方面，都沒有考慮到社會公眾的滿意度等指標。從指標性質方面，指標基本都是定性要素，缺乏定量指標要素。三是考核結果問題。豫皖魯蘇四省河長的考核結果都納入了領導干部年度考核述職，但對河長的激勵約束作用有限。

4 淮河河長制的建議

4.1 “淮委”統籌“淮河治理”

首先，淮河流域是一個系統，具有相對相同的特征。淮河流域位于111°55＇～121°25＇ E、30°55＇～36°36＇ N，居于我國黃河和長江兩大河流之間，地形呈西高東低態勢，西部、西南及東北部以山地、丘陵為主，中部、東南以及南部均以平原為主，平原面積占2/3。氣候方面是暖溫帶向亞熱帶過渡類型，淮河以北屬暖溫帶半濕潤氣候，以南為北亞熱帶濕潤氣候。每年平均氣溫在11～16°C，每年平均日照在2000～2650 h左右，每年平均降水量在888 mm左右，每年平均無霜期在200～240 d[7]。流域范圍內物產資源相當豐富，農業生產、居民生活條件較好，人口密度較大。流域工業發展相對落后，尚屬經濟欠發達地區。其次，淮河已上升到國家發展戰略層面。根據國函〔2018〕126號《國務院關于淮河生態經濟帶發展規劃的批復》文件，國家發展改革委員會已經正式印發《淮河生態經濟帶發展規劃》，規劃明確指出淮河生態經濟帶以淮河干流、一級支流以及下游沂沭泗水系流經的地區為規劃范圍，確定淮河干流綠色發展帶的“一帶”格局，并依托洪澤湖、高郵湖、南四湖等重要湖泊水體，建設江淮生態大走廊[8]。再次，淮委的職責所在。水利部淮河委員會的主要職責就是“治淮”。水利部淮河委員會應當擔起淮河流域河長制的統管作用，結合淮河流域特征，依據國務院關于淮河生態經濟帶發展的戰略規劃，制訂淮河流域河長制的具體實施方案，每年對淮河流域范圍內的河長考核，直接送至國務院辦公廳，納入到中央對省級年度考核中。

4.2 “因河施策”制訂“目標責任”

根據《淮河生態經濟帶發展規劃》要求，確定淮河干流和各條支流的建設目標。根據淮河干流和各條支流的現實情況，對照其建設目標，確定淮河干流和各條支流的建設內容。根據各省市縣對淮河干流和各條支流的財政投入情況確定年度目標責任。因淮河除干流外，兩岸還有眾多支流。水利部淮河委員會應統籌豫皖魯蘇四省關于淮河干流和各條支流的建設目標、建設內容、年度目標責任，具體包括左岸洪河、谷河、潤河、潁河、西淝河、芡河、渦河、漴潼河、濉河等，還有大型人工河道新汴河和茨淮新河，右岸史灌河、灃河、汲河、淠河、東淝河、窯河、小溪河、池河、白塔河等河道，還包括左岸八里湖、焦崗湖、四方湖、香澗湖、沱湖、天井湖等，右岸城西湖、城東湖、瓦埠湖、高塘湖、花園湖、女山湖、七里湖、高郵湖、沂湖、洋湖等湖泊。水利部淮河委員會將淮河干流和各條支流的建設目標、建設內容、年度目標責任細化分解成水資源保護、水岸線管理保護、水污染防治、水環境治理、水生態修復、執法監管等6個任務指標，形成淮河干流和各條支流每年不同的目標考核指標體系，然后交由“第三方”評估機構進行評估考核。

4.3 “第三方”考核“實施情況”

第一是水利部淮河委員會委托“第三方”評估機構對淮河流域豫皖魯蘇四省河長工作落實情況進行考核，“第三方”評估機構成員包括社會團體組織、科研院校專家學者、公民群眾代表、媒體記者等，確保考核結果的公正性與權威性。這種評估考核方法，彌補了政府內部考核的不足。第二是要認真制訂考核指標體系。制訂考核指標體系要遵循淮河生態整體性原則、要遵循國務院淮河規劃的原則，要遵循制訂的“因河施策”的原則，要遵循制訂的”目標責任”的原則，還特別要遵循地域差異性的原則，不要以一個標準考核不同的河長，要有針對性和差異化。制訂考核指標體系要科學化與精準化，能量化的盡可能量化操作。為保證考核結果的公平公正，在制訂考核指標體系時要考慮人民群眾的滿意度，因為公眾對河湖治理的成效最有知情權與發言權。第三是其它上一級河長對下一級河長的考核，可以按同樣方法委托第三方評估機構進行評估考核。

4.4 “考核結果”實行“一票否決”

淮河治理工作涉及人民生命財產安全，涉及社會經濟發展，所以治理好淮河工作意義重大，可以作為各項工作考核的重中之重，實行“一票否決”。第一，將“考核結果”及時報送到考核對象的上一級部門，如對省級河長的考核結果報送到國務院，對市級河長的考核結果報送到省政府，對縣級河長的考核結果報送到市政府，對鄉級河長的考核結果報送到縣政府。第二，淮河流域豫皖魯蘇四省需要重新修訂現有的河長制獎懲辦法，制定詳細的河長制考核獎懲配套措施，要綜合采用經濟、行政、組織等多種手段加大獎懲力度，把考核結果與干部政績考核、人事任免緊密結合起來，對考核結果不合格的河長，實行“一票否決”，不容許得“優秀”、不容許得“提拔”，使各級政府官員“不敢、不想、不能”到最終“不愿”不履行河長責任。第三，及時公布考核結果和問責結果，水利部淮河委員會和各級政府每年定期經過權威信息發布渠道，向全社會及時、完整公布，做到考核及時、考核公平，問責及時、問責公平，同時考核和問責過程要公開化、透明化。