“小廁所，大文明”：史密斯視域下的廁所革命政策過程與多主體互動(dòng)

韓冰 王姣璇 吳偉鏗 楊清然 殷潤(rùn)澤

[摘 要] “廁所革命”是一場(chǎng)深刻革命，是推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)廁所革命越來(lái)越重視，農(nóng)村廁所改造勢(shì)在必行。文章運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型，結(jié)合問卷調(diào)查等方法，對(duì)河北省z市改廁政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行了分析與探究，并解決提出推行改廁政策需要建立有效的反饋機(jī)制、建立全面的監(jiān)督機(jī)制、提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力、加強(qiáng)目標(biāo)群體對(duì)政策認(rèn)同感等措施。

[關(guān)鍵詞] 史密斯模型；廁所革命；政策過程

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、案例簡(jiǎn)介

廁所革命是對(duì)發(fā)展中國(guó)家?guī)M(jìn)行改革的一項(xiàng)重要舉措，同樣也是衡量文明的重要標(biāo)志，改善廁所衛(wèi)生狀況直接關(guān)系到人民的健康和環(huán)境狀況。

z市毗鄰首都北京，z市的廁所改造行動(dòng)早在2005年便開始有所推進(jìn)，然而廁所改造行動(dòng)開展數(shù)年來(lái)卻進(jìn)展緩慢，收效甚微。

2013年河北農(nóng)工委成立了河北省農(nóng)村面貌提升行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村改廁作為一項(xiàng)專門的工作，在數(shù)量和質(zhì)量上對(duì)改廁提出了更高的要求。2014、2015年z市的改廁重心在于將“示范村”的無(wú)害化廁所改造率（提高）到80%，其他重點(diǎn)村則是在村民自愿的情況下逐步推進(jìn)改廁工作，拉開了z市大規(guī)模改廁的序幕。

2016、2017年，廁所革命成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的一部分，z市在29個(gè)省級(jí)重點(diǎn)村和32個(gè)高鐵沿線村大力推進(jìn)無(wú)害化衛(wèi)生廁所改造工作， 進(jìn)一步促進(jìn)了廁所革命的開展。

雖然2005年-2017年z市一直在逐步推行改廁，可惜一直效果不佳。這個(gè)階段z市的改廁面臨著兩大困境，分別是政府劃撥的改廁資金短缺以及村民、上級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)這三方利益主體的不協(xié)調(diào)。

而到了2018年， z市的農(nóng)村廁所無(wú)害化改造工作取得了巨大的進(jìn)展，一共完成10106座無(wú)害化廁所改造，改廁數(shù)量超過了以往所有年份數(shù)量的總和，z市在改廁工作中打了一個(gè)漂亮的翻身仗。2018年z市改廁工作取得如此成效與新制定的改廁政策“責(zé)權(quán)下放”有著重大關(guān)系。責(zé)權(quán)下放，就是z市政府以行政發(fā)包的形式將改廁這項(xiàng)工作的責(zé)任與權(quán)力下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)具體組織改廁工作的開展，上級(jí)政府只保留監(jiān)管以及驗(yàn)收的權(quán)力，這大大促進(jìn)了基層村委會(huì)的積極性。除此之外，z市政府在宣傳、補(bǔ)貼、驗(yàn)收等方面也作出了調(diào)整，通過制作宣傳冊(cè)、宣傳視頻等方式加大宣傳力度，并提高改廁的補(bǔ)貼，同時(shí)嚴(yán)格驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，使政策更加完善。然而，在新的改廁政策推行中，又出現(xiàn)了村民懷疑村委會(huì)權(quán)力過大導(dǎo)致“以權(quán)謀私”的問題。信任危機(jī)的出現(xiàn)又成為了新改廁政策的一個(gè)難題。

2019年起，z市廁所革命相關(guān)工作由z市愛國(guó)運(yùn)動(dòng)衛(wèi)生委員辦公室轉(zhuǎn)交至z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。據(jù)了解，在接下來(lái)的改廁工作中z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局將要啟動(dòng)污水處理廠以及氧化塘項(xiàng)目，以推進(jìn)廁所革命。

二、史密斯政策執(zhí)行模型

史密斯政策執(zhí)行模型是一個(gè)關(guān)于政策制定與執(zhí)行相互動(dòng)的理論模型。該模型從政策執(zhí)行者和受政策影響者在政策實(shí)施過程中表現(xiàn)出來(lái)的相互作用行為和反饋機(jī)制切入，同時(shí)將理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素這四大因素視為政策執(zhí)行過程中所涉及的主要因素，如圖1所示。

結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，在本案例中改廁政策的制定者是中央以及省級(jí)政府，而政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)是最基層的村委會(huì)。村委會(huì)的主要任務(wù)在于招標(biāo)和向村民宣傳改廁工作，使其同意改廁。而村民作為目標(biāo)群體，受改廁政策的直接影響，與村委會(huì)直接接觸。在改廁過程中，他們對(duì)政策的態(tài)度和認(rèn)知，反作用于政策的制定并影響村委會(huì)的行動(dòng)。政策環(huán)境是政策執(zhí)行的外部限制條件，在一定程度上影響著村委會(huì)和村民對(duì)改廁政策的態(tài)度和做法，政策執(zhí)行的效果也受到它的影響。理想化的政策是村民、村委會(huì)、政府三方方利益相互協(xié)調(diào)之后的產(chǎn)物，有未來(lái)的預(yù)兆性，引導(dǎo)村委會(huì)干部的行動(dòng)方向。每年都會(huì)根據(jù)利益的調(diào)和產(chǎn)生新的理想化政策，但是新的政策并不是完美的，而是相較于去年的政策更加清晰合理。

三、基于史密斯模型的改廁政策分析

（一） 政策本身分析

1.政策的制定欠缺科學(xué)性、合理性。2018年前，愛衛(wèi)辦在制定z市改廁實(shí)施方案的過程中，多數(shù)情況是直接沿用上級(jí)政策文件，這便會(huì)出現(xiàn)出臺(tái)的方案脫離實(shí)際的情況。上級(jí)政策通常是針對(duì)整個(gè)地區(qū)的一般性改廁問題，若僅僅簡(jiǎn)單沿用，即忽略了涿州本市的特殊性。

2.決策主體不連貫。截至2019年前，z市的改廁工作均由愛衛(wèi)辦負(fù)責(zé)，而自2019年后，受到國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)調(diào)整的影響，改廁由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)，z市的改廁工作自然交接到農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。相較制定、執(zhí)行改廁政策經(jīng)驗(yàn)豐富的愛衛(wèi)辦來(lái)講，即使農(nóng)業(yè)農(nóng)村局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示會(huì)盡力減少工作交接所產(chǎn)生的影響，但這種影響卻難以避免。所以，決策主體的更換必然會(huì)增加決策的成本。

3.政策內(nèi)容存在設(shè)計(jì)缺陷。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)上：（1）改廁政策的科學(xué)性缺失主要體現(xiàn)在公共政策的目的性模糊上，村委會(huì)缺乏相應(yīng)科學(xué)方法手段推動(dòng)政策落地，因此在執(zhí)行政策時(shí)只是機(jī)械追求指標(biāo)等功利性目的而忽視了村民的需求和需求的反饋，造成了改廁政策只停留在表面不能深入解決問題的現(xiàn)象。（2）改廁政策缺乏目標(biāo)彈性主要是描述改廁過程中責(zé)權(quán)下方之前的狀態(tài)，但現(xiàn)在體現(xiàn)的則是下方過多的權(quán)力導(dǎo)致了基層政府在執(zhí)行政策時(shí)的濫用權(quán)力、以權(quán)謀私行為，造成了政策執(zhí)行的效率缺失。

4.改廁政策缺乏反饋機(jī)制。據(jù)調(diào)查，絕大部分村民對(duì)改廁政策了解甚少，即使是補(bǔ)助金的金額村民們也一無(wú)所知。同樣，村民對(duì)廁所改造的滿意度、意見均無(wú)有效地反饋到?jīng)Q策機(jī)制中，這便意味著決策過程沒有形成閉環(huán)。不聽民意忽視民生的改廁只不過是機(jī)械地完成指標(biāo)的政績(jī)工程。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員分析

1.政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏有效的激勵(lì)。2018年前z市的改廁效果一直不佳，究其原因就是上級(jí)政府僅僅用命令的形式布置改廁任務(wù)，減弱了下級(jí)政府的執(zhí)行動(dòng)機(jī)。作為下級(jí)政府，往往只能被動(dòng)地接受上級(jí)的改廁任務(wù)，既無(wú)權(quán)利又無(wú)話語(yǔ)權(quán)。改廁政策的推行過程沒有對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)構(gòu)成有效的激勵(lì)，因此大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)對(duì)改廁工作報(bào)以消極態(tài)度。

2.執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)執(zhí)行政策的積極性不高問題，2018年z市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)整了政策落實(shí)的形式，通過“責(zé)權(quán)下放”的形式讓下級(jí)政府擁有更多的話語(yǔ)權(quán)和自主性，從而增強(qiáng)他們落實(shí)政策的動(dòng)機(jī)。的確，2018年之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的改廁積極性得到了極大地鼓舞，可惜“責(zé)權(quán)下放”最終演變成只有“權(quán)”下放了，而“責(zé)”卻缺位了。究其原因是執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督造成的，監(jiān)督機(jī)制出現(xiàn)了漏洞，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可能在招標(biāo)、采購(gòu)、施工等流程中出現(xiàn)越位、錯(cuò)位、失位的現(xiàn)象，更有甚者會(huì)滋生腐敗。

3.執(zhí)行人員能力、素質(zhì)有待加強(qiáng)。村民的動(dòng)員工作基本都是靠村級(jí)的政府。如果村委班子的整體素質(zhì)水平不高，這個(gè)村的改廁工作也難以有效推進(jìn)。而村委會(huì)的組成人員主要由村民選舉產(chǎn)生，村委班子的選舉受到宗族、個(gè)人糾紛等多方面的影響，部分村干部缺乏相應(yīng)的知識(shí)和能力，個(gè)人能力也參差不齊，這些都會(huì)對(duì)改廁的進(jìn)度造成很大程度的影響。

（三） 目標(biāo)群體分析

1.村民對(duì)改廁政策缺乏正確認(rèn)識(shí)導(dǎo)致認(rèn)同感不強(qiáng)。人民群眾的認(rèn)同感對(duì)于改廁政策執(zhí)行成功有重要影響。據(jù)調(diào)研，z市大部分農(nóng)村的青壯年都選擇外出務(wù)工，大多為老人孩童留守村中。客觀來(lái)講，受留村群體年齡的影響，政府對(duì)政策的宣傳效果大打折扣。主觀原因來(lái)看，據(jù)走訪，村民們對(duì)改廁的意義與必要性不甚了解。村民們最為關(guān)心的便是是否需要自己出錢，也不會(huì)考慮政府具體補(bǔ)貼金額的數(shù)目，從而對(duì)村委會(huì)無(wú)法形成有效監(jiān)督。

2.村民缺乏有效的政策參與機(jī)制。村民是改廁政策的目標(biāo)群體，政策制定和實(shí)施都需要考慮群眾的情況。但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，村民參與政策的機(jī)制尚處于“缺位”狀態(tài)，改廁政策的推行依然是“自上而下”的政策執(zhí)行方式，限制了村民的活力。對(duì)于村民來(lái)講，不但反饋機(jī)制受阻，參與改廁政策的決策更是難上加難。

3.村民對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)信任感低。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到村委會(huì)選舉、分紅分配、集體資產(chǎn)的處理等事項(xiàng)的影響，村民與村委會(huì)關(guān)系融洽度日趨下降。村民對(duì)于村委會(huì)改廁工作的不配合就是這些矛盾的集中體現(xiàn)，它們之間的矛盾與沖突關(guān)系嚴(yán)重影響改廁政策的推行。

（四） 執(zhí)行環(huán)境分析

1.政治環(huán)境。政治環(huán)境影響改廁政策運(yùn)行系統(tǒng)，關(guān)系到改廁政策的有效貫徹實(shí)施。（1）截至2017年11月，習(xí)近平總書記三年來(lái)兩次對(duì)“廁所革命”作出重要指示，這顯示出中央政府對(duì)農(nóng)村改廁工作的重視。各級(jí)政府紛紛響應(yīng)中央號(hào)召，改廁率逐漸被納入政府部門的績(jī)效考核指標(biāo)之一，全國(guó)上下掀起一場(chǎng)廁所革命的浪潮。（2）z市政府于2018年頒布《z市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)我市2018 年農(nóng)村改廁工作實(shí)施方案的通知》調(diào)整了政策方針，通過“責(zé)權(quán)下放”機(jī)制極大地調(diào)動(dòng)了下級(jí)政府的工作積極性。

2.文化環(huán)境。村民的心理受文化、輿論環(huán)境影響。z市農(nóng)戶家中大部分以旱廁為主，積累的糞污直接用于自家農(nóng)田是約定俗成的傳統(tǒng)。在傳統(tǒng)文化及觀念的影響下，村民們很難改變想法，也難以意識(shí)到改廁的必要性。

3.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，為改廁的資金問題掃清了障礙。例如z市的改廁示范村G村，其改廁成功的秘訣之一就是村委會(huì)在政府補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，取用村集體收入對(duì)每戶再補(bǔ)貼1000元，充足的資金使改廁工作順利推行。

4.社會(huì)環(huán)境。村委會(huì)和村民之間的關(guān)系是否和諧、一致，極大地關(guān)系到落實(shí)改廁政策的難易程度。

5.技術(shù)環(huán)境。現(xiàn)在的技術(shù)已經(jīng)基本可以滿足在不同自然環(huán)境下對(duì)廁所進(jìn)行改造。但改造后的廁所出現(xiàn)了衛(wèi)生指標(biāo)達(dá)標(biāo)，但是冬天會(huì)給村民帶來(lái)使用的不便的情況，這同樣會(huì)影響村民的改廁意愿，這一技術(shù)上的難題還需要繼續(xù)攻克。

（五）值得借鑒之處

1.激發(fā)下級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性。愛衛(wèi)辦突破性地通過“責(zé)權(quán)下放”的機(jī)制激發(fā)村委會(huì)的工作積極性。同時(shí)，“責(zé)權(quán)下放”也可以使得村委會(huì)根據(jù)具體的環(huán)境因素更加有效的激發(fā)他們執(zhí)行政策的活力和創(chuàng)造性。這種機(jī)制并不局限于改廁，對(duì)其他政策的落實(shí)同樣具備參考價(jià)值。

2.政策的宣傳工作到位。針對(duì)村民改廁意愿不強(qiáng)的問題，愛衛(wèi)辦和z市電視臺(tái)合作拍攝改廁宣傳片，并且通過滾動(dòng)播放使改廁知識(shí)深入人心，喚醒村民的改廁意識(shí)。

3.根據(jù)實(shí)際情況，做出相應(yīng)的政策調(diào)整。這一點(diǎn)體現(xiàn)在上級(jí)考慮到下級(jí)政府缺乏改廁資金的情況下，增加了改廁的補(bǔ)助金；面對(duì)全市各區(qū)的發(fā)展水平的差異，分別合理地規(guī)定改廁指標(biāo)，且每年進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整；根據(jù)不同的情況，對(duì)沿河村建設(shè)污水處理廠、其他村落建設(shè)氧化塘，對(duì)糞便進(jìn)行終端的無(wú)害化處理。

四、對(duì)策與建議

（一）完善改廁政策，建立有效的反饋機(jī)制

政策的完善和改進(jìn)是個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。在執(zhí)行過程中總結(jié)問題，強(qiáng)化政策在執(zhí)行過程中的反饋機(jī)制。隨著改廁的不斷推進(jìn)，問題漸漸顯現(xiàn)，需要政策執(zhí)行者和制定者及時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，了解實(shí)際情況，聽取村民的意見建議通過有效的反饋機(jī)制，完善改進(jìn)政策。

（二）明確責(zé)任制度，建立全面的監(jiān)督機(jī)制

面對(duì)責(zé)權(quán)下放后“責(zé)”缺失所帶來(lái)的問題，應(yīng)科學(xué)合理分配工作任務(wù)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層干部和村委會(huì)工作人員責(zé)任制度。同時(shí)建立和強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)定期深入基層了解政策執(zhí)行情況，確保政策積極有效的實(shí)施，避免使村民出現(xiàn)對(duì)村委會(huì)及政府的不信任的情況。

（三）加強(qiáng)培訓(xùn)力度，提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力

基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)將直接影響到政策執(zhí)行的效果。因此，在改廁政策執(zhí)行的過程中，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基層工作隊(duì)伍的培訓(xùn)和監(jiān)督，提升村委會(huì)工作人員的思想認(rèn)識(shí)和專業(yè)水平，從而提高其執(zhí)行力。

（四）增加政策認(rèn)同感，完善目標(biāo)群體參與

政策制定者和政策目標(biāo)群體利益不統(tǒng)一，就會(huì)使政策目標(biāo)群體對(duì)政策產(chǎn)生抵觸心理。目標(biāo)群體在政策制定和執(zhí)行過程中的參與程度是政策有效性的關(guān)鍵影響因素。政策制定者需要了解村民需求，提升村民的參與意識(shí)和參與水平，使其更有效的參與到改廁政策制定和執(zhí)行過程。

五、結(jié)語(yǔ)

“小廁所，大生態(tài)”。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、全面建設(shè)生態(tài)文明的路上中，一個(gè)也不能掉隊(duì)。案例中河北省z市作為我國(guó)農(nóng)村改廁工作的典型代表，改廁政策得到了有效的落實(shí)。但通過對(duì)z市改廁問題的過程的研究，發(fā)現(xiàn)z市在改廁過程中也也面臨著重重矛盾，即z市政府、村委會(huì)面臨決策困境，并在與農(nóng)民的互動(dòng)中產(chǎn)生三方?jīng)_突，不同的利益主體之間無(wú)法協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了改廁的有效進(jìn)行。為尋求突破，本文以史密斯政策執(zhí)行模型為主，結(jié)合問卷調(diào)查法、訪談?wù){(diào)查法等研究方法，對(duì)z市的改廁政策演進(jìn)過程進(jìn)行了研究剖析。針對(duì)z市改廁政策執(zhí)行過程中的四要素理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其人員、目標(biāo)群體、執(zhí)行環(huán)境進(jìn)行了深入的分析指出其存在的問題。找到了z市政府破解困局的核心舉措“責(zé)權(quán)下放”。借此提出了值得借鑒的舉措，分別是激發(fā)下級(jí)政府的主動(dòng)性和積極性，加強(qiáng)政策的宣傳工作和要根據(jù)實(shí)際情況做出相應(yīng)的政策調(diào)整。最后給出了破解困局的對(duì)策與建議，首先，要完善改廁政策，建立有效的反饋機(jī)制；其次，明確責(zé)任制度，建立全面的監(jiān)督機(jī)制；再次，加強(qiáng)培訓(xùn)力度，提升基層干部的素質(zhì)與執(zhí)行力；最后，增加政策認(rèn)同感，完善目標(biāo)群體參與。希望通過對(duì)z市落實(shí)改廁政策成功經(jīng)驗(yàn)的深入挖掘，找到推進(jìn)政策；落實(shí)的核心舉措，為其他地區(qū)執(zhí)行改廁政策提供借鑒，也希望能夠從理論層面為其他政策的執(zhí)行問題提供解決思路與路徑。