地方政府生態責任履行的優化路徑研究

張藝華

（1. 華僑大學政治與公共管理學院， 福建泉州362021； 2. 閩南師范大學法學院， 福建漳州363000）

一、問題的提出

黨的十九大報告指出：“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。”[1]推進生態文明建設是各級政府和全國人民共同擔負的歷史重任，其中，各級政府（特別是基層地方政府） 是最關鍵的角色，肩負著特殊的生態責任，這一責任的履行與否關系到轄區生態文明建設的成敗。當前學術界對地方政府生態責任問題做了不少探討，主要從政府生態責任的理論基礎[2]、內涵界定[3]、體系構建[4]、缺失問題[5]、實現機制[6]等角度進行系統分析與探討，但是有關地方政府生態責任問題的研究偏少。基于此，如何強化地方政府生態責任的履行成為了新時代生態文明建設必須解決的重要課題。

所謂地方政府的生態責任并不是指某地區的環保職能部門所肩負的生態責任，而是指一個轄區政府及負責人在其職責范圍內所應履行的生態責任。從整體上看，中央政府的生態責任 “包括制定和實施有關生態環境保護的基本的且綜合性的政策和措施、協調國家經濟發展與環境保護、跨地區的環境保護等，還包括對地方政府承擔的生態責任進行監督、給予地方政府履行生態責任過程中的支持與協助等”[3]。地方政府的生態責任一方面體現在認真落實和貫徹中央政府的戰略部署和法律法規精神，大力宣傳生態文明建設的重要意義，引導轄區機關、社會組織、企業和民眾樹立正確生態觀、積極參與生態文明建設；另一方面，建立健全符合本地生態文明建設要求的生態制度和問責規則，為轄區生態文明建設提供生態公共產品和服務、加大生態監管、執法和問責的力度。社會組織、企業和民眾的生態責任主要體現在積極參與生態文明建設以及監督本地政府生態責任的履行。為此，本文系統分析地方政府生態責任履行的現狀與問題，并提出優化路徑，以期對進一步加強新時代生態文明建設有所裨益。

二、地方政府生態責任履行的現狀及問題

隨著我國生態文明建設戰略的推進，各級地方政府強化主體責任，積極推進環境污染防治和生態保護，日益認識到良好的生態環境是人類生存和發展的根本需要。十八大以來我國生態文明建設成效顯著，生態文明建設的前景向好。

（一） 地方政府履行生態責任取得了顯著成效

首先，環境污染治理和生態建設效果顯著。大氣、水、土壤污染防治成效顯著。根據《2019 中國生態環境狀況公報》 各指標分析顯示，2019 年，全國337 個地級及以上城市中，157 個城市環境空氣質量達標，占全部城市數的46.6%；337 個城市平均優良天數比例為82.0%，空氣治理效果明顯[7]。在水的污染治理方面也取得了明顯成效，大江大河干流水質穩步改善。第五次全國荒漠化和沙化監測結果顯示，全國荒漠化土地面積261.16 萬平方公里，沙化土地面積172.12 萬平方公里。荒漠化土地面積年均減少2 424 平方公里；沙化土地面積年均減少1 980 平方公里，沙塵天氣次數年均減少20.3%，38%的可治理沙化土地得到有效治理，重點地區生態狀態明顯改善[8]，風沙危害明顯減輕。在對土壤污染防治的治理中實現了由 “沙進人退” 到 “人進沙退” 的歷史性轉變。

環境污染治理投資不斷增加。根據《中國統計年鑒- 2019》 數據，2014—2017 年，我國環境污染治理投資總額總體攀升。2014 年為9 575.5 億元，2015 年為8 806.3 億元，但是2016、2017 連續兩年投資增長速度大幅度提升[9]。這里需要說明的是，雖然環境治理的投入力度在不斷加大，但由于環境治理和效果的顯現需要較長的時間，所以生態系統的改善尚需一定時日。

自然保護區面積不斷擴大。建立自然保護區是國際公認的保護生物多樣性和生態環境最為有效的措施之一，是生態文明建設的重要措施。當前衡量一個國家自然保護事業發展水平的重要標志是自然生態保護區占國土面積的百分比。我國自然保護區總體數量呈增長趨勢， 《2019 中國生態環境狀況公報》 顯示，全國共建立以國家公園為主體的各級、各類保護地逾1.18 萬個，保護面積占全國陸域面積的18.0%、管轄海域面積的4.1%[7]。

其次，地方政府切實落實環境保護職責。習近平總書記強調：“地方各級黨委和政府主要領導是本行政區域生態環境保護第一責任人，各相關部門要履行好生態環境保護職責，使各部門守土有責、守土盡責，分工協作、共同發力。”[10]十八大以來，地方各級黨委和政府堅決擔負起生態文明建設的政治責任，切實落實環境污染治理和保護措施，取得了顯著的成效。比如地方各級人民政府重點實施青藏高原、黃土高原、云貴高原、秦巴山脈、祁連山脈、大小興安嶺和長白山等關系國家生態安全區域的生態修復工程；推進天然林保護、防護林體系建設、退耕還林還草、濕地保護恢復等重大生態工程；加強城市綠化；加快土地流失和荒漠化石漠化綜合治理等，優化和改善了我國整體的生態環境，產生了新的生態價值。2020 年，習近平總書記考察云南、浙江、陜西、山西、寧夏等地時把地方政府對生態責任的履行作為重點考察內容，充分肯定了地方政府生態責任意識的提升。比如浙江余村十五年如一日地堅定踐行 “綠水青山就是金山銀山” 這一理念，走出了一條生態美、產業興、百姓富的可持續發展之路[11]。

最后，生態文明建設已經成為全社會共識。雖然我國當前的生態環境形勢依然嚴峻，但是生態文明建設所取得的成就充分說明了社會主義生態文明建設已經成為全社會的共識。我國企業的生態責任意識日益增強，通過舉辦各種環保活動、參觀實物、案例講解等方式加強生態文明建設的宣傳和教育；通過加強污染綜合防治，從原料供應、生產設計、產品加工到物流和銷售全過程進行綠色、低碳、環保設計等強化生態責任的履行。環保非政府組織舉辦各種講座、培訓、演講、研討會、經驗交流會等活動以加強對環保意識的普及宣傳和教育，提升公民參與生態治理的意識和能力，加快我國生態文明建設參與制度的建設；通過民間籌集資金援助環境污染受害者，推進有關環境保護科學和技術的研究；積極參加有關環境保護的國際交流活動等。公民的生態意識也日益提升，節約用水、節能省電、環保出行、垃圾分類、參與各種環境保護活動、積極配合生態文明建設等，綠色生活觀念日益深入人心。

（二） 地方政府生態責任履行中需進入政策議程的問題

首先，法律法規不健全。目前，規范地方政府生態責任的相關法律法規包括《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》 《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政監察法》 《行政機關公務員處分條例》 《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》 以及《中央生態環境保護督察工作規定》 等。一些地方政府也因地制宜地制定了地方法律法規，督促地方環境部門和人員履行生態責任。然而對地方政府及負責人生態責任的履行仍然缺乏有力的督促條例。從總體上講，現行相關法律法規對地方政府及負責人生態責任履行的規定不健全，可操作性弱，督促性不強，對地方政府及其 “一把手” 和相關部門領導人的生態責任履行不力以及問責尺度、問責后續工作處理往往簡單化[12]。可以說，不健全的法律法規難以督促地方政府及負責人自覺履行自身的生態責任，甚至還可能淪為某些人逃避責任的 “擋箭牌”。

其次，專業人才隊伍短缺。隨著經濟的快速發展，生態環境保護和治理責任越來越重、壓力日益增大導致目前地方環保專業人才嚴重缺失，這已經成為地方生態文明建設和環保執法的一大短板，亟需建立起一支 “懂技術、肯吃苦、能執法” 的專業隊伍[13]。這類困境主要表現在地方生態環境部門特別是基層環境執法隊伍力量不足；編制混亂現象突出且正式編制指標少；現從業人員部分屬于臨時培訓上崗，缺乏專業訓練，自身生態責任的履行意識淡薄，且業務技術差；許多地方環境部門和人員配置的裝備數量有限且檔次低；在現行隊伍中，監管者居多而直接參與生態文明建設的人員嚴重不足。可見，化解這種困境已經刻不容緩，否則會影響地方生態文明建設的實效和大局。

再次，財力相對有限。全球治理實踐告訴我們，生態環境治理是一項花費巨大的工程，不光需要大量人力投入，更需要大量財力投入。中央政府在財力、物力和人力上給予了極大的支持，同時中央政府鼓勵地方各級政府加大環境治理的財政投入。盡管如此，我國的一些地方財政在生態環保投入方面仍不容樂觀，比如，有的地方發展落后，實在沒余錢投入生態治理；有的地方片面追求其他利益，把有限的財政支出優先流向經濟、教育、醫療以及行政辦公等領域[14]；有的地方同意給予財力支持，可實際到位的財力量少且時常投放遲滯等。一些地方政府的生態治理和環境建設因經費短缺而被延后或長時間擱置，甚至久拖不決，任其惡化。

最后，績效考評體系有待完善。黨的十八大以來，各級政府積極響應中央號召，將生態治理效益納入績效考評體系，這在一定程度上推動了地方政府以及職能部門和人員自覺履行自身生態責任。但是，現行的地方政府生態文明績效考評體系存在的問題包括：一是各級政府根據中央要求在制定地方政府績效考核體系中增加了生態治理績效指標的比重，可是在多數地方政府的績效考評體系中，這項比重仍然偏小。二是由于地方生態存在差異，各地政府對生態環境的要求和目標不一樣，因此考核方式也不盡相同，這就給一些地方政府制定生態績效指標時留有變通空間，而這個 “變通空間” 往往成為逃避生態責任的 “擋箭牌”。三是我國生態環境治理由多頭單位管理，各單位設置生態績效考核有所不同，呈現出分散考核、分段考核、重復考核以及不同部門各自考核的現象，這樣會造成地方生態治理的實際情況不透明甚至混亂。由此來看，各級政府的績效考評體系中的生態文明績效比重不統一，且各單位工作協同性差、重復占比現象普遍，這種困局必然會導致相關部門和人員乃至民眾、企業逃避履行自身生態責任，也不利于對地方政府及負責人問責。

三、地方政府履行生態責任的優化路徑

強化地方政府生態責任的履行是生態文明建設的關鍵性工作，這也是生態文明建設的 “牛鼻子”。我們只有抓住這個 “牛鼻子”，督促地方政府及負責人帶領并團結轄區各行各業人員履行生態責任，“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”[1]，才能確保生態事件越來越少，環境越來越好。

（一） 強化各級黨委和政府的責任擔當意識

首先，破除部門本位主義思維，強化全局意識。比如，對一些中央環保督察交辦的整改問題，基本上都由地方生態環境部門牽頭辦理。實際工作中，由于職責不清晰、任務不明確，大多數情況下是生態環境部門孤軍奮戰[15]。只有破除部門本位主義思想，才能消除這種困境，地方政府各部門、各單位和地區間要進行協調，否則地方生態治理和環境保護絕不可能取得真正的實效。其次，破除官僚主義作風，樹立實干作風。在生態治理工作上往往出現“說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空檔”[16]的現象。只有破除官僚主義作風，才能有效地督促各級地方政府及負責人作為領導者、決策者、組織者、施行者和參與者，身體力行、盡職盡責，確保地方生態文明建設工作順利進行。最后，破除不合理的發展理念，樹立綠色發展觀。以建設責任政府為契機，督促地方政府切實學習和踐行習近平生態文明思想，把生態文明建設作為一項重要政治任務來抓，認真履行政府自身生態責任，嚴格執行黨中央生態文明建設決策部署，將綠色發展成效納入干部政績考核中，營造一個經濟發展、生態良好、生活富裕的社會環境，激發全社會成員積極參與生態文明建設。

（二） 加強生態問責制度的創建和實施

各級地方政府作為地方生態環境保護的首要主體，必然要結合本地生態治理實際創建具體有效的生態法規和生態問責制度。首先，確定科學合理的考核標準。由于環保問題的復雜化，不同地區、不同單位承擔著不同的職責和作用。因此，各級地方政府和黨委的責任首先在于督促各部門、各單位履行相應的生態責任，在國家制定的環境政策及考核目標體系基礎上，根據本地經濟發展水平，厘清管轄區域內各單位、各部門的生態責任，制定符合本地特點的生態文明建設考核指標體系。其次，形成明確的生態責任清單。通過相關法律制度的完善，形成對各級黨委和政府乃至各個職能部門明確的生態責任分工，將生態責任落實到具體的每個人、具體明細部門。比如，浙江省出臺了《浙江省生態環境保護工作責任規定》，按照 “屬地管理、分級負責”“誰決策、誰負責”“誰主管、誰負責” 的原則[17]，嚴格落實生態環境保護工作責任，進一步確定了黨委、人大、政府、政協等對本行政區域生態環境保護工作及環境質量負總責。再次，完善生態問責程序，明確問責主體和問責方式，嚴格做到“依法依規” 問責，形成生態問責全過程的長效機制；加強對生態問責全過程的公開，完善問責信息公開機制建設，健全公眾參與地方生態文明建設的監督機制。最后，加強正向激勵。完善對地方生態治理和環境保護有突出貢獻的組織和個人給予獎勵的相關機制，強化生態文明建設示范點的示范作用，政府重視整體統籌各個部門間生態文明建設的合力。

（三） 積極引導公眾參與生態文明建設

積極引導公眾參與生態文明建設是地方政府生態責任履行的一項重要內容。因此，地方政府應加強地方生態治理和環境保護的宣傳工作，引導民眾多了解環保知識，強化生態治理和環境保護意識，激發全社會履行生態責任的自覺性和積極性；真心實意地為民辦事，包括提供生態技術培訓、配備必要的技術設備、訓練技術人員、設置相應協調組織和保障運行機制（比如志愿者制度） 以及配套經費；積極引導資金進入綠色行業，大力開拓環保市場，大興環保產業，充分發揮企業在生態治理和環境保護上的技術和資金優勢；帶頭組織社會團體特別是公益組織扎根基層，深入轄區生態文明建設的第一線，與群眾連成一片，共同發揮生態文明建設主體的創造性作用。

（四） 加快環保專業技術隊伍建設

正如習近平總書記強調，“要建設一支生態環境保護鐵軍，政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻”[18]。一段時間以來，中央政府已經雷厲風行地組建了國家級環保隊伍，人員的級別高、素質過硬，且環保人員的技術裝備先進。尤其是國家生態環境部組建后，在全國開展了省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，各級地方政府進行了生態環境保護機構領域的改革，配置了相應的工作人員和技術人員，為打造地方生態環保鐵軍創造了條件。盡管如此，要想建設一支規模相當、素質匹配的環保鐵軍，還需要各地政府加大工作力度。首先，地方政府要把建設一支訓練有素、技術過硬、責任心強的環保隊伍作為履行自身生態責任的要務，加大對環保工作的技術投入，強化人員隊伍的生態知識和技能培訓，提升隊伍專業化技能水平。其次，地方政府要以負責任的態度來安排環保從業人員的編制，建立合理的選人用人標準，保持一支規模適當的從業隊伍。最后，要完善生態文明干部培訓機制，強化環保人員生態履行意識、問責意識以及 “四個意識”，提高環保人員的政治素質和思想覺悟。

（五） 強化生態治理的經費保障

近年來我國生態治理和環境保護形勢嚴峻，中央政府和各級地方政府都在加大財力投入，盡管如此，用于這方面的經費仍然短缺，有些地方還因此陷入困境。這種形勢必然倒逼地方政府及負責人發揮自身的影響力，廣開財源，通過多方式、多渠道撬動社會資金參與生態文明建設，包括鼓勵社會資本以PPP 工程包（指公共部門與私人企業合作模式） 或購買服務的模式參與到生態治理中。各級政府還應組織建立健全的地方融資機制，具體可以通過國債、利用外資、環保企業上市融資、污染治理設施的市場化運營、多種形式的環境保護基金、與環保有關的稅收優惠政策、信貸優惠的金融政策、公共財政改革、發行環境保護彩票、試點排污權交易等[19]，擴大經費來源，降低地方生態治理和環境保護對地方財政的依賴程度。比如，大理洱海保護治理的實踐證明，PPP 模式是一條政府依托市場力量履行公共服務職能、推動綠色發展的新路子，為治理洱海提供了最有力的支持[20]。這類經驗有借鑒價值。