中國共產黨黨內法規的公平正義價值

周易茗

（中共湖南省委黨校， 湖南長沙410006）

公平正義是評判社會制度優劣的標尺，規則正義是社會首要正義。離開了規則正義，就不存在制度正義。中國共產黨在領導人民建設和完善社會主義制度進程中，以法治為治國理政的基本方式，以黨內法規和國家法律的耦合為實現國家治理現代化的基本抓手，提高管黨治黨和依法治國、依法執政能力，把制度優勢轉化為國家治理效能。黨內法規具有 “法” 的屬性和功能，天然地、集中地蘊含了社會制度公平正義的價值。

一、屬性正義：黨內法規的正義之源

（一） 黨的初心使命鮮明地表達了屬性正義。為誰立黨、為誰建黨、為誰執政，決定于政黨的屬性。屬性是客觀事物的性質與關系的抽象刻畫，即事物的本性，決定事物間的區分。中國共產黨作為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊的性質決定了其立黨為公、執政為民的執政理念，決定了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的民主政治建設目標，也決定了法治作為治國理政基本方式是黨的必然選擇。中國共產黨的初心和使命是為著全民族的利益而確立的，這是中國共產黨從屬性上區別于其他任何政黨的最鮮明標志。鴉片戰爭后，中國陷入內憂外患的黑暗境地，無數志士仁人進行了艱辛探索，始終未能找到正確出路。誕生于這一歷史背景下的中國共產黨，經過了艱苦卓絕的奮斗，實現了民族獨立、人民解放，建立了社會主義新中國，構建起了符合人民愿望和時代要求的社會主義國家制度。只有共產黨才能救中國、才能發展中國、才能領導人民實現民族偉大復興、才能充分展現社會主義制度的巨大優越性，這是歷史已經充分證明的真理。在實現站起來、富起來、強起來的歷史性飛躍進程中，黨始終強調 “立黨為公、執政為民”“不忘初心、牢記使命”，堅持思想建黨和制度治黨相結合，用制度規范黨的領導和執政行為。目前，中國共產黨正朝著到建黨一百周年時將各方面制度建設得更加成熟定型的目標邁進，這不僅對全面建成小康社會有著決定性意義，也對后三十年 “兩步走” 戰略的實施以及到本世紀中葉把中國建設成社會主義現代化強國目標的實現具有決定性意義。中國共產黨初心使命的鮮明表達是黨內立法公平正義源泉。

（二） 黨的治國方略充分體現了屬性正義。法治是 “法的統治”，是人類社會普遍追求的理想治理方式。黨在尚未掌握執政資源時，把重點放在黨內法規制度建設上；擁有局部執政資源時，著手制定根據地、中央蘇區、陜甘寧邊區法律制度；全面掌握執政權力后，管黨治國都堅持以法律制度為根本保障，提出了執政黨自身建設的重大命題，即治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。早在1938 年，黨的六屆六中全會就制定通過了《關于中央委員會工作規則與紀律的決定》 和《關于各級黨部工作規則與紀律的決定》。這是我黨早期黨內法規制度建設的重要成果。在黨的十一屆三中全會上，鄧小平提出了 “健全黨規黨法，嚴肅黨紀” 的要求；同時，他指出，國要有國法、黨要有黨規，沒有黨規黨法，國法就很難保障。江澤民在慶祝中國共產黨成立80 周年大會上指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內法規行事，嚴格遵守黨的紀律”[1]。黨的十八大以后，我們黨深刻總結了社會主義法治建設正反兩方面經驗教訓，把依法治國確定為新時代中國特色社會主義基本方略，把從嚴治黨落實到黨的建設全過程，實現黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，把堅持人民主體地位作為法治建設的出發點和落腳點。黨的十九大進一步提出，堅持依法治國與依規治黨有機統一。十八大以來，中國共產黨在治國理政的理論和實踐探索中，形成了鮮明特色。這一特色主要表現為把黨內法規制度建設作為推進全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策，堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設，一以貫之堅持依規治黨，以剛性制度約束與激勵黨員干部，發揮黨內法規對實現治黨引領治國、治黨保障治國的根本性作用。

（三） 管黨治黨方針根本保障了屬性正義。作為執政黨，我們黨秉持 “打鐵還需自身硬” 理念，堅持黨要管黨、從嚴治黨、依規治黨，堅持依法治國與從嚴治黨緊密結合、依法治國與依規治黨有機統一，把黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系建設，為把黨建設得更加堅強有力、始終成為中國特色社會主義事業堅強領導核心提供了根本保障。全面從嚴治黨，基礎在全面，關鍵在嚴，要害在治，并把思想建黨和制度治黨結合起來，同向同時發力。進入新時代，面對前所未有的改革發展穩定任務和矛盾風險挑戰，黨中央把黨內立法放在管黨治黨和依法治國中更加突出的地位，堅持立法先行，以完備的黨內良法保障黨的建設、引領法治建設，以干部清正、政府清廉、政治清明促進和保障社會公平正義的全面實現。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，完成了對鞏固和堅持社會主義制度，完善和發展國家治理體系和治理能力的頂層設計，所提出的一攬子制度建設目標中，將完善黨的領導制度置于統領地位，這是黨的屬性正義的進一步彰顯。

二、功能正義：黨內法規的正義之核

（一） 政治正義是公平正義的首要價值。黨內法規的首要功能是政治功能，政治功能的核心是政治正義，政治正義是馬克思主義公平正義觀的重要內容。正義之所以令人向往，是因為正義本身而非結果的緣故，其本身是一種秩序與和諧，是法權觀念和道德觀念的抽象表現形式。馬克思強調用法來維護公平正義，認為沒有正義的制度和法律，就不可能有正義的執行。馬克思指出：“真正的自由和真正的平等只有在共產主義制度下才能實現，而這樣的制度正是正義所要求的。”[2]共產主義社會是人類社會最高社會形式，馬克思主義經典作家已經對其進行了完美描繪，但其實現將會是一個漫長的歷史過程。在社會主義初級階段，中國共產黨提出要致力于共產主義這一最高理想和現階段中國特色社會主義這一全民族的共同理想建設，而共同理想的最大價值，是 “一切權力屬于人民”“人民當家做主” 這一政治正義。政治正義的實現要靠包括黨內法規制度在內的社會主義法治體系來保障，黨內法規盡管有著不同于其他法治規范的特殊功能定位和價值取向，但是作為執政黨，其制定的黨內法規，直接規范執政黨的行為，支撐國家法治的統一。這種特殊的功能定位和價值取向，是政治正義的直接體現。

（二） 主體平等是功能正義的題中之義。亞里士多德指出，要使得事物合乎于正義，須有毫無偏私的權衡。黨內法規的公平正義價值還體現于黨內主體在平等上實現了完全的權衡。黨內法規確立的標準是全黨包括每一個黨組織、每一名黨員都必須遵守的共同行為準則，上至黨中央、黨的總書記，下至黨支部和普通黨員，都必須遵守黨內法規的規定，任何黨組織和黨員都不允許擁有超越黨章和黨規的特權，法規制度面前人人平等，并且通過 “以上率下” 的方式來實現。比如，為了密切聯系群眾、進一步轉變作風，中國共產黨從中央政治局做起，出臺了 “八項規定”，并使之成為影響深遠的全黨共同的規范。為了加強和維護黨中央權威和集中統一領導，提出 “加強和維護黨中央集中統一領導是全黨共同的政治責任”，但 “首先是中央領導層的政治責任”，“中央政治局要自覺在以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導下履行職責、開展工作，堅決維護習近平總書記作為黨中央的核心、全黨的核心的地位”，“主動將重大問題報請黨中央研究，認真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進展”，“每年向黨中央和總書記書面述職”[3]；落實管黨治黨主體責任，強調抓住 “關鍵少數” 和 “少數中的關鍵”，并將 “抓關鍵少數” 與 “管絕大多數” 統一起來，實現了黨紀國法一把尺子量到底，紀律面前人人平等。

（三） 權責對等是功能正義的固有內涵。中國共產黨掌握執政資源，但并不享有超越憲法和法律的特殊權力。黨領導人民制定憲法和法律，黨員尤其是領導干部要模范遵守憲法和法律，接受比普通公民更嚴格的法律約束。早在1981 年，黨的十一屆六中全會《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》就提出，“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動。” 這是執政黨法治意識的高度覺醒。“黨必須在憲法和法律的范圍內活動” 寫入了黨的十二大通過的《中國共產黨章程》，此后歷次黨章修訂案都做了重申。黨的十八大以后，進一步強調黨堅持依憲治國、依憲執政，無論是改革發展穩定還是內政外交國防，凡是重大措施出臺均要做到于法有據。黨員干部尤其是領導干部代表人民行使權力，權力有多大，責任就有多大，受到法規約束就有多強，對此《黨內監督條例》 規定：“有權必有責，有責要擔當，用權受監督，失責必追究”。而從黨紀與國法的關系看，國法是全體公民的行為準則，黨紀是黨組織和黨員的行為準則，在對國法黨規的遵守上，黨員不僅要 “模范遵守” 國家法律，而且還要 “嚴格遵守” 黨的紀律。又由于中國共產黨既是領導黨又是執政黨，黨員必然有別于普通公民，因而，對黨員的規范與限制必然高于普通公民，黨員違反黨規不一定會直接違反國法，但是黨員違反國法必然違反黨規，會受到黨規和國法的雙重制約，黨的紀律先于國法、嚴于國法，黨員受到比公民嚴格得多的國家法律和黨內法規的雙重制約。

三、程序正義：黨內法規的正義之形

（一） 黨章是黨內立法總依據。正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式來實現，程序正義是 “看得見的正義”。這一正義首先在于黨內法規的立法有據。黨章是管黨治黨的總章程、總規矩，其他黨內法規都要遵循黨章，不得與之相抵觸。黨章盡管也屬于黨內法規范疇，但有著比其他黨內法規更高的地位，是最根本的黨內法規。其他黨內法規要體現黨章精神，貫徹黨章要求，細化黨章規定。這使得黨內法規在立法上有了科學遵循、精準指南。黨內法規是一個完整的體系，在這一體系中，黨章是 “萬法之法”，黨章之下，中央黨內法規是主干，在黨內法規體系中居于上位法地位，由黨中央制定發布。中央紀委、中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委就其職權范圍內事項制定的黨內法規不得與中央黨內法規相抵觸，省、自治區、直轄市黨委黨內法規不得同中央紀委、中央工作機關黨內法規相抵觸。這就從依據上保障了立法的科學性。為了從制度上保障黨內立法，中共中央在2012 年出臺被稱為第一個黨內立法法的《中國共產黨黨內法規制定條例》，經過幾年實踐后，又于2019 年重新修訂發布，同時發布的還有《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》 《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》，黨內立法的制度進一步健全。

（二） 黨內法規與國家法律有機銜接。黨內法規與國家法律共存于中國特色社會主義法治體系中，既相互獨立、自成一體，又相輔相成、辯證統一。黨的性質、宗旨和我國的國體、政體決定了憲法與黨章在理論基礎、本質屬性上具有同一性。黨章規定的重大原則和精神貫穿于憲法，因此黨章不僅是憲法重要的直接淵源，也是法律的間接淵源。而憲法法律一旦制定，黨的組織和黨員必須共同遵守，黨內立法也遵循這一原則，即 “堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調”[4]。黨內建立了法規規章和規范性文件備案審查銜接聯動機制，“有件必備、有備必審、有錯必糾”。黨內法規規范的個人是公民的一部分，對于具有 “先試先行” 特點的黨內法規，條件成熟或者經過實踐證明切實可行時，可將其通過法定程序上升為國家意志，成為社會成員共同遵循的行為準則。黨內事務與政務事務不是截然分開的，黨內法規從本意看，它的規范對象是黨組織和黨員，但作為執政黨，黨內法規對于所有非黨員公職人員從政規范具有鮮明的導向作用。對于涉及黨的機關和組織、所有國家機關、所有公職人員的事項，一般采取黨委政府聯合行文的方式發布，如中共中央和國務院發布《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《黨政機關辦公用房管理辦法》 《黨政機關公務用車管理辦法》 等。為了規范黨員和公職人員廉潔履行職務，有關行政法規、部門規章也是對照此標準來執行的，如中華人民共和國監察部、中華人民共和國人力資源和社會保障部、中華人民共和國財政部、中華人民共和國審計署等4 部委聯合發布的《違規發放津貼補貼行為處分規定》。黨員受到的法紀約束高于公民、嚴于公民，黨員受到法律追究時必先受到黨紀追究，黨員違反黨紀的行為同時也觸犯國法的，先給予黨紀處分后移交司法機關。這些規定體現了紀先于法、紀嚴于法、紀法貫通的原則。

（三） 黨內法規立法和執行規范有序。如果說屬性正義、功能正義代表了黨內法規的實體正義，那么黨內法規的立法和執法，成為程序正義的代表。有 “黨內立法法” 之稱的《中國共產黨黨內法規制定條例》 規定，黨中央統一領導黨內立法，采取統籌規劃、突出重點、整體推進的方式，中央黨內法規編制工作實行五年規劃制度，目前已經進入到第二個五年規劃階段，即2018—2022 年立法規劃。這保證了黨內立法頂層設計的規范性和科學性。黨內法規立法有著嚴密而科學的程序規定，凡是起草黨內法規，要求先深入開展調查研究，廣泛聽取意見，一些重要的法規還要根據需要以聽取黨代表大會代表意見等方式面向全黨征求意見，確保充分的黨內民主和廣泛的民意基礎。在黨內法規的貫徹執行上，把黨內監督作為最主要的監督，強化自上而下的組織監督，為此制定了《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨巡視工作條例》 《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》 等配套完備的法規制度，從而形成了黨委監督、巡視監督、紀檢機關專責監督為主體的嚴密的監督體系，并且在監督執紀程序、黨組討論和決定黨員處分程序、落實黨員權利保障等方面出臺了規定，以制度規范黨內執紀行為。

四、實效正義：黨內法規的正義之果

（一） 黨的正確領導保障了法治建設的正確方向。法是黨的主張和人民意志的統一。黨的領導是中國特色社會主義法治最本質的特征和最大優勢。只有堅持黨的領導，才能真正實現黨的主張和人民意志的統一[5]。這一辯證關系證明了社會主義法治堅持黨的領導，黨的領導依靠社會主義法治，黨內法規建設、國家法律制度建設，統一于黨的領導之下。黨章和憲法對黨的領導地位、執政地位做了明確規定。整個法治建設，集中體現了黨章為本、憲法為上的原則，體現了依法治國和依規治黨有機統一的方略，體現了法治國家、法治政府、法治社會一體建設的系統思維和戰略思維。這形成了中國特色社會主義法治道路的鮮明特點。

（二） 依規治黨引領依法治國。辦好中國的事情關鍵在黨，執政黨是否堅強有力，取決于處理好治黨與治國的關系，以及用什么樣的方式治黨治國。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度，就是這一關系及方式的概括。通過依規治黨，把從嚴治黨要求融入黨的建設各個方面，實現黨的建設和黨的工作制度化、科學化、規范化；黨規定法治建設的方向路徑，通過依規治黨為依法治國提供價值引領；黨要求各級黨組織和全體黨員模范遵守憲法法律，嚴格遵守黨章黨規，確保黨始終保持先進性和純潔性，發揮黨內法規的溢出效應，以黨員先鋒模范作用產生良好的社會示范效應，帶動全民形成尊法守法護法的習慣。

（三） 黨內法規與國家法律同向同時發力。黨和國家政治生活離不開法律，也離不開黨內法規。黨內法規和國家法律具有精神靈魂的一體性、價值指向的一致性、規范對象的相融性、功能發揮的互補性等特點，共同目標是使我們黨更好地為人民服務，讓國家和社會在法治軌道上平穩運行，讓人民生活得更美好。黨的十八大以來全面從嚴治黨和全面依法治國的生動實踐，以及取得的歷史性成就和鮮活經驗，已經充分昭示了黨內法規與國家法律同向發力、同時發力、形成合力。法這一 “公正善良之術” 正在不斷彰顯公平正義之魅力，催生公平正義之碩果。