農地流轉的階段變遷、市場化困境及治理路徑
——以L市H鎮為例

汪亞楠 董 毅

(安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

農地流轉不僅可以實現農業規模化經營，還可以轉移農村富余勞動力、賦予經營者活力、破解農村農業發展困局。市場調節的農地流轉機制更可將農地作為商品，根據農地價格的信號自由進入交易市場，使農地在效益原則的驅動下，及時流轉到最為適合的經營者手中，以實現社會資源和生產要素的最優化配置。為推進農地流轉發展與市場化建設，中央政府制定并出臺了一系列的政策方針，2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于完善農村土地所有權經營權承包權分置辦法的意見》指出，“順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，著力推進農業現代化”。2019年，中央一號文件強調要“深化農村土地改革，健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許土地的經營權擔保融資”。隨著我國土地產權制度及流轉機制的日臻完善，農地流轉規模也在日漸增大，據統計，截至2018年我國的農地流轉面積已增至4.97億畝，占承包地總面積的36.5%。①資料來源于2018年《中國農村經營管理統計年報》。

近年來，盡管農地流轉表現出規模擴大、區域擴張、形式多樣的趨勢。然而在農地流轉市場化進程中，一方面，由于行政力量的強制推行，且囿于政府自身難以規避的“內在效應”與易于滋生的“尋租行為”，致使農地流轉淪為一種以政績為導向的規模化運動[1]。另一方面，農戶的主體效應、農地流轉市場的固有缺陷、農地的客觀屬性誘致農地流轉陷入內卷化陷阱[2]。當前，關于農地流轉問題的研究主要聚焦于三個方面，一是討論農業稅費改革、土地確權及農地流出主體的兼業化等個人特征和勞動力轉移對農戶自身農地流轉的意愿的影響[3]，二是分析推動農地流轉市場化發展主導性力量的特質稟賦與農戶福利效應間的關聯[4]，三是探究農地流轉市場化發展與農業規模經營對農村社會內部的階層分化及村治格局變遷的影響[5]。現有研究雖然關注到推動農地流轉市場化發展的內在因素、外部力量及農地市場化流轉所引致農村社會結構的變遷,注意到農地產權制度構建、經濟發展等對農地流轉市場化發展的積極影響。但總體而言，立足于區域農地流轉實踐，從社會經濟角度綜合審視農地流轉發展與市場化建設的研究尚顯不足。基于此，本文以L市H鎮的農地流轉實踐為個案，在系統性梳理L市H鎮的農地流轉階段變遷基礎上，剖析農地流轉市場化的深層困境，繼而提出推動農地流轉市場化建設的優化策略。

二、農地流轉的階段變遷——L市H鎮的農地流轉實踐

L市H鎮②H鎮相關資料由當地干部提供，遵循學術規范對文中地名等信息做匿名處理。位于皖中腹地，長三角經濟圈，是國家重點商品糧生產基地，同時，也是皖江城市帶承接產業轉移的先行區，全鎮常住人口5.3萬人，行政區域面積80平方公里，其中可耕地面積5.2萬畝，水面6 100畝，轄區內有1個鎮社區、1個開發區和13個行政村。隨著工業化、城市化的發展，H鎮的多數農戶逐漸將農地轉出，并投入建筑業、加工業、服務業等行業。綜合來看，L市H鎮的農地流轉實踐主要經歷了三個階段：第一階段為20世紀80年代分田到戶后至2015年之前的小規模自發性流轉階段；第二階段為2015至2018，行政力量引導市場化建設階段；第三階段為2018年至今的社會關系主導人情化流轉階段。

(一)小規模自發性流轉階段

自20世紀80年代分田到戶以來，H鎮的青壯年勞動力逐漸選擇離開家鄉，外出到省會城市或其他省外發達地區務工，并逐步形成了“打工潮”。為避免土地撂荒，部分外出務工農戶在舉家外遷或其父母喪失勞動能力的情況下，將農地交給親屬朋友、鄰居耕作，并由此形成戶間代耕的農地流轉模式。戶間代耕一般是在村民小組或自然村范圍內進行，流轉規模通常只有2—3畝，流轉雙方多采取口頭契約的形式，無固定期限，不簽訂書面協議，不經由村級組織審批。同時，對代耕(轉入)方來說無須支付租金，無償獲取農地，對轉出方來說也可以隨時將農地收回。總體來看，這一階段的農地流轉主要停留在小規模自發性階段，小規模主要體現在流轉范圍小，農地主要在村民小組與自然村內流轉；流轉畝數少，由于H鎮人均耕地面積不足1畝，農戶間的代耕流轉通常也只有2—3畝；選擇流轉農地的農戶占比低，多數情況下外出務工農戶更傾向于將農地轉交給其父母耕種，選擇將農地向外流轉的農戶人數較少。自發性的農戶農地流轉行為不為外在因素所引導，主要是農戶自身為避免自家經營承包農地長期撂荒或被村集體收回的理性選擇行為。

(二)行政力量引導市場化建設階段

隨著L市招商引資政策的推行與工業化的發展，H鎮經濟發展迅速，并擁有一個鄉鎮級開發區，截至2016底，H鎮開發區入園企業近百家，其中已建成投產企業78家，上市公司2家，規模以上工業企業22家，超億元產值企業11家。數目繁多的勞動密集型企業為H鎮提供了豐富的就業崗位，使得H鎮青壯年勞動力在家門口就能找到穩定工作，改變以往“離土又離鄉”的務工格局。工業化的發展與城市化的建設所產生的大量就業機會也使H鎮原本因年齡較大或因病、因殘疾等原因喪失部分勞動能力無法外出務工，只能代耕親屬鄰里土地的農戶獲得了一定的非農就業機會。如在H鎮政府及下轄各村村委會的組織安排下，部分具有一定勞動能力的“五保戶”與“貧困戶”群體在開發區內從事園區宿舍清掃、看管建筑工地等輕體力工作，每人平均每月能領取1 500—3 000元的勞動報酬。正如H鎮某行政村村委會主任所言：“現在的H鎮，無論多大年紀的人只要肯彎腰(勞動)，就能撿到錢”。隨著H鎮不同素質的勞動人口均實現了非農化就業，使得對于單個家庭而言，一方面，勞動力與其他要素相結合所獲收益遠高于種地收益使其缺乏種地動力，另一方面，非農就業時間的剛性約束也使其農業兼業面臨一定現實困難。

在H鎮所面臨“無人種地”的現實背景與文本制度鼓勵引導農地土地有序流轉，發展農業適度規模經營的政策背景下，由H鎮政府主持，其下轄13個行政村的村委會于2015年先后成立了專業合作社，由專業合作社與農戶簽訂協議，后者將土地委托給合作社對外發包。由于當時H鎮本地農戶多數不愿種地，專業合作社將H鎮大多數農地流轉給來自H鎮外的外來“大農戶”①即種植大戶，H鎮農戶與村干部均將轉入農地較多的種植大戶稱為“大農戶”。，外來“大農戶”與專業合作社簽訂了為期三年的固定合同，按照農地所在區域進行整體性承包，根據農地質量將年租金分為620元/畝、480元/畝、340元/畝三檔，并按期支付租金。綜合來看，這一階段的農地流轉兼具行政力量引導與市場化運作特征，以H鎮政府為代表的地方行政力量組織的專業合作社僅為農地流轉的市場化運作搭建平臺、提供服務，不介入農地流轉具體交易中，不進行市場定價，僅代表自愿流轉的農戶與“大農戶”簽訂書面契約，并保證租金的按期發放，交易行為仍受農地流轉市場中供求關系、土地價格等經濟因素所影響。

(三)社會關系主導人情化流轉階段

在2015—2018年期間，農地的市場化、規模化有序流轉，不僅給轉出農戶來了穩定收入，規模化經營產生的邊際效益，也使外來“大農戶”獲得更高的收益，同時，農地的市場化有序流轉也給H鎮下轄各行政村的村治格局帶來良性整合，因農地產生的糾紛顯著減少。然而，外來“大農戶”因農地的規模化經營所獲得的超額利潤逐漸引起了H鎮本地“大農戶”的關注和不滿，H鎮本地“大農戶”希望行政力量減少對農地流轉市場化的引導，并要求村委會及合作社出臺規定禁止外來“大農戶”轉入本鎮農地，農地只允許本地人轉入。部分本地“大農戶”以弱者的姿態采取非正式化的“抗爭”手段，通過與鄉鎮及村委會干部拉家常、講關系、說人情的方式要求趕走外來“大農戶”，要求將農地流轉給自己。少數本地“大農戶”更是以強者的姿態采取公開化的“抗爭”措施，如到村委會找村干部“搗”“鬧”“要”，更有甚者放言要向“上級”和“檢查組”舉報“村干部與外來‘大農戶’有利益勾結”。在H鎮本地“大農戶”的抗爭與鼓動下，H鎮政府不再主動引導農地的市場化流轉，并在本地“大農戶”擠出外來“大農戶”的運動中持默認態度，各村專業合作社不再統一與轉出農戶簽約、集中發包，也不再為農地流轉交易提供公證和要求交易雙方必須簽訂書面契約。自2018年開始，隨著三年合約期限的結束，H鎮本地“大農戶”紛紛經由血緣、地緣等組成的社會關系積極推動農地流轉，同時，H鎮農戶因與本地“大農戶”多有親屬、鄰里等社會關系，也紛紛將農地流轉給本地“大農戶”。具體而言，這一時期農地流轉處在社會關系主導的人情化流轉階段，社會關系的主導不僅表現擠出外來“大農戶”，更表現在促使農地流轉從“要素型市場”向“關系型市場”的轉變，推動了農地的人情化流轉。

三、農地流轉的市場化困境：觀念局限與制度缺陷

通過對L市H鎮的農地流轉階段變遷的梳理與檢視發現，盡管擁有宏觀政策制度的支持、基層政府的積極引導與農戶自身充分的流轉意愿等諸多有利條件，但農地流轉仍不可避免地由行政力量引導的市場化流轉朝向由社會關系主導的人情化流轉發展。具體而言，農地流轉實踐中，農戶的社會理性與稟賦效應及基層政府遵循“不出事治理”等觀念局限、農村社會保障機制不健全與農地產權的不清晰不完善等制度缺陷，致使農地流轉市場化的建設與發展面臨諸多困境。

(一)觀念局限

1.農戶的社會理性與稟賦效應

通過對H鎮農地流轉階段變遷的梳理發現，農地流轉中農戶社會理性對經濟理性的替代是造成農地流轉市場化困境的重要原因。雖然在古典經濟學的理論假設中，經濟理性占據著交易行為的主導地位，亞當·斯密認為，理性的經濟主體追求利益最大化，在經濟交易中，交易雙方會基于“成本—收益”原則做出最優化決策，其行動目標是最大限度地獲得個人經濟利益，其行動決策原則遵循理性選擇與最大化原則。但實質上人的行為是嵌入于社會之中，不同于古典經濟學對于人的社會性關注不足，馬克斯·韋伯認為人的行動受到社會習俗、制度、情感和意志的制約。波蘭尼也認為，經濟行動受社會結構與社會關系的巨大影響。現實中農地流轉多發生于村莊內部與熟人間，作為農地流轉行動決策者而存在的農戶并非為經濟理性所主導與他人不發生任何聯系的“原子化”個體，而是受社會結構與社會環境所形塑，處在由血緣、地緣、業緣等關系交織所形成的社會關系網絡中的“社會人”。因此，在由血緣、地緣等形成的社會關系網絡中社會理性便具有了超越經濟的意義。H鎮農戶自身的社會理性導致其與農地轉入對象間的社會關系強度、網絡密度等社會因素最終替代供求關系、農地價格等經濟因素，并最終阻礙了農地流轉市場化發展。

同時，農戶的稟賦效應也疊加影響農地的流轉方向與流轉效應，并阻礙農地流轉市場化的發展。稟賦效應，即某物品一旦成為自己擁有的一部分，人們傾向于給予其更高的價值評價[6]。長久以來，農地不僅在中國農耕文化中占據著核心地位，也是中國農民的“命根子”，對于H鎮的多數農戶來說，目前，雖然土地收入占家庭總收入比重非常小，但傳統小農思想與惜土情節已經根深蒂固，并潛移默化地影響其行為決策，使其不可避免地傾向于將農地流轉給本地“大農戶”,稟賦效應所具有的人格依賴性、生存依賴性、情感依賴性及流轉對象依賴性使農地流轉市場并不是一個純粹的要素市場[2]。

2.基層政府遵循“不出事邏輯”治理

在取消農業稅后，一方面，由于國家不再向農民收稅，基層政府開始將工作重心放在向上“爭跑項目”，而非放在解決與農民生產生活密切相關的公共事務上面，使基層政府的利益與農戶逐漸脫節，干群關系松散，造成了基層政府的“懸浮”[7]。另一方面，上級政府對基層政府的控制逐漸增強，基層政府的權力日漸弱化，過去農村工作中的軟指標成為現今基層干部的工作重心。隨著國家向農村輸入資源與項目的逐漸增多，國家各個部門對基層政府的考核與要求也逐漸增多，在“規則下鄉”及“一票否決制”的問責高壓下，基層政府運作導向逐漸從“邀功”轉向“避責”，并遵循“不出事邏輯”治理[8]。

H鎮政府要求下轄各行政村成立專業合作社，推動農地流轉市場化發展，不僅是為維護農地流轉契約關系穩定、保障農戶穩定收益實現公共利益。更是為借由推動農地流轉市場化，提高農地流轉率完成相應的政績考核指標，實現其政績最大化的理性訴求。在外來“大農戶”進駐H鎮通過轉入農地獲得較好的經濟效益時，卻引起了本地“大農戶”的不滿，引發了一系列抗爭活動，并推動農地走向了社會關系主導下的人情化流轉。對H鎮政府而言成立合作社的首要目標是提高當地農地流轉率，并完成政績考核，無論將農地流轉給外來“大農戶”或本地“大農戶”，其自身的農地流轉率考核指標都能順利完成。盡管將農地流轉給外來“大農戶”時轉出農戶的經濟收益更高，但卻引發了本地“大農戶”的各類抗爭行為，并有可能觸及“穩定”這根政治紅線。在此情形下，H鎮政府逐步退出引導農地流轉市場化發展，并默許本地“大農戶”對外來“大農戶”的擠出，使農地流轉市場由“要素型市場”轉向“關系型市場”。雖然在“關系型市場”中交易雙方也偶有矛盾發生，但因社會關系的嵌入，一般情況下在村子內部，矛盾就能得到調節與解決，不會成為誘發農村社會不穩定的關鍵。因此，基層政府遵循“不出事邏輯”治理，在某種程度也阻抑了農地流轉市場化的發展。

(二)制度缺陷

1.農村社會保障機制不健全

社會保障是任何一個正常的社會都應具備必要的社會防護能力，然而，受限于計劃經濟時代農業戶口與非農戶口的分野與城鄉二元格局的制約，近年來，雖然農村醫療、養老保險等有了一定發展與完善，但相較于城市，農村社會保障體制仍呈現出制度碎片化、結構條塊化、權責模糊化的特點。在制度設計上，我國的農村社會保障體制改革通常是“摸著石頭過河”，往往只從當時的情況出發，很少從長遠角度考慮制度變革的理性目標與方向，帶來的后果是制度的多變性和不定型性表現出來的制度碎片化，讓人們對農村社會保障制度的穩定性預期產生動搖或表現出不信任，甚至會引發農戶對其生存前景的擔憂[9]。在整體結構上，當前農村社會保障體系主要由農村社會救濟、社會優撫、農村“五保”等組成，總體上尚處在覆蓋面窄、支付水平低的階段。特別在城市化進程中，來自農村的流動人口時常處于城鄉社會保障的邊緣地帶與農村社會保障無法有效銜接城市社會保障的“雙重窘境”中。事實上，H鎮部分將農地轉出從事建筑等制造行業或者在私營加工業企業務工的農戶，其務工單位并沒為其繳納任何保險，同時，農村養老和醫療保障水平也較低，在H鎮多數年滿65歲的老人每月只能領取98元的養老金，在其罹患大病需進省城看病或跨省就醫時，有限的養老和醫療保障水平顯得促襟見肘。總的來說，雖然農村社會保障制度緩解了農地的保障功能，但農村社會保障制度的不完善致使農地保障功能只能是被部分且有限的替代，這也導致農戶寧愿損失部分農地流轉收益通過社會關系將農地流轉給本地“大農戶”，也不愿輕易將農地流轉給外來“大農戶”。

2.農地產權的模糊性與非完整性

清晰的產權既是實現農地流轉市場化，達到農地資源配置優化，提高農地資源利用效率的必要前提，也是使農地流轉主體以獨立完整的市場主體身份參與經濟活動，追求自身效益最大化的重要保障。雖然早在2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中就正式提出要堅持農地集體所有權，實現所有權、承包權與經營權“三權分置”，但當前我國的農地產權制度仍具有模糊性與非完整性等特點，并導致了農地所有權虛化、承包權固化、經營權弱化等問題，制約了農地流轉市場化的發展。筆者在H鎮調研時發現，部分由于家族成員減少而“繼承”農地的農戶，因擔心村委會借由組織專業合作社的名義將其“繼承”的農地收回，不愿加入合作社，并以口頭契約的方式將農地流轉給與其熟識的本地“大農戶”。除此之外，農地產權的模糊性與非完整性，也使農地流轉交易主體呈現出權力的不對等，承包主體占優勢地位，經營主體處在弱勢地位,對于H鎮外來“大農戶”而言，其受在H鎮擁有的社會資本與關系網絡的限制，很難在發生農地流轉糾紛時有效維護自身權益。同時，農地產權的模糊性與非完整性所引致的經營權弱化也誘致外來“大農戶”缺乏長期發展目光，導致其不愿對短期租入的農地進行適度投入，即平整農地、興修水利等以改善農地產出條件與生產水平。

四、推動農地流轉市場化發展的治理路徑

農地流轉市場化對于發展農業適度規模經營、提高農地資源配置效率，提高農民要素收入及優化農業生產結構具有重要意義。為破解農戶的社會理性與稟賦效應、基層政府遵循“不出事治理”邏輯等的觀念局限與農村社會保障機制不健全、農地產權的模糊性與非完整性等的制度缺陷，本文嘗試提出完善健全農地流轉服務體系、明確基層政府職能邊界、完善農村社會保障機制、強化農地產權制度改革等措施，以期為推進農地流轉市場化發展提供有益借鑒。

(一)健全農地流轉服務體系

原子化的農戶個體在農地流轉交易中處于弱勢地位，并在農地流轉過程中無可避免地受到自身社會理性、稟賦效應及自身所處社會結構與關系網絡的多重限制。因此，需健全農地流轉服務體系，強化農地流轉服務組織建設，并合理引導外部資金流轉農地。一方面，要逐步建立縣、鄉(鎮)、村三級農地流轉服務體系，確保在農地流轉中發揮縣級機構的規則制定作用、鄉鎮機構的監督執行作用、村級機構的溝通協調作用，削弱社會關系網絡降低農地流轉交易費用的替代作用。另一方面，積極鼓勵農村外部資金、技術等資源要素向農村流動，支持以涉農企業、農業合作社為代表的社會力量集中流轉農地，以市場化價格逐步取代人情化租金。

(二)明確基層政府職能邊界

明確基層政府職能邊界，對克服農地流轉過程中的交易糾紛，強化對農地流轉的宏觀調控具有重要作用。首先，基層政府應主要在規章制度建設、流轉平臺建立及監督仲裁等層面發揮作用，突出農業管理部門對土地流轉交易穩定性的保障功能。其次，政府在介入農地流轉時，需充分尊重農戶在農地流轉中的主體地位，以尊重農戶意愿、保障農戶收益分配作為推動農地流轉市場化的根本出發點和落腳點，避免地方政府以政績導向為驅動，強勢介入農地流轉市場，繼而損害農戶權益。最后，政府需厘清自身與市場的關系定位，充分尊重基層創造，支持鼓勵建立農地流轉中介組織，發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造良好的農地流轉市場環境。

(三)完善農村社會保障機制

長期以來，農村社會保障的缺失與不完善，形成了農戶對農地福利與保障功能的“路徑依賴”，阻礙了農地流轉市場化的發展。農村社會保障體系的建立與完善，可以弱化農地所承載的農戶就業和社會保障功能，強化其作為生產資料的要素功能，消除農戶的后顧之憂，使其放心地流轉農地。首先，政府應盡力消弭城鄉二元格局對城鄉社會保障水平差異的影響，并應出臺專門的針對性措施，積極推動城鄉居民養老體系并軌；其次，需建立健全新型農村合作醫療保險，擴大其覆蓋范圍、適度提高大病防治報銷上限；最后，應建立專項基金、實施政策傾斜等措施，積極探索“農地換社保”的可行路徑，逐漸消弭土地的社會保障功能，繼而消除農戶對農地市場化流轉的思想顧慮。

(四)強化農地產權制度改革

當前，中央提出“三權分置”的總體性改革思路與土地確權的具體化行動，在破解農地流轉中面臨的現實問題與推動農地流轉市場化發展過程中發揮了較為顯著的作用，但囿于現行農地產權制度的掣肘，改革陷入難以深化的困境。為此，必須推動農地產權制度的持續深化改革，使之與新時期的經濟形式及農地流轉的市場化發展更相適應。一方面，應解放思想，破除舊有觀念，積極支持鼓勵地方實踐探索，并對較為成功的地方實踐進行總結提煉，以形成更為完善的法律和政策。另一方面，對現行農地承包經營權法律體系中存在的矛盾沖突，應及時調試化解，著力形成以憲法和民法中的原則性規定為核心、以土地管理法和農地土地承包法為詳細規定、以部門規章和地方性法規制度為實施辦法，以及細則的多層次全方位的農地流轉法律體系[10]。