城市更新“留改拆”模式的管理機制探索

謝成

從我國城市發展歷程來看，城市更新工作一直在穩步推進，不同地區不同時期采取的模式也有所不同。近年來，一些文化底蘊深厚、歷史風貌獨特的城市紛紛探索使用“留改拆”代替“拆改留”，更加注重“留”的作用，達到以保留保護為主的目的，體現對城市發展歷史和原住民意愿的尊重。然而，在推進“留改拆”模式過程中，一些矛盾和問題也隨之而來，亟待健全管理機制來加以破解。

一、城市更新“留改拆”模式實施現狀

近年來，作為城市更新的一種實踐形式，“留改拆”模式在上海、南京、武漢等地逐步開始推行。

上海在國內率先提出，由“拆改留并舉，以拆為主”向“留改拆并舉，以保護保留為主”轉型，以城市更新的全新理念推進舊區改造工作。2017年，該市規定，將二級舊里為主的舊式里弄及以下房屋，優秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風貌區內以及規劃列入保留保護范圍的各類里弄房屋納入“留改拆”工作范圍。2018年至2019年，該市建立健全中心城區730萬平方米里弄房屋的保留保護機制，完成97.3萬平方米中心城區二級舊里以下房屋改造、2230萬平方米舊住房綜合改造、214萬平方米里弄房屋修繕保護。

南京是首批國家歷史文化名城，中華文明的重要發祥地，有著近2600年建城史和近500年的建都史。為保護城市深厚文化底蘊，該市綜合采取“留改拆”模式，推動主城中心區更新改造和品質提升。以古都起源——秦淮區為例，該區成立城市有機更新工作領導小組和歷史文化名城保護委員會，建立專家庫，制定老城保護更新計劃，遵循保護理念，推行“小規模、漸進式、多樣化、微循環”的更新路徑，在保護特色風貌基礎上，修繕歷史遺存，改造市政設施，全力打造全國中心城區有機更新示范樣板。

華中重鎮武漢也在積極推動城市更新改造由“拆改留”向“留改拆并舉，以保留保護為主”轉變。該市提出，要兼顧提升城市品質與彰顯城市特色，借鑒先進城市經驗，加強規劃引領，厘清留、改、拆的范圍，因地制宜、多措并舉，改善市民居住條件、保留保護好城市肌理。2019年，該市結合籌辦世界軍人運動會契機，整治提升示范片區20個、老舊建筑3.4萬棟、重點道路221條，完成53個老舊小區改造；并計劃用3年時間，到2021年底前基本完成全市760個老舊小區（建筑面積約2713.95萬平方米）改造工作。

二、我國城市更新“留改拆”模式面臨的執行困境

1.傳統決策思維依然存在，影響頂層設計

城市更新“留改拆”模式推進廣度和深度，在一定程度上受制于決策者思維模式。隨著城市化進程加快，城市人口快速增加，與之而來的土地需求問題亟待地方決策者解決。一些決策者受經濟利益等因素影響，偏好于“大拆大建”“推倒重來”等做法，將舊城鎮、舊廠房、舊村居納入征收拆遷范圍，推動傳統形式的“舊城改造”。另有一些決策者在工作業績等因素驅動下，選擇擴建城區，大力發展新城。但由于新城的選址、規劃和建設需要較長時間，遇到主要決策者崗位調整的情況，新城規劃也會重新調整。在這些決策思維主導下，城市更新“留改拆”模式的推進必然受阻，社會效益和城市環境雙贏局面難以實現。

2.部門之間存在“九龍治水”現象，協作力度不夠

相比以往的舊城改造模式，城市更新“留改拆”模式涉及面廣，需要地方發展改革、國土規劃、城建城管、文化旅游和住房保障等多個部門參與，通力配合。在工作推動中，一些地區由于缺乏一個強有力的指揮部，相關部門受自身職能職責約束，各自為政的現象較為普遍，集中發力不夠。在整合現有城市設計、改造工作管理平臺，實施數據線上運行、實時更新、互聯互通等方面工作成效不明顯，多層級、多部門協調的管控系統的建立、正常運行還需要時間。

3.資金來源渠道不多，推進成本較高

與以優化城市布局、改善基礎設施為主的傳統“舊城改造”模式不同，城市更新“留改拆”模式中“留”項目的占比更大，涉及到城市歷史建筑修繕和管理運營，具有一定的公共屬性。按照公共產品理論，市場機制難以在該領域達到“帕累托最優”，產生“市場失靈”現象，無法引入充足的社會資本投入城市更新“留改拆”項目中。由此而來的是，城市更新“留改拆”模式資金來源過分依賴政府專項資金撥付，給地方財政帶來較大壓力，最終將阻礙“留改拆”模式的全面推行。

4.考核機制不完善，質量監管機制亟待健全

針對“留改拆”模式中“拆”項目，地方政府及相關企業掌握了一些行之有效的監督考核方式，項目推動也有章可循。但對于“留”和“改”項目，應對經驗不足，尤其是在項目進展的科學調度、歷史建筑功能的高效置換、原住民居住環境的大力改善等方面，對有關責任單位和責任人缺乏科學、精準的考核機制。另外，“留”“改”項目責任單位的資質參差不齊，質量監管存在空白區域?！吨腥A人民共和國文物保護法》規定，“文物保護單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護工程資質證書的單位承擔”。在城市更新項目設計、工程施工單位招投標工作中，一些地區對責任單位資質和專業技術水平把關不嚴，容易出現“打擦邊球”現象，難以保障“留”“改”項目，特別是歷史建筑的修繕取得預期成效。

三、完善城市更新“留改拆”模式管理機制的對策

根據城市更新的特點，結合前文對我國城市更新“留改拆”模式面臨執行困境的分析，提出幾點完善管理機制的對策。

1.加強頂層設計，科學謀劃城市更新模式

不同地區的城市更新模式選擇并非千篇一律，決策者需要摒棄舊式思維，科學謀劃，選擇符合地區實際的最佳模式。要綜合考慮地區發展歷史、城市發展需要、居民意愿等因素，分類制定方案，開展“留改拆”。例如，對歷史風貌片區、歷史建筑、文物保護單位等區域進行踏勘摸排，制定修繕計劃，進行保留保護；對設施老化、環境惡化的典型老舊小區進行更新改造；對確實影響城市發展、群眾拆除意愿強烈且不具有保留保護價值的區域，納入拆除范圍。要探索建立向先進城市學習借鑒成熟經驗、同類城市之間互相學習交流和市民、專家、智囊團隊共同參與決策等工作機制，協助決策者謀劃研判，提升頂層設計的科學性。

2.建立統籌協調機構，打造集成管控系統

推進城市更新“留改拆”模式，必須建立一個高效的指揮中樞，負責整體統籌協調。既要明確職責分工，引導發展改革部門加強謀劃，結合地區實際編制“留改拆”規劃；國土部門明確用地劃定標準，劃定用地邊界；城鄉建設部門明確基礎設施改善標準，補齊市政基礎設施短板；住房保障部門制定老舊小區更新改造計劃，明確改造規模、內容、騰退方式和還建房源等；文化旅游部門制訂城市風貌保護辦法，細化歷史建筑修繕和管理運營要求。同時，也要密切聯系，打造一個集成規劃編制、項目審批、實施監管、評估決策于一體的城市更新管控系統。

3.發揮市場機制作用，拓寬資金來源渠道

鑒于“留”“改”項目具有公共屬性，地方政府需要承擔主體責任，在提供財政專項資金、發行政府債券等形式以外，還應充分發揮市場機制作用，引進多方市場主體和社會資本。對具備產業導入、產業布局、人文環保等全方位把握和運營能力的市場主體，要優化投資環境，配套產業政策支持，協調金融機構發放政策性低息貸款，激發其參與積極性。對“留改拆”項目進行分區分類，使參與的市場主體既能參與保留保護項目，也能參與新建開發項目，兼顧社會效益和經濟效益，使其盡快實現收支平衡。同時，要引導城建投資、城建開發、城建資產經營公司等地方政府投資融資平臺積極參與，共同推進城市更新“留改拆”模式。

4.改進考核考評方式，實施精細化管理

對直接負責推進“留改拆”項目的各級政府和相關職能部門，進一步完善目標考核機制，將推進情況納入年度績效考核范圍，實施定期檢查考核，加大督查檢查力度，對未完成目標任務、推進工作不力的，實施年度考核“一票否決”，取消其各類評優資格。對“留改拆”項目的參建方，要引入專業質量監督機構，對項目開展全過程實施全面監督，包括對項目招投標、項目設計、施工質量、工程竣工驗收等環節的監管。同時，引入市民代表和第三方評估機構，對“留改拆”項目實施成效進行測評，提出意見建議。通過全方位監督管理，促使項目建設各方切實提高工程質量責任意識，達到項目預期成效。

四、結語

2019年中央經濟工作會議首次強調“城市更新”概念，提出要加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造等工作。在此形勢下，以優化居民的居住環境為出發點，保留城市現存歷史文化的“留改拆”模式必將得到廣泛推廣和實施，為城市更新工作開創新局面。