集體產權制度改革面臨問題與對策
——以福州市長樂村為例

一、前言

黨的十九大報告指出，“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”。開展農村集體產權制度改革是實現農村生產力均衡發展的路徑需要；是統籌城鄉發展、加快城市化進程的社會需要；是破解農村發展難題、實現鄉村振興的戰略需要；是增加農民收入、實現共同富裕的現實需要。

2017年以來，長樂區加大深化農村改革的步伐，樹立“馬上就辦，真抓實干”的工作作風，扎實有效地推進了農村集體產權制度改革工作。提高政治站位，構建工作機制，加強組織領導，大力宣傳發動，強化業務培訓，摸清農村家底，盤活集體資產，推進資產量化，優化股權設置。截至2019年10月，全區238個村共清理核實經營性資產38116.57萬元，非經營性資產305626.77萬元，清理資源型資產總面積655116畝；共完成農村集體經濟組織成員身份界定66.76萬人。全區238個村中有經營性資產村103個，目前共有236個村（居）完成股份合作制改革并成立了股份經濟合作社。由于現行法律、政策等制度性約束，使改革面臨著一些難題。

二、存在主要問題

（一）干部、群眾對產權制度改革思想認識不足。從全區來看，各村經濟情況差異較大，城市近郊村集體資產相對較多，村民對改革期望度較高；而在一些集體經濟薄弱與偏遠的鄉村，改革對群眾吸引力不大。在產權改革入戶調查中發現，一些群眾的積極性沒有預期的高，認為改與不改沒什么區別。

（二）經濟基礎薄弱，改革空間有限。全區238個村（居）中，有相當一部分村集體經濟發展陷入停滯甚至逐步萎縮，村集體收入逐漸減少，而各種社會公益性和福利性支出等各類必要開銷連年攀升，村集體經濟難以維持收支平衡。從2019年統計數字看出，有經營性收入20萬元的村123個，占總村數51.68%，部分村集體入不敷出，為維持村委會正常運轉，被迫啟用村集體原始資本積累，甚至出現大規模負債情況，導致集體經濟愈發薄弱。農村集體產權制度改革的關鍵內容是對摸清、固化和運用集體資產產權，若缺少可量化的產權，改革也成為無水之源。

（三）農村集體三資管理監管力量薄弱。長樂區實行農村集體三資委托代理服務工作，由鄉鎮三資辦委托代理服務中心代行管理，集體“三資”管理監管力量薄弱。其次，隨著機構改革，鄉鎮一級農經站撤銷，職能納入農業服務中心，僅設一名人員負責，造成農村經管職能拆分、職數人員減少，監管力量損耗，致使農村集體“三資”管理服務難以到位。

（四）界定集體經濟組織成員資格難度大。成員身份界定是農村集體資產股份制等改革的基礎，但由于農村人員流動性較大，外來人員較為復雜，界定難度較大。其次，現階段村集體經濟合作社和農民對集體資產股份的占有權、收益分配權、有償退出及抵押機制、繼承權等的一些具體政策不夠明確，工作難以推進。

三、對策與措施

農村集體產權制度改革是一項重大變革，事關農村經濟發展和社會穩定大局。加快推進農村集體產權制度改革，需要做好以下幾個方面的工作：

（一）切實加強領導，統一思想認識。根據中央的要求，農村集體產權制度改革由省級全面負責，縣級組織實施，“五級”黨委書記特別是縣鄉黨委書記要親自推動部署，承擔主體責任，要建立健全組織領導機制和協調推進機制，堅定不移的貫徹黨中央的十九大精神和新時代中國特色社會主義思想。對農村集體產權制度改革等這些重大問題，主要領導要親自部署、親自推進，積極發揚落實“馬上就辦、真抓實干”的工作作風。成立工作領導小組，負責指導、檢查、協調工作，定期召開專題會議，解決改革中存在的各種問題，配備足夠的人力、物力、財力資源，層層分解工作任務和職責，形成主要領導親自抓、分管領導具體抓、包村干部配合抓、村主干全力抓的工作局面，確保各項事宜有人管，出現責任有人擔。

同時，加強教育培訓工作，依據分類指導、按需培訓的基本原則，采用專題講解、集中培訓、典型參觀等多元化手段，提高工作人員的業務能力，防止政策在基層實施過程中出現理解錯誤，導致變形走樣。做好政策宣傳和解釋工作，充分發揮各種宣傳媒介的作用，大力宣傳改革的重要意義及相關政策和舉措。針對人民群眾的認知特點，編制他們看的明白、聽的明白的宣傳資料，把農村集體產權制度改革政策宣傳工作落實到各家各戶，從上到下形成關心改革、支持改革的有利局面。通過系列宣傳教育和政策引導，增強基層凝聚力，匯集改革力量，畫好改革同心圓。

（二）堅持基本原則，把握正確改革方向。農村集體產權制度改革工作應該堅持各項基本原則，正確把握改革方向，不能偏移正確路線，堅持社會主義市場經濟，明確農村集體經濟組織的主體地位，切實維護廣大人民群眾的根本利益，持續做好農民增收和經濟增產工作。堅守法律底線，嚴格按照相關法律法規和政府規章辦事，不得損害人民權利，正確處理復雜多變的利益關系，盡可能降低不良社會影響的產生。在加強宣傳教育的基礎上，全面傾聽農民的訴求，充分發揮農民的主體作用和群體智慧，針對改革中隱藏的矛盾通過民主協商有效化解，將公平、公正、公開的基本原則貫穿始終。鞏固農村基層黨組織的核心地位，通過黨員會議、村民代表會議、小組會議等不同形式進行動員，積極調動基層干部群眾的主動性、積極性、創造性，保證農村集體經濟組織依法依規有序運行，向著共同富裕的目標不斷前進。

（三）因村制宜，推進農村集體產權制度改革。農村集體產權制度改革要堅持具體問題具體分析的工作原則，要堅持一切從實際出發，認真分析各村歷史情況、資源稟賦和發展條件，因地制宜、實行“一村一策”，細化改革舉措，不搞“一刀切”，積極鼓勵在實踐中進行創新，同時注重防范和化解風險，做到敢于進取、穩慎有序，保證社會穩定。一是村集體資產存量數額較大、有一定經營收入的村，應按《公司法》要求，在經民主表決后，開展股份合作制改造，將集體資產存量折股量化到集體經濟組織成員手中，以獨立的市場經濟主體和法人實體身份開展村財發展。二是手握大批集體土地的村，暫不對土地進行量化，隨城市化進程土地資源性資產轉化為經營性資產后，再進行量化。三是村集體凈資產數量較少、不存在集體凈資產或凈資產為負數的村，已不具備改革條件，可以引導成員自發投資入股，創建新的企業或專業化合作組織進行經營。

（四）完善清產核資工作，加強農村集體三資管理。全面細致的開展清產核資工作，首先。劃分資產性質，然后。采用科學方法準確計算各類資產的原始值、折舊值、凈值，并依法界定所有權的歸屬，對于大多數村民要求評估定價的資產，可以聘請具有法定資質的中介機構進行評估，最后，將核算結果進行公示，并且納入信息數據平臺管理。充分運用最新清產核資成果，強化農村集體“三資”監管。一是出臺有關政策，強化農村集體三資效果，完善農村集體“三資”管理委托代理服務，嚴格落實“村財鎮審”制度，嚴肅財經紀律，以制度剛性促進農村集體“三資”運行有效監管。二是妥善處理好分配與積累，分配與發展的關系，引導農村集體經濟由過去的福利分配為主，逐步轉變向按股分紅為主的分配方式，推進農村集體三資管理規范化、制度化建設。三是在人員配備上，針對嚴重不足的情況，建議加強基層農村管理隊伍建設，從上而下，建立一支懂業務，知政策，能干事會干事的隊伍，增強監管力度，為村級經濟組織發展壯大提供基礎保障。

（五）民主認定成員資格，推進資產量化和股權設置。一是明晰和確定集體經濟組織的成員資格。集體經濟組織成員身份界定應在堅持尊重歷史、事實清楚、權責對等、標準統一、程序正當的基礎上，澄清集體所有權主體和行使主體之間的關系，要綜合考慮戶籍關系、“二輪”土地承包情況、固定生產生活場所、對集體的貢獻以及法律政策規定另有規定的其他情況等，并且根據街道指導意見，擬定科學系統的資格認證標準條件，由集體經濟組織全體成員民主進行表決和修訂。以此為依據，對農民逐個甄別，符合標準的直接確認成員資格，存在異議的，應該由95%以上的農戶代表同意才能認定。同時，還應妥善處理好外嫁女、入贅男、遷入戶、義務兵等特殊利益群體的成員界定工作，防止多數人以“民主形式”侵占少數人權益。成員資格認定結束后登記造冊，戶主簽字確認，大會通過后張榜公示，并報上級主管部門備案。二是完善股權管理，清產核資確認的集體經營性資產應該合理進行折股量化，股權設置應遵循宜簡不宜繁的原則，設置集體股和個人股兩種股份類型，集體股、個人股原則上分別按照30%和70%比例配置。該做法既能確保村集體經濟組織開展公益事業建設、保障村集體日常運轉、發展壯大集體經濟等基本需求，有效防止“空殼村”出現，同時又能進一步保障農民權益，共享村集體經濟發展成果。具體設置形式應該由村改革工作組擬定，并報請上級領導工作小組審核，經標準程序討論通過后生效。三是完善制度建設和管理辦法，包括股權證書管理制度、收益分配制度、臺賬管理制度、有償退出制度、股份繼承制度等，積極進行農民股權合作探索，促進股權實際利益增長，賦予農民對集體資產股份的所有、收益分配、抵押、繼承等合法權益，杜絕損失群眾利益的行為，確保群眾利益的增長。

四、結語

總之，推進農村集體產權制度改革工作上，要逐層落實責任，提升干部群眾的認識，還要解決成員身份認定問題，加強“三資”管理，因村制宜制定符合各村發展的改革方向，切實推動各項工作的落實，為建設和諧發展的新型農村奠定基礎。