行政事業單位內部控制存在的問題及處理對策研究

一、前言

由財政部印發的《行政事業單位內部控制規范》于2014年起正式施行，要求行政事業單位切實加強內控建設。然而當前基層行政事業單位內部在內控意識、制度基礎、內控環境以及規范化程度方面仍存在一系列問題，因此還需結合具體問題采取針對性處理對策，更好地實現內控規范化建設、發揮風險防范價值。

二、基于單位與業務層面的內部控制問題分析

（一）內部控制認識薄弱

內部控制在行政事業單位中的順利實施建立在領導干部及單位人員的內控認識基礎上，當前多數行政事業單位均能夠有意識地依托集體決議等制度規避“一言堂”狀況的發生，雖然財政部門已舉辦過單位會計人員內控業務培訓，但仍有完全不了解《行政事業單位內部控制規范》的人員，并且受主管業務范圍差異性的影響，有些單位的領導對內控的重要性認識不到位，重發展，輕控制，不愿投入精力加強內控建設，，財務部門人員因業務素養差別導致對內控理解存有差異，其他業務部門人員對于內部控制持消極被動、應付檢查的態度，影響到內部控制在單位中的推行效果[1]。

（二）內控制度建設不健全

當前多數行政事業單位均圍繞預算管理、決算管理、收入管理、費用管理、審批管理、內部審計等非經濟業務層面建立起相應的制度規范，實現“行有所依”的目標，但在制度建設與執行層面仍存在下列問題：其一是制度缺乏長效更新，部分制度建設往往以法律規范為基礎，其匯編年份較遠，未能隨法律規范調整進行動態更新，導致制度建設與實際管理需求脫節；其二是缺乏規范化建設，在各執行環節均未提供對應的流程說明與指示，難以為具體執行提供規范的指導；其三是制度體系冗雜、內部邏輯關聯模糊，缺少統一的制度管理機制，且信息系統建設與實際利用率仍未達標，尚且處于摸索階段。

（三）風險防控力度不足

一方面，雖然當前行政事業單位能夠依照上級部門要求建立內控信息系統，但受資金支持、人員素質、專業知識等因素的影響，導致內部控制信息化建設的實際應用效率仍保持較低水平，多數單位聚焦預算與財務收支管理兩大模塊進行內控信息化管理，但在資產、合同、建設項目與政府采購等模塊上仍存在信息化建設不足的問題。另一方面，部分單位在外部監督層面呈現出力度不足的問題，監督主客體權責不清的問題嚴重削弱監督活動的權威性與實效性，加之單位缺乏內部控制的內生動力，難以確保及時向利益相關者披露信息，進一步增加內部控制風險。

（四）缺乏良好內控環境

由于領導干部與業務部門人員在意識形態領域缺乏對內部控制的正確認識，導致在單位內控實際建設上缺少推動力，部分單位內部尚未建立針對性職能部門與領導小組，尚未形成崗位責任制與職責分工標準，未能將內控知識納入員工在職教育與業務培訓機制中，仍存在人員安排與崗位需求不匹配的問題，由此影響到業務執行與單位內部的信息溝通效率，無法為單位財務與經濟活動的決策、執行與監督等環節提供指導。

三、行政事業單位內部控制體系的優化建構對策

（一）推動內控體系框架重構，實現內控體系下沉

1.內控組織框架。考慮到部分行政事業單位的組織結構較為復雜，涉及到政府、事業單位與企業等多方主體，因此在內控框架設計上應以《行政事業單位內部控制規范》為基準、以行政單位實際業務為平臺、以具體經濟活動規范為內容，聚焦預算、收支、政府采購、資產與合同控制等業務活動層面進行業務合并處理與針對性設計，確保內部控制體系實現對單位經濟活動的全面覆蓋。在內控組織框架設計上，首先以內控機構建設為起點，組織成立專門的內控部門或領導小組，負責統籌內控體系建設，由單位主要負責人擔任內控領導小組的負責人，由財務分管領導或總會計師擔任領導者、負責審批及布置任務等工作，并且下設由人事、財務、審計各科及其他職能部門組成的內控工作小組，在組內實行崗位責任制、協調處理具體分工，共同開展各項工作任務。其次在議事決策機制的建設上，應當圍繞重大事項集體討論決策制度與民主集中原則進行職責范圍的詳細劃分，將經濟活動的決策、執行與監督等環節進行有機分離，以此杜絕腐敗發生、削弱決策風險。最后還應面向關鍵崗位進行職責劃分與確定，達到總攬全局、兼顧細節的效果。

2.業務體制框架。以業務層面為核心進行內控體系的建設，應面向行政事業單位的預算、收支、政府采購、資產控制與合同控制五大業務環節進行流程梳理，針對各業務環節涉及到的具體部門、各環節的審批權限與風險點作出詳細區分。例如在預算業務的內部控制層面，應圍繞預算編制管理、內部財務管理兩個核心進行相關制度的建設，為預算業務提供內控執行力，依托規范化執行達成內控目標。

3.評價監督框架。基于評價監督具體規范進行內控監督評價框架的設計：在內控監督框架設計上，應推動內部審計與外部監督的一體化建設，依托監督合力防止出現利用公權謀私利的問題，提升行政單位內部控制的有效性。在內控評價框架設計上，可基于AHP建立內部控制有效性評價指標的遞階層次結構，以內部控制有效性作為總目標，以合法合規、資產安全、報告真實性、防范舞弊、效率與效果等作為子目標，由內控環境、工作機制、人員素質、會計機構、信息系統、預算收支采購業務、建設項目及合同業務等模塊組建準則層，并且下設具體的措施層，利用專家調查表對各級指標的相對重要性進行判斷賦值，提升評價結果的可靠性與說服力[2]。例如在預算業務控制之下設有預算編制、預算批復、預算執行、決算管理和績效考評五項具體措施，引入基于AHP的兩兩比較判斷矩陣確定各指標的權重，并構建FCE模糊評判模型，基于“好、較好、一般、較差、差”五級評語與90～100、80～90、70～80、60～70、0～60五項分數段進行具體評分，依托量化評價實現對內部控制水平的綜合評定。

（二）建立健全財務內控機制，落實獎懲責任制度

制度建設是內部控制執行的先行條件，行政事業單位應積極推動內部控制制度體系的完善建設，針對不相容崗位進行分離處理，保障實現職能部門、崗位權責的清晰化、精簡化建設，嚴格依據規章制度執行具體業務活動，配合考核機制、責任制度與獎懲措施的設計，更好地發揮對內部控制執行的約束與激勵作用。與此同時，行政事業單位應當重點加強對“三公經費”的預算管理，明確“三公經費”的具體使用標準、完善財務管理工作制度建設，引導工作人員加強對國家各項政策內容的解讀，保障預算管控范圍涵蓋所有業務收支信息、實行簽字與監督審核雙管責任制，杜絕出現發票不符、手續不全、違規報賬等問題，確保資產收支明確、使用合理，實現對“三公經費”的科學管理，以達到全面的預算控制管理[3]。

（三）構建統一內控信息系統，提升內控績效水平

一方面，應著力推進內部控制信息化系統的建設，依靠財政撥款解決資金不足、技術力量薄弱等問題，聚焦單位與業務兩個層面明確控制點、目標要求、風險點與相關制度等內容建設，確立統一的數據標準，構建集全業務流程于一體的閉環管理系統，以此解決不同地區、不同單位間信息不對等的問題，并將控制規則內嵌在業務流程中，將內控信息化系統的應用情況納入部門考核與員工績效評價中，更好地發揮內控信息化建設的實際效用。另一方面，還應構建自上而下、縱橫聯動的培訓機制，圍繞內控知識、財務業務技能、信息化系統操作技巧等層面細化培訓內容，配合推進會、座談會等多種模式的施行，更好地提升內控工作水平。

（四）深化內外監督力量整合，健全分工協作機制

在內部審計監督層面，應加強內部審計機構的獨立性與權威性建設，建立定期性、常態化內審機制，針對內控制度設計與執行效果進行及時評價、提出修正建議，保障形成健全的財務制度、實現會計核算的合規建設，在此基礎上進一步加強對審議決定與意見的跟蹤管理，用于系統提升各業務環節的管理水平。在外部監督機制建設上，首先從立法監督層面入手，在現有《預算法》、《政府采購法》等法律的基礎上，由司法機關面向行政事業單位建立具有針對性的廉政、財產公開等法律規范，針對關鍵崗位、部門建立廉政監督機制，針對違法案件確立具體懲處標準，完善行政法治化體系的建設；其次從政府監督職能角度入手，應理清政府審計、紀檢監察等部門的權責，基于黨的路線、方針、政策與黨管干部原則進行貪腐干部、違紀黨員的查處與監管，真正“把權力關進制度的籠子里”；最后從社會公眾監督范疇出發，應建立共享型監督信息資源網絡，將權力運行過程置于公開化、透明化環境中，提升信息溝通傳達實效性，更好地實現降本增效的目標。

四、結語

行政事業單位內部控制建設水平將直接影響到社會經濟、政治與文化效益，《行政事業單位內部控制規范》的實施為內控建設提供了先行指引，但在具體落實層面，還應強化內部控制與行政單位、業務環節的關聯性，通過組織重構、制度完善、信息化管理與監督合力提升內部控制執行效果，促使單位更好地履行管理與公共服務職能。