粵港澳大灣區科技創新的現狀、問題及對策

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一、引言

當今國際競爭盡管是綜合國力的競爭，但其重點主要體現在科技創新能力上。在國際局勢風云變幻和競爭日益加劇的背景下，通過科技創新來提升國際競爭力已成為我國戰略發展的重中之重。中共中央和國務院在2019年2月聯合印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）。《規劃綱要》在確立粵港澳大灣區的重要地位的同時，提出粵港澳大灣區要吸引國際著名企業、聚集國際優質資源、優化創新環境和政策制度，建立自己的創新體系，走出一條屬于中國的創新之路，打造成一個集金融貿易、先進工業和科技創新于一身的世界級大灣區。當前著力推進粵港澳大灣區科技創新至少具有以下幾方面作用。

（一）推動粵港澳大灣區高質量發展

通過科技創新來驅動經濟發展已經成為國際各大經濟體發展的共識，而粵港澳大灣區想要成為國際上首屈一指的灣區，也離不開創新驅動的力量?？萍紕撔驴梢酝ㄟ^國家層面推動香港和澳門融入國家創新體系，協調粵港澳三地在科研和交流上的融合，推進廣深港澳的科技創新走廊建設，加強基礎創新能力建設以及教育科研的聯系，縮短從科研到應用的時間?？萍紕撔履芰κ呛饬扛哔|量發展的重要標志，而通過發展科技創新來構建具有國際競爭力的產業體系，通過建設現代化、體系化、全面的知識供給，形成創新知識生產體系和系統資源配置能力，有助于粵港澳大灣區在國際競爭中沿著差異化競爭、高質量發展的路線前進。

（二）通過城市協同促進區域發展

隨著科技創新的穩步推進，粵港澳大灣區逐漸向著共同研發、共享成果的科技共同體方向發展，區域產業分工協作體系逐步一體化，這有助于加強灣區不同城市的協同合作。對于粵港澳大灣區來說，盡管它囊括的每個城市都有其發展側重點，但融入大灣區進行協同創新、智慧發展才是必然的選擇。自2015年打造粵港澳大灣區的口號提出至今，大灣區對原有產業集群進行了整合和合作，已經形成了300余個較為完善的產業集群，主要有先進制造業、高科技產業、新型服務業等，產業體系的發展初見雛形。在不斷的向外發展向內融合的大趨勢下，已經形成較為完備且具有一定互補性的產業格局。其中，科技創新發揮了重要的引導和媒介作用。

（三）對其他地區科技創新的示范效應

從全球來看，世界上另外三大灣區（舊金山、東京、紐約）各有其特色，在其形成的過程中有著不同的經驗路線，但在其發展過程中都經歷了不同程度的無序競爭，因此造成了大量的資源浪費。我國具有在政策管理和統一規劃方面的優勢，如果通過政策指引和規劃來提高發展效率、推動城市群之間的技術融合以及協同創新，這不僅對于大灣區的發展大有裨益，而且對世界上其他灣區的發展具有借鑒意義。從國內來看，科技創新對我國經濟發展至關重要。粵港澳大灣區是科技創新的領頭雁，通過促進粵港澳大灣區的科技創新發展，不僅對廣東省發展具有重要作用，而且對我國其他欠發達地區的科技創新也具有重要的輻射和引領作用。

（四）實施國家戰略發展的重要舉措

粵港澳大灣區的建設是國家發展中極其重要的一環，而科技創新則是在國家戰略規劃以及發展建設中的支柱。創新是發展的首要動力，所以我國在粵港澳大灣區的發展規劃中，將實施創新驅動作為重要項目來進行實行。在《規劃綱要》中，粵港澳大灣區的定位之一是“具有全球影響力的科技創新中心”，這不僅體現了國家對于新時代發展趨勢的深刻理解，而且也是國家面向未來的國際競爭所作出的正確部署。同時，科技創新對于“一帶一路”建設和粵港澳大灣區建設均具有重要作用，而粵港澳大灣區作為“一帶一路”在我國華南地區的出發點，科技創新帶來的國際競爭力提升有助于粵港澳大灣區以更高的水平地參與到國際合作和競爭，從而將有力地促進“一帶一路”建設[7]。

可見，大力促進粵港澳大灣區科技創新不僅能夠推動粵港澳大灣區高質量發展并通過城市協同促進區域發展，而且具有引領其他地區科技創新以及促進國家發展戰略實施的作用。事實上，結合雅各布對城市的見解和熊彼特對創新的認知，粵港澳大灣區不僅是科技創新的組織單位，而且它本身的發展就需要科技創新[1]。因此，厘清粵港澳大灣區科技創新的發展現狀、問題，并在此基礎上提出有針對性的政策建議，對于粵港澳乃至其他地區的發展均具有重大現實意義。

二、粵港澳大灣區科技創新的發展現狀

（一）科技創新績效明顯且競爭力整體較強

從科技創新績效上看，粵港澳大灣區近年來取得顯著進步。發明專利數由2013年的7.10萬件增加至2017年的25.8萬件，呈現出不斷增長態勢。2013—2017年間每年增幅依次為15.01%、45.9%、49.7%、24.9%、33.2%。從年均增幅分析，近5年粵港澳大灣區發明專利總量年均增幅為33.1%，其中2015年增幅高達49.7%。從增量視角觀察，2017年粵港澳大灣區發明專利總數增加近6.43萬件，已達近5年來增長的峰值。

從科技創新競爭力與經濟發展競爭力的匹配程度看，粵港澳大灣區不同城市的科技創新能力整體上能夠支撐產業體系、經濟增長和可持續發展。粵港澳大灣區城市競爭力排名顯示，除香港、澳門外，深圳、廣州和佛山等其他城市的科技創新能力均領先于本城市的產業體系排名；除香港、廣州、佛山、澳門外，深圳、東莞、中山等其他城市的科技創新能力均能與本城市的經濟競爭力持平或處于領先的排名位次；除深圳、澳門外，香港、廣州和佛山等其他城市的科技創新能力均能與本城市的可持續競爭力持平或處于領先的排名位次（表1）。

（二）科技創新有產業體系與發展主體的有力支撐

從產業體系看，粵港澳大灣區相對合理的產業布局已為其科技創新奠定了堅實基礎?；浉郯拇鬄硡^目前已經形成300余個具有不同特色產業的集群，其中主要是由高端制造業和現代服務業組成，區域內產業分工較為完善，先進制造業和現代服務業“雙輪”驅動的產業體系已經形成。粵港澳大灣區西部地區主要以技術密集型產業為主；東部以知識密集型產業、高科技為主；沿海地區主要發展先進制造業和現代服務業[12]；港澳地區則起到促進向外發展和向內融合的作用，形成了供應鏈在上下游完備、產業互補性強的格局（表2）。

就施行創新的主體看，科技創新的發展主體完備。通過對創新平臺體系不斷完善，粵港澳大灣區擁有國家級自主創新示范區1個，國家級創新型城市3座，國家大科學裝置8個，國家級工程研究中心25個，國家工程實驗室等國家級創新平臺達177 家，省新型研發機構191個，科技企業孵化器608家[9]。2017年有研發活動的企業中研發機構擁有2.3萬家，增速達62.7%；研發項目數由2016年的13.57萬個提高到2017年的17.02萬個，增長25.5%。在高新技術企業數方面，截至2017年年底，廣東省共有高新技術企業3.3萬家，超過北京排名全國第一，甚至超過了江蘇、浙江兩省的總和。粵港澳大灣區在粵9市的高新技術企業總數達3萬家，占廣東全省的90%。

表1 粵港澳大灣區城市競爭力全球排名（2018—2019年）

表2 粵港澳大灣區優勢產業分布情況（2015—2018年）

（三）科技創新的投入強度大

粵港澳大灣區在研發上的投入支出占GDP的2.70%，投資水平已經與美國、德國處于同等檔次。自2013—2018年，粵港澳大灣區上市企業的平均研發費用為1.3億、1.5億、1.7億、2.2億、3.5億和5.3億元人民幣，呈逐年加速遞增趨勢，其中2018年已經追平了美國、歐盟等科技強國的投資水平。深圳研發投入強度為4.34%，遠遠領先于灣區其他城市，已達到發達國家水平?；浉郯拇鬄硡^的上市企業從一定程度上可以反映出當地優勢行業的發展概況，其研發支出逐年增高，從2003年的800億元到2017年超過1900億元，其中A股/港股上市企業研發投入復合增長率達31%。僅從研發投入來看，粵港澳大灣區的整體研發投入已經走在世界前列。

（四）科技創新的基礎環境良好

從硬環境看，基礎設施開始實現互聯互通。漫長的海岸線和開闊的經濟腹地孕育了大灣區的深圳港、香港港和廣州港，三大國際港口均位列世界前十大港口。目前粵港澳大灣區擁有吞吐量達到億噸級的大港口5個，包括廣州港、深圳港、東莞港、珠海港、香港港。隨著粵港澳大灣區建設的逐步推進，一個區內港口分工明確的世界級港口群將會崛起。粵港澳大灣區未來的交通系統將由海運、陸運、空運組成，灣區內不同城市間的經濟、資源、通信將會聯系日趨緊密，生產要素的配置將更加高效集約。除深圳、中山和惠州外，香港、廣州和澳門等城市的基礎設施競爭力均領先于本城市的科技創新排名位次（表1）。

從軟環境看，一方面政府對企業創新在政策上支持和鼓勵。2017年底廣東省出臺《廣深科技創新走廊規劃》，隨著“一廊十核多節點”布局的展開，廣東省將集聚優秀科研人才、重要科技成果和科技創新型企業，打造中國科技創新的高地。另一方面，營商環境優良。世界500強企業有20家落戶粵港澳大灣區，“獨角獸”企業35家，主要分布在科技、金融、房地產、零售行業。2018年粵港澳大灣區研究院報告稱，粵港澳大灣區的深圳、廣州分別以0.61與0.51的營商環境指數名列全國第一和第三。粵港澳大灣區內優質成熟的企業數量較多，反映出當地優良的營商環境。除深圳、廣州和澳門外，香港、佛山和東莞等城市的營商成本競爭力均領先于本城市的科技創新能力競爭力（表1）。

三、粵港澳大灣區科技創新面臨的問題

（一）治理參與主體的協同性不強

首先，參與主體的協同性不強?；浉郯牟糠猪椖康暮献鬟^程中，各個地市均應積極協調參與，但不同地市存在傳統上、地緣上和市場上合作關系的親疏，出現在頂層設計和具體執行階段中參與的積極性不同，制約了項目的推進并最終影響了目標的實現[13]。其次，科研人員的研究項目與生產企業的需求脫節?；浉郯拇鬄硡^內高校的專利轉移、許可較為活躍，為區域經濟發展形成創新支撐，但與灣區內高校雄厚的研究實力以及灣區實現建設世界一流的科技創新高地的雄心還不夠匹配?？萍汲晒D化存在問題，導致縱向課題不接地氣[10]。再次，政企及科研機構對科研人員激勵不足。目前廣東省在科研人員績效工資激勵、離崗創業等方面仍存在新舊政策并存、不協調不銜接等問題，因此造成的科研資源浪費較為嚴重。

（二）科技創新的要素流動不充分

一方面，勞動力要素存在流動不充分情況，主要體現在人才結構失調。當前，廣東人才隊伍總量大，但存在高水平科技創新人才稀缺，人才隊伍的專業結構與我省創新發展重點領域實際需求不夠匹配，大學和科研機構教學方式方法難以滿足創新型人才培養要求等問題。目前粵港澳大灣區內除港澳兩地外，在粵9市的國際先進人才比例較低，國際科研活動不夠多[3]。除香港和澳門外，深圳、廣州和佛山等其他城市的人力資本競爭力均落后于本城市的科技創新競爭力排名（表1）。由于勞動力要素的流動性差，導致勞動要素投入對經濟增長的直接效應和溢出效應均不顯著[11]。另一方面，資本要素流動不充分，主要體現在科技與金融的融合上存在制約因素。體制制度差異化障礙、創新資源分布不均勻、創新資源流通共享機制缺失等因素，都阻礙了粵港澳大灣區科技與金融融合發展。除香港和澳門外，深圳、廣州和佛山等其他城市的金融服務競爭力均落后于本城市的科技創新競爭力排名（表1）。金融服務的短板將直接影響到科技創新的進步。

粵港澳大灣區的要素流動不充分存在的原因很多，比如：對外聯系不緊密——除香港、廣州和澳門外，深圳、佛山和東莞等其他城市的全球聯系競爭力均落后于本城市的科技創新競爭力排名（表1）。社會包容性差——除澳門和肇慶外，深圳、香港和廣州等其他城市的社會包容競爭力均落后于本城市的科技創新競爭力排名（表1）。創新平臺載體建設不足。從教育資源與企業實力看，2018年粵港澳大灣區高?？倲?73所，落后于紐約灣區的227所；在世界500強企業中，粵港澳大灣區僅擁有16家，遠低于紐約灣區46家、舊金山灣區36家，東京灣區60家；在波士頓咨詢公司發布的《2018年全球最具創新力企業50強》中，粵港澳大灣區擁有4家，遠低于舊金山灣區8家，且僅為東京灣區數量的20%。

（三）重大科技基礎設施薄弱

建設重大科技基礎研究設施，對于突破科研難題、解決經濟、社會問題和國家安全重大科技問題意義重大；同時也對于粵港澳大灣區的城市群轉型發展和集約資源發展具有重要支持作用。最近幾年，粵港澳大灣區在科技基礎研究設施的建設上已經有所成就，高端科學工程體系愈發完善，中國（東莞）散裂中子源、中微子實驗室（江門）、加速器驅動澶變系統研究裝置（惠州）和強流重離子加速器裝置（惠州）等重大基礎設施將在未來幾年中相繼投入使用。但重大科技基礎研究設施整體數量較少且關聯性較差。并且，與世界上另外三大灣區以及北京、上海等地區相比還存在一定差距[3]。例如，舊金山灣區擁有5個國家級研究實驗室，由美國能源部、航天局與舊金山著名高校合作打造，而且除實驗室外還擁有大量由聯邦資金支持的研究中心和實驗室、獨立實驗室和研究機構；全球研發1000強企業約有1/10在紐約灣區設立研發中心。

四、打造粵港澳大灣區科技創新高地的對策建議

（一）積極推進制度創新

增強科技創新和制度創新“雙輪驅動”，不斷提高制度成本的競爭力?；浉郯拇鬄硡^要在堅持“一國兩制”原則的基礎上爭取國家支持，建立大灣區政策合作的法制框架，實現常態化的政策溝通和協調機制，完善區域治理中的合作和參與，實現區域協調發展的體制創新。在不同區域的協調方面，大灣區可以通過構建區內統一的協調機制，通過學習類似歐盟跨國合作政策的體制，將其引入大灣區內各地區的交流之中。通過這樣的機制保障各地區之間擁有統一目標、統一市場規則，并消除各地區間的要素壁壘、解決各區域協調發展等問題。在不同行業的協調方面，通過構建地方商會、工會等非政府組織，然后通過這類民間組織加速企業和行業間的聯系，從而減少行業間的信息阻滯。在具體的不同制度協調方面，要瞄準科研管理、知識產權、科技金融等重點領域，持續深入推動體制機制創新，營造具有國際競爭力的創新創業環境。

（二）創新參與主體的協同機制

首先，增強參與主體的協同性?；浉郯拇鬄硡^不同城市的科技創新能力存在差異，從影響科技創新源頭上的制度成本、營商成本、人力資本、金融服務、全球聯系、社會包容、基礎設施競爭力存在差異，而從科技創新影響結果的產業體系、經濟競爭力和可持續競爭力也存在差異。各地市可以通過取長補短，在實現粵港澳大灣區不同城市的協同發展共贏中提高灣區的整體競爭力[5]。其次，加強政研企的協調溝通。在粵港澳大灣區的建設中，想要有效地使科研和應用銜接、將科研成果盡快投產，其重點在于大灣區的制造業應該與高校及科研單位進行深度合作，完善高校的專利申請、利用、轉化機制。通過一系列的政策及跨行業交流營造一個良好的專利轉移和許可體系，充分利用大灣區的優勢教育資源，不讓優秀技術僅僅存在于實驗室中，這樣才可以為大灣區的高質量建設發展提供源源不斷的動力（董大旻，2009）。再次，健全政企對科研人員的激勵機制。采用“薪酬+職位+培養機制+文化”多方面多手段結合進行系統性激勵，建立健全復合激勵機制。

（三）創新科技要素的流動機制

科技要素在不同地區和產業間以及產業內部的流動，對于產業的結構升級和區間交流都有極其明顯的促進作用。因此，應該進一步強化和創新科技要素流動的機制。科技要素的流動包括人才、資本、技術和信息等多方面，但人才和資本是科技創新的關鍵所在，而且兩者之間具有耦合性，研究顯示，投資普遍聚集在更大、更密集、人力資本水平更高的城市中心[2]。一方面，要建立與完善人才流動機制，積極引進先進的國際型人才。要逐步消除大灣區內部由于制度原因影響人才自由流動的障礙，降低人才落戶的限制，提高符合條件的人才的福利待遇和工作環境，建立完善的吸引人才和配置人才的體系，如為在廣州工作的港澳科研人員購買社會福利保險、放寬其在粵港澳之間的通行次數限制，并通過提高薪酬、改善生活質量、提供多元生活方式等手段促進人才的流入。另一方面，要強化資本流動，增強科技與資本的融合[8]。打破機制障礙，充分發揮香港作為金融“橋頭堡”的優勢，促進粵港澳三地投資和科研資金交流，加速科技創新資金體制內的流動，使得港澳資金與內地資金形成聯動，達到降低科研創新投融資成本的效果。同時要在金融體制上做改革，拓寬新型技術創新在融資時的難度和阻礙，為投融資搭好便捷通道，并完善科技保險和政策保障，降低科技創新風險。通過地區間的新型要素流動機制，賦予科技創新以新的活力，從而使得地區間和產業內部結構不斷的優化升級。

（四）強化重大科技基礎設施建設

重大科技基礎設施不僅有助于解決科學上關鍵的核心問題，而且新型技術的應用也會帶動一大批相關產業的發展。投資建設重大科技基礎設施，無論對科技、經濟還是社會都有強大的引領和帶動作用。首先，立足自身資源。廣東省要利用粵港澳大灣區建設重大契機，攜手港澳有效促進三地高端創新資源流動。推進建設粵港澳聯合實驗室，鼓勵港澳和廣東聯合建立實驗室、參與重大科技基礎研究設施建設。建設世界一流的先進科學研究設施集群，為港澳科研、技術創新提供更好的條件和服務。其次，爭取國家支持。要緊盯世界科技發展前沿，加大基礎研究和應用基礎研究投入力度，主動承接國家重點研發計劃和重大專項，爭取國家在大灣區建設綜合性國家科學研究中心，共同爭取國家實驗室、先進科學設施落戶粵港澳大灣區。再次，加強分享協作。要增強與北京、上海以及全球其他發達地區加速實驗室、大科學裝置、大型科研儀器設備等創新資源互聯互通與協同分享。