城市風貌和夜景景觀的精細化管控策略研究
——以《廣州市城市總體規劃（2017—2035年）》為例

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經歷過去幾十年的快速城鎮化發展，我國城市空間形態出現嚴重的“均質化”現象，城市品質與地域特色被忽略，單一的“控規指標”管理辦法已經不能適應當下社會精細化管理轉型的需求。2015年12月中央城市工作會議提出“彰顯城市風貌特色”要求，2016年2月21日發布的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出要著力塑造城市特色風貌①，全國城市風貌專項研究開始得到重視。

2017年全國兩會上，習近平總書記提出“城市管理應該像繡花一樣精細”的要求，實現城市管理精細化，成為全國各大中型城市的一項重要任務。城市的精細化管理以城市風貌和夜景景觀為抓手，全面提升城市的風貌特色、競爭力和內在魅力，提升人民美好生活的品質。

一、總體規劃中的風貌研究

《廣州市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱規劃）提出廣州的目標愿景是“美麗宜居花城、活力全球城市”②，其中對城市風貌的研究主要體現為以下幾點。

（一）以“綠水青山”為城市風貌格局

2017年10月習近平總書記在黨的十九大報告中指出：堅持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策[1]。為認真落實此項基本國策，規劃整體上是建立在以山水生態環境為基礎的城市總體規劃。

廣州是一座山水古城，“云山珠水”是自古形成的城市格局，明初順德人孫賁用詩句“長城百雉白云里，城下一帶春江水”來描述廣州[2]。規劃提出北部突出連綿起伏的生態山林風貌，中部突出傳統與現代交融的都市風貌，南部突出港城融合的濱海風貌，塑造依山、沿江、濱海的風貌（圖1、圖2）。優化山水城田海的生態格局，打造三級生態廊道體系，健全城鄉公園體系，控制6條通風廊道，塑造文化名城，挖掘和展示珠江景觀帶魅力，展現廣州嶺南山水相連的生態特色。具體規劃為以下幾點：（1）珠江景觀帶：“大美珠江”生態活力岸線、貫通舒適開放濱江空間、精品珠江3個10公里；（2）景觀視廊與天際線：構建云山珠水相望的景觀視廊，引導歷史城區與沿山濱水地區的建筑高度，塑造獨特而豐富的城市天際線；（3）以南北12公里的城市新軸線為統領，凸顯廣州國際化、現代化的都市魅力。

（二）注重市民生活體驗的風貌規劃

規劃全面貫徹十九大精神，切實關注市民的幸福指數、生活需求，為居民提供一個舒適的城市生活環境，表現有以下幾點：（1）為市民打造更多、更好的親水空間：實施珠江兩岸60公里道路景觀貫通工程，改善濱江沿線的公共性、可達性，并塑造14個濱水公共空間，打通珠江活力水帶；（2）打造綠道系統及城市公園風貌：公園綠地和空間500米服務半徑覆蓋率提升至85%，規劃1060公里區域綠道，塑造中部城市公園風貌，打造健康廣州；（3）歷史文化風貌走進市民生活中：構建歷史可讀的城市， 構建廣州獨具特色、連續性強的各類歷史文化路徑，增強歷史城區的場所感，打造人文廣州。

圖1 2035年廣州總體城市設計

圖2 2035年廣州總體城市風貌

（三）規劃的風貌研究不足

1.對廣州特色風貌研究不夠深入，城市風貌形象定位模糊，城市精神層面風貌提煉不足，將影響廣州城市特色風貌建設、城市形象提升和城市品牌塑造。

2.對城市整體景觀風貌系統、夜景景觀規劃的整體和系統管控內容研究不足。

3.規劃中針對城市風貌的精細化、量化直觀設計的內容不足；實踐中往往重視方案效果本身和基本的常規圖紙，二維的編制成果不適應城市發展需要[3]。

4.系統精細化的風貌及夜景景觀管制辦法不足；第一，缺乏明確的審查審批管理機制，編制成果難以轉化為相應的法定管理依據；第二，缺乏從城市總體層面落實到具有嶺南文化特色、高品質公共空間、以及一般區域細部空間實施的管控策略及手段。

二、城市風貌及夜景景觀抓手

（一）城市風貌的提升

通過城市風貌專項規劃，挖掘特色資源，保護傳統文化具有的特點和歷史文脈，塑造良好的城市形象，彰顯本土文化特色的城市風貌。城市風貌已經被各大城市看做是城市發展重要的一面，新版北京城市總體規劃強化城市特色重要性、“文化風貌”成為上海市總體規劃的六大內容之一等等，不少城市編制了風貌相關的專項規劃。

以往重點關注物質空間塑造的思想，轉向關注城市風貌形成的內在機制和傳統文化的延續，從“象的模仿”上升到“理的承續”③，注重挖掘城市風貌的文化內涵，注重人本體驗活力營建，帶動城市品質提升。

（二）廣州夜景景觀規劃

夜景景觀規劃旨在通過有效的照明手段構建城市夜間外部空間環境，建立良好的城市夜空間結構、優化城市夜生活環境、引導夜間的商業行為、開發旅游新資源，完善夜間景觀系統[4]，強化市民歸屬感，使廣州成為適宜居住、生活和休閑的城市。夜景景觀是對城市風貌概念的補充，豐富城市景觀的內容，隨著人們生活水平的提高，城市夜景已經成為了當今城市現代化建設和文明發展的一個標志[5]。

夜景景觀規劃有不少國際大都市做得比較好，如三維立體的香港維多利亞港夜景與日本函館夜景、意大利那不勒斯夜景并稱“世界三大夜景”，其次要數充滿著濃厚現代都市和藝術氣息新加坡南岸濱海灣夜景。住房和城鄉建設部2011年下發《關于印發“十二五”城市綠色照明規劃綱要的通知》、廣州2016年頒發《廣州市城市景觀照明專項規劃（2015—2020年）》和廣州市“十三五”規劃關于優化提升“一江兩岸三帶”珠江景觀帶戰略。近年來，廣州塔、花城廣場等新中軸線上的燈光夜景展示，為廣州這一座不夜城增加了新的夜景名片（圖3）。聯合國教科文組織把廣州國際燈光節選入了2015年“國際光年”大型文化活動，甚至與法國里昂、澳大利亞悉尼的燈光節并列為“世界三大燈光節”。

三、城市精細化管理發展趨勢

（一）城市風貌精細化管理的具體要求

“精細化管理”是汪中求在2005年提出的管理理念，是通過規則的系統化和細化，運用程序化、標準化、數據化和信息化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協同和持續運行[6，7]。當前我國城市發展處于轉型階段，城市管理由重“量”的粗放式發展向重“質”的精細化發展轉變，樹立“以人為本”的精細化管理理念，滿足市民生活需求是管理的根本目的；在城市風貌管控工作中結合“精細化管理”，既是滿足當下城市發展進入科技大數據時代，對城市規劃管理工作的精確性的需要，也是實現高效、科學管理的趨勢[8]（圖4）；主要包括以下幾個要求。

1.編制內容精細化：運用更科學的方法分析風貌結構使內容要更加完善、系統，強調編制部門及專業人士從調研到方案的規劃都要仔細論證[9]，保證風貌編制的內容和方法自身的科學性。

圖3 四大國際城市的燈光節及夜景景觀風貌圖

2.流程及團隊精細化：制定好實施流程結構關系，實現崗位責任制度，提高流程的效率和精準度，同時要注重從業人員的專業素養，從個人能力和觀念認知實現精細化。

圖4 現代精細化管理下城市風貌與傳統粗獷發展的研究對比分析圖

3.信息傳導精細化：運用現代技術搭建結構關系清晰、內容數據化的信息共享平臺，形成完善的管理機制。

4.管控精細化：由傳統經驗管理向科學化、數據化轉變，把抽象、模糊、籠統的內容精準具體化、量化及法規化。

（二）西方對城市風貌精細化的管控經驗

在12世紀，西方一些城市為整治無序凌亂的都市景象，采取了一系列控制及保護方法，值得我們學習借鑒。

1.法國：如巴黎是城市風貌傳承、提升城市品質的典范城市。在很大程度上得益于其以保護為導向的城市規劃編制和精細化的城市規劃管理，及有效的技術和實施制度。如：城市嚴格的建筑高度管控，根據高度25米、37米、53米來嚴格控制風貌分區，分別是：中世紀已建成的歷史中心區（即1—6區）；十七和十八世紀建成的老城廂地區（即8—11區）既有當時的郊區村落痕跡，又有典型的巴洛克式城市空間；十九世紀以后建成的巴黎邊緣地區（即12—20區）[10]；尊重當地城市文脈，同時努力保持各時期之間既有的空間結構關系。

2.英國：要求所有規劃決策必須注意保護區特色和外觀的保護與改善，在保護區內不得隨意拆除保護建筑及構筑物，通過嚴格執行“審查方針”保護傳統的環境風貌統一；同時還對景觀改造等的相關行為進行引導和控制[11]。

3.意大利：注重整體保護的原則，如羅馬古城區把機動車交通限制在古城以外，建筑風格協調一致，高度控制在6層以下；針對歷史保護區的施工，則要求文化環境遺產監督局和自治體城市規劃局分別從文化保護方面或城市規劃方面對建筑實行雙重指導，并實施嚴格的限制措施；根據建筑的不同類型，對建筑工程劃分了六個層次進行指導和管理：日常維護、特別維護、修復、保護、改造與拆除。[11]

4.美國：注重精細化控制，如區劃法對城市街道環境的控制是將整個城市劃分為幾個不同的地區，并通過對每個地區深入分析作出統籌的整體預先設計，形成具有法律效應的管理文件和規定，以此管理私人開發建設，從而保證城市的形態完整性和土地的最大經濟效益[9]。對于歷史風貌保護在于其建立的完善的法律、制度、機構與運作模式，并依據編制對街區的建設和開發方案進行審查；同時，美國比較關注公眾參與在歷史片區的更新保護過程中所起的公共性作用。

四、城市風貌特色與夜景景觀的管控策略

精細化管理策略需要通過對風貌規劃編制的法規化、數據化和信息化手段，制定標準化的工作流程，搭建信息共享平臺，形成完善的管理機制。精細化編制成果為風貌管控提供主要依據，成果法定化是城市精細化管理的有力保障，風貌大數據信息平臺能大大提高要素管控的標準量化和實施的有效性。

（一）風貌精細化管控的實現路徑（橫向）

1. 融入城市設計要素的風貌規劃編制

引入中國工程院王建國院士的現代城市設計理論，即“控規＋城市設計”融合管控方法，城市景觀風貌與夜景景觀規劃引入城市設計的結構、要素設計方法，實現精細化管理的技術編制體系、編制內容、信息管理系統建設與管理實施機制，指導地區開發建設，達到精細化管控需求[6]；城市設計是實現城市改善城市環境品質的重要手段，在編制景觀風貌規劃的各個階段，增加要素指引方面的內容（界面控制、建筑控制、開敞空間控制、重點地區加強景觀風貌、交通組織、節點設計、環境藝術設計、色彩設計等），尤其是在地塊控規圖則中增加景觀及夜景控制要素，從主觀的定性評價逐步過渡到客觀的要素定量評價（圖5）。

2. “三維要素導則”法規化

圖5 城市設計及方法在風貌精細化管控中的作用和相互關系

從“單一控規”向“控規+三維要素導則”管理轉變。第一，三維空間要素設計成果是對平面布局的完善和補充，能提高環境質量和城市景觀的藝術水平，是實施城市精細化管理的新要求和管控內容；在審批管理中實現三維報建審批，在地塊條件中增加景觀空間形態要求和引導。第二，依托城市規劃法規賦予城市景觀風貌及夜景景觀執行效力，將景觀風貌結構、要素設計成果納入規劃技術的綱領性文件，作為規劃管理的法定技術依據[9]，及時出臺風貌引導法規和破壞城市特色風貌處罰條例等手段完善廣州城市監督體系，提高城市風貌及夜景景觀在規劃管理中的有效性。如，德國的《聯邦建設法典》風貌條例由市議會審批通過實施因此被賦予了法律地位，與控規一起成為城市建設的法定依據[13]，日本的城市設計內容亦是法規固定下來，新加坡的城市設計內容則是納入了法定管理平臺等。

3. 風貌規劃信息系統化

技術支撐體系是保證風貌規劃管理工作有效開展的信息化平臺。廣州“數字詳規”是綜合運用GIS、遙感、網絡、多媒體及虛擬仿真等技術輔助廣州市詳細規劃，是城市現狀和規劃三維模型及屬性數據庫，形成數字化的可視平臺，實現廣州城市規劃管理的精細化。一方面，將城市風貌及夜景景觀規劃成果與廣州市“數字詳規”匹配對接，作為精細化規劃管理的信息技術平臺[7]，同時針對夜景景觀構建完善的智能化照明控制網絡管理系統制定；另一方面，對各種風貌及夜景景觀信息進行有效的集成與管理，在原有規劃管理GIS 平臺上，建立統一的城市景觀風貌及夜景景觀專項信息數據庫、分析模型，使景觀要素的規劃管理空間化、可視化，實現城市管理科學化、智慧化，完善歸檔、日常維護和信息及時更新制度。推進“一張風貌圖”的建設，能直觀反應風貌規劃信息、審批信息和建設信息等，將大大提升在城市景觀建設中的景觀管控與引導作用。

4.建立全程專家參與與公眾參與的機制

建議城市風貌及夜景景觀團隊要全面參與規劃管理環節，加強設計審查，發揮專家顧問團隊的專業技能，形成以規劃管理部門剛性審查、專家顧問彈性審查聯合的審查方式；同時也要建立有效的公眾參與制度，落實信息公示、公眾意見收集、有效的溝通途徑等，對景觀風貌及夜景規劃管理過程中項目實施進行監督和反饋[13]，提高參與的深度與廣度，真正做到聽取于民、服務于民的規劃。

（二）精細化風貌規劃編制層面（豎向）

整體原則：（1）統籌協調發展與城市自身條件的關系：基于自然山水整體格局，保護好傳統風貌和文脈；（2）“自然環境”“空間形態”與“人文傳承”緊密結合：以塑造高品質具有人文的城市風貌及夜景景觀結構系統；（3）以公共空間景觀的指引為核心：重點應是公共空間的設計和管理的精細化，并提出詳細的規劃指引。下面從宏觀、中觀和微觀三個層面編制完整的風貌規劃體系。

1.宏觀層面：風貌及夜景景觀的整體規劃

對全市開展總體風貌和夜景景觀的資源的綜合調查規劃，搭建全市風貌和夜景景觀的發展基礎框架，制定全市風貌規劃指導下層次控規與城市設計的規劃編制[14]；表現出廣州市的城市空間結構——以山、城、田、海的自然格局為依托，沿珠江水系發展的多中心組團式網絡型城市結構[4]；從城市整體風貌的定位、各區的特色風貌，還有核心景觀區域，提出系統發展目標，繼而劃分歷史古城風貌區、珠江景觀風貌區、現代都市風貌區等，打造特色鮮明的城市風貌格局。

建立夜景景觀結構：通過點、線、面的照明組織建立完整明晰的夜景景觀空間結構，結合城市建設形成的空間結構規劃，通過主干道道路勾勒出城市的骨架，展現城市級景觀視線中心、城市標志性場所及建構筑物、超高層建筑物等控制點等要素。

2.中觀層面：營造感知風貌的區域場所

中觀層面城市景觀風貌和夜景景觀的營造，能深入研究各片區的功能和特色，并可提升城市風貌的印象和城市微循環能力，形成優美的城市夜間景觀。對特色和重要區域的建筑高度、體量及立面造型進行嚴格的引導和控制，構建具有傳統文脈印記、時代風貌和嶺南特色有機融合的城市景觀。研究范圍是：對風貌區控制、廊道軸線景觀、公共中心、城市公園廣場、地區標志性建筑群、名勝古跡旅游勝地、著名商業街、綜合性次干道、城市一般性道路等提出指引。

結合城市夜觀景深化打造城市的品牌形象，如花城廣場周邊城市客廳、中山紀念堂建筑群傳統景觀風貌、沙面東至珠江新城的珠江兩岸夜色景觀帶、環市東路商業區都市夜色景觀帶、天河體育中心新城市風貌區夜色景觀帶等等[15]。

3.微觀層面：生活空間的風貌的體驗

圖6 精細化管理下城市風貌和夜景景觀的管控策略分析圖

微觀層面更貼近居民的生活需求，從街區尺度、功能復合、活動舒適等方面不僅反饋中觀與宏觀的總體景觀規劃，更是對城市風貌和夜景景觀的落實與人性化城市精細管理的體現。主要是對地塊編制街區風貌規劃，制定城市設計細則，對街區和地塊分要素類型進行詳細導控[13]，并將街區景觀風貌規劃內容納入具體項目審批的過程中，成為設計評價的分析基礎和審批依據。范圍主要是：對沿街主要建筑、住區、社區內道路、住區公園、公共活動空間、城市公園廣場及建筑細節立面外觀提出具有針對性的、具有可視化三維指引的控制導則。夜景照明系統規劃將提出商業空間、開敞空間、建筑立面等照明的詳細方案，形成豐富有序的整體效果（圖6）。

五、結語

實現法規化、智能信息化和數據標準化是推進城市風貌和夜景景觀精細化管理的路徑；對夜景景觀規劃的關注是城市建設的精細化需求，將有力地促進城市空間、功能全時段研究，從景觀的整體性、系統性提出管控策略。隨著精細化管理的不斷深入，廣州具有嶺南特色的城市風貌將成為高品質國際城市特色形象，城市空間品質也將大大提升，真正成為具有人文關懷的城市居所，更具魅力、活力的國際大都市。

注釋：

①中華人民共和國人民政府網.中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見.2016-02-21.新華社. http://www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.htm

②廣州市人民政府網.《廣州市城市總體規劃（2017—2035年）》草案公示.2018-02-24. http://www.gz.gov.cn/sofpro/gzyyqt/2018myzj/myzj_zjz.jsp?opinion_seq=10439

③青島政務網.《青島市城市風貌保護規劃》獲得市政府批復. 2018-02-24.青島市規劃局.http://www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24626535/n24626549/n24626577/180224150530264515.html