整體性治理視域下跨境勞務合作研究
——以廣西為例

何惠榕

（廣西大學公共管理學院，南寧530004）

一、引言

2015年3月，由國家發展改革委員會、商務部、外交部聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，賦予了廣西面向東盟國際大通道、銜接海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶重要門戶的戰略定位。2016年初，國務院印發了《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》，允許沿邊地區按規定招用外籍人員。隨著經濟全球化和區域經濟一體化成為發展趨向，中越間的經濟互惠和文化交流要求兩國建立起一種全新的合作方式，跨境勞務合作應運而生。

由于社會、經濟等各方因素影響，廣西每年都有大量勞動力流向沿海發達地區，導致區內用工短缺、產業空心化問題嚴重。邊境地區又因其特殊的政治、地理環境因素，形勢更為嚴峻。與廣西相鄰的越南廣寧、諒山、高平、河江四個邊境省份擁有15歲以上勞動力213.5萬人，占總人口的60%以上［1］，且農村人口占絕大多數，經濟較廣西落后，廣西對其而言具有較強的就業吸引力。

2017年，廣西以“南向通道”建設為抓手，全力打造“一帶一路”有機銜接的重要門戶，開放合作取得了重大進展?？缇硠趧蘸献髯鳛橹性娇缇辰洕献鞯囊豁椫匾h程，使中越兩國得以構建常態化、規范化的往來，讓邊境普通民眾共享“一帶一路”合作與發展成果。在邊境地區勞務合作取得有效進展的同時，非法入境、非法務工、非法用工等問題日益突出，傳統的邊境管控模式、碎片化的管理方式已經無法適應新的發展需求，跨境勞務合作需要更多創新。本文試圖以整體性治理理論為分析框架，探討如何通過整合政府職能，改善當前存在的問題，促進跨境勞務合作向好發展。

二、相關研究綜述

整體治理形成于20世紀90年代，繼西方公共管理革命后，英國政府率先提出“整體政府”的改革理念，主張借鑒企業的競爭文化和市場機制來提高公共服務的質量，通過協作的方式來實現社會的民主價值。佩里·?？怂梗≒erri6）于1997年首次提出整體性治理的概念，他認為整體性治理就是政府部門之間經過充分而有效的溝通，最終達成協作的治理行動。［2］波利特（Pollit）指出，整體性治理是指一種通過協調來實現預期價值、利益的政府治理模式［3］。帕里克·登力維（Dunleavy）通過實證研究，提出整體性治理旨在以公眾的需要為基礎，依托信息技術的發展，從而簡化和變革政府部門與民眾之間的關系［4］。

整體性治理是針對政府部門碎片化提出的一種新的管理方式，這一概念被引入中國后，國內學者結合中國現實狀況做了大量研究。竺乾威認為，整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體運作，雖然在治理方式上與新公共管理不同，但最終目標都是為了更快、更好、成本更低地服務公眾［5］。曾維和在系統分析了?？怂拐w性治理理論的基礎上，提出整體政府的精髓在于管理體制的內部整合和外部協作，以及相應部門職能的轉變和組織文化的重塑，［6］這與竺乾威的結論較為相似。曾凡軍認為從競爭治理向整體治理轉變，不僅是一種治理模式上的變遷，更是一種政府治理理念的重塑，其力圖構建一種基于協同、合作與整合的運行模式，以提升政府治理的能力。［7］蔡立輝、龔鳴等指出，整體政府是通過資源整合與共享實現資源優化配置，突破部門條塊分割的壁壘，實現業務流程一體化和跨部門協作的一場革命。［8］胡佳認為整體治理形式上是責任共享，其在傳統的公共行政理論之外又為中國的政府改革提供了新的視角。［9］沈榮華、何瑞文認為行政服務中心一定程度上實現了在整體平臺上建立聯動的跨部門政務協作機制，成為我國建設“整體政府”的有效嘗試。［10］

隨著廣西跨境勞務合作進程加快和縱深推進，跨境經濟合作區內各部門所面臨的問題更為復雜，已經超越了原有部門的職責和能力范圍，因此，需要借鑒整體性治理理論框架，重新調整各部門間關系，有效推動跨境勞務合作發展。

三、跨境勞務合作的現狀

（一）跨境勞務合作政策梳理

中越跨境勞務合作是一場漸進式、系統性的改革工程，按照由點到線，再由線及面的方式循序推進。中越跨境勞務從最初自發性的入境務工，到東興試點，再到后來程序化、規范化的模式推廣，取得了突破性地進展。

2012年，東興成為國家重點開發開放試驗區之初，東興市政府就出臺了《越南籍自然人在東興市就業管理暫行辦法》，規定“工業園區內、互市貿易區內的私營企業，以及紅木加工、海產品加工行業的私營企業可聘用越南人。簽訂勞動合同的期限最長不得超過1年?！笔芟抻诋敃r邊境開放的程度，跨境勞務合作的范圍還比較小。2015年7月，自治區在東興開展中越跨境勞務合作試點工作，2016年7月試點擴大到憑祥市。2017年2月，廣西崇左、防城港、百色三市與越南北部四省簽署跨境勞務協議，并出臺了《廣西中越跨境勞務合作試點工作方案》，標志著中越跨境勞務合作進入全面啟動階段。隨后，廣西從不同層面出臺了勞務合作政策（見表1），政策體系和內容不斷完善，為廣西邊境地區的跨境勞務合作提供了有力支持。

表1 廣西跨境勞務合作相關政策

續表

（二）跨境勞務合作的成效

跨境勞務規模不斷擴大。截止2017年底，東興市共批準用工企業31家、勞務派遣公司8家，批準聘用越南工人6710人［11］；崇左市登記備案的跨境勞務公司36家，9萬多名越南工人通過跨境勞務公司組織到憑祥務工［12］。同時，廣西對越南勞動力吸引的地域縱深擴大，除了越南北部廣寧、諒山等沿邊省份，也有少數來自清化、義安、海防等省市，極大地緩解了邊境企業用工短缺的問題。

勞務合作形式豐富多樣?？缇硠趧蘸献髦饕腥N形式：一是辦理正規手續的長期性用工。2016年，江平工業園成為中越跨境勞務合作的示范區，開始為越南務工人員辦理《務工證》，為用工企業辦理《用工資格證》。通過辦理證件、備案登記等形式規范了跨境勞務的管理。二是企業季節性的臨時性用工。三是非季節性的零散用工。其中，二、三類型的勞務合作有待提升為規范的跨境用工模式。

機制體系不斷完善。2017年8月，憑祥境外邊民務工管理服務中心正式啟用，9月，東興市中越跨境勞務管理服務中心掛牌運行，廣西跨境勞務管理進入了規范化、制度化時代。2017年10月，自治區人力資源和社會保障廳完成了“廣西越南入境務工人員管理信息系統”的開發，并于12月初開始試運行，有望在將來實現“一個窗口、一個系統、一套材料、多證合一”的高效運行機制。

四、跨境勞務合作存在的碎片化問題及成因

（一）行政審批與監管相脫節

1.入境務工人員的審批與監管脫節

以東興跨境勞務合作試驗區為例，出入境檢驗檢疫部門負責審批《健康體檢合格證明》，公安出入境部門負責出入境的管理工作和《外國人停留證》的簽發，人力資源和社會保障局負責《務工證》《用工資格證》的審核簽發。雖然部門間在審批環節有了明確的分工，但是過細的分工卻導致部門間缺乏協調、溝通與合作，最終只是把“一站式”服務物理地整合起來，無法從根本上整合相關部門的業務。在實踐中，容易形成兩種極端：一是審批人員在審核時過度增加審批難度，監管部門在工作時疏于監督，容易形成管理的“真空”地帶；二是為了迎合當前簡政放權的倡議，過于簡化審批程序，監管部門則強化監管，容易導致變相增加權力。當前廣西跨境勞務合作更類似于第一種，“嚴進”的管理措施讓潛在勞動力望而卻步，而“寬管”則給邊境安全帶來諸多隱患。

2.用工企業、中介機構的資質審核與監管脫節

以崇左市為例，憑祥市的勞務派遣中介費約為200—300元，愛店鎮約為150元，龍州縣收取的中介費用為工人工資的10%，中介機構收費混亂，收費標準參差不齊。一些企業為了避免麻煩和節省成本，不辦理手續就招用越南工人，以短期用工最為突出。中介機構利用勞務人員法律意識淡薄、辨別真偽能力弱、急于掙錢的心理等，在勞務合同中做手腳，惡意抬高中介費用，而相關的監管力度卻十分薄弱?？缇硠趧赵囼瀰^對用工企業結構、風險承擔能力、信譽等缺乏有效評估。管理委員會只負責對用工企業、中介機構辦證前的核定備案，具體的監管職能未能得到落實，定期回訪、不定期抽查等構想也未付諸實踐。審批仍然是獨立審批，沒有從源頭上對企業用工資格進行把控；監管仍然是獨立監管，沒有與審批相結合并按照審批事項進行整體監督。

造成審批和監管脫節的原因，主要有以下幾點：一是在我國現行的管理體制下，部門之間“條塊分割”，原本可以一個部門審批的事項需要多個部門來完成，導致工作的碎片化，影響跨境勞務合作的整體性治理。二是跨境勞務服務中心這一能夠整合多部門職能的機構尚未健全，導致部門仍各自為政，沒有在專業化分工的基礎上形成整合各管理部門的工作機制。三是跨境勞務合作因先例少、涉及部門多、邊境地區情況復雜，增加了監管的難度。在實際操作中，各監管部門之間、監管與審批部門之間的關系仍在摸索階段，導致在實際操作過程中存在以批代管、只批不管等審批與監管脫節的問題。

（二）跨境勞務信息流通受阻

1.信息管理平臺建設滯后

根據資料顯示，目前跨境勞務信息辦證審批系統尚未健全，短時間內無法實現網上審批工作，沒有建立起統一的勞務信息處理機構，難以及時了解邊境勞動力供求信息?？缇硠趧辗罩行囊矝]有為入境邊民建立個人信息檔案，平臺建設相對滯后，遠未達到整體治理模式的要求。如今，電子政務已經成為衡量政府執政能力的重要指標，也是構建整體政府的關鍵，電子政務建設的完善程度直接影響政府的辦事效率、服務質量。落后的平臺建設不僅影響網上聯合審批的開展，更不利于邊防部門對入境務工邊民的管理。

2.信息未實現動態共享

雖然跨境勞務管理服務中心將審批、辦證、保險等傳統部門整合在一個辦公大廳，但并不能從實質上整合跨境勞務服務的業務流程，造成信息獲取的碎片化。以東興試驗區為例，公安、邊防、人力資源和社會保障、檢驗檢疫等部門尚未建立統一的境外邊民出入境、停留、就業等信息的互通機制，相關信息無法實現跨部門動態共享。入境邊民信息和辦證信息不匹配，非法務工境外人員數據收集不完整，相同的信息需重復錄入。部門間信息不能有效共享所產生的“信息滯后”和“信息孤島”問題，是制約審批效率提高和跨境勞務“一站式”服務發展的障礙。而官僚制的政府管理體制是跨部門信息共享無法逾越的瓶頸，部門之間保持各自的獨立工作，沒有真正從整體的角度去思考整合信息資源對于跨境勞務合作的意義和價值，也未思考碎片化會成為跨境勞務合作發展的阻力。

電子政務信息碎片化和“信息孤島”困境，是造成跨境勞務管理職責劃分及其服務碎片化的技術性因素。要想實現跨境勞務信息的有效共享，最重要的是加強電子政務建設，搭建功能完善、高效快捷、安全可靠的“一站式”電子政務應用系統和平臺，為跨境勞務信息管理平臺建設提供有力的技術支撐。基于等級制的官僚制思想，是造成跨境勞務管理碎片化的主觀因素。在跨境勞務信息的采集和使用過程中，各部門往往從本部門的工作和利益出發，只考慮自己需要什么信息，未考慮共享什么信息，因此也造成了只重局部環節而缺乏整體協調，忽視了跨境勞務合作的整體目標和使命。

（三）基本公共服務供給碎片化

隨著越來越多越南邊民進入廣西務工，他們對于美好生活的需求也必將與日俱增，然而，跨境經濟合作區內的公共服務卻成了勞務合作中的短板。根據東興市江平工業園區某食品公司反映，工業園區內沒有醫院，員工看病需要到較遠的市區醫院，而且公共交通設施又不完善，無公交車直達園區，給員工出行帶來諸多不便。由此反映出，各部門在提供公共服務過程中，更多是考慮了本部門目標，缺乏與其它部門的溝通合作，這使得公共服務供給出現了嚴重的碎片化問題。公共服務分布不均衡，無法滿足園區內中國工人和越南工人對公共服務的需求，因而無法為他們提供更人性化的服務，限制了勞動力的流入。

一方面，由于受我國長期以來形成的“重建設、輕服務”傾向的影響，基本公共服務落后于經濟區的建設發展，導致跨境經濟合作區內的公共服務供給與勞務人員需求相背離。另一方面，入境勞務人員數量快速增長也給公共服務提供帶來巨大壓力，導致公共服務供給能力不足。公共服務提供的專業化分工以損害系統的整體性為代價，造成了基本公共服務提供存在大量“空白”。

五、跨境勞務合作整體性治理的路徑選擇

（一）優化組織結構，創新管理方式

整體性治理的終極目標應當是著眼于政府機構和組織體系整體運作的協調性、協同性和整合性，通過整合部門職能，解決公共部門決策、執行以及監督等存在的碎片化問題，進而推動組織及其職能由碎片化向“整體性”轉變［13］。

1.審批與監管并重

針對審批與監管相脫節的問題，改革現行的行政審批制度是其突破口。從單純的事前審批轉變為事前審批與事中、事后監管相結合，優化部門職能及其審批流程，避免一個事項多部門審批的低效率行為。以大數據為支撐，完善網上聯合審批，建立分級分類的管理標準和制度，對不同類型的數據采取不同的監管手段，形成與審批相結合并按照審批事項進行整體監督的綜合管理體系。從整體性治理視角重新判斷網上聯合審批的價值，總結經驗，減少網上聯合審批建設的盲目性，避免重復建設和不必要的投資［14］。

2.創新邊境用工管理模式

完善相關法律法規，建立合法有序的跨境勞務合作市場。規范跨境勞務合作公司的經營資質，明確跨境數據流動監管的主管部門。根據企業每年的用工登記數量、企業信譽狀況、越南工人流動情況，適當增加或減少一定比例的用工人數，形成動態地用工數量審批模式，對存在非法用工現象的企業不予審批。定期審核中介機構的收費項目，劃定最高收費紅線。

借鑒季節性移民簽證模式，創新邊民出入境管理方式。加快建立跨境務工人員行業準入制度，對季節性“候鳥式”用工模式給予一定的政策支持，實行寬進嚴管政策。在農忙季節，各相關職能部門應與我國公安部門、越南北部四省相關管理部門合力推動季節性臨時用工，保障邊境安全的前提下，簡化手續，為入境務工的越南邊民集中辦理短期居留許可，允許其在農忙季節短期跨境務工。對入境務工的越南務工人員進行登記備案，推動邊境社區網格化管理的實施，加強邊境管理的社會參與。按照“誰使用、誰負責”的原則，明確用工單位和個人的責任，確保越南跨境務工人員在其申報的務工種類和區域范圍內活動。

（二）整合信息資源，實現信息共享

整體性治理理論認為，信息資源的整合是構建整體政府的重要基礎。信息技術的發展為打造“一站式”管理服務中心提供了技術支持。隨著互聯網技術的發展，政府部門間通過互聯網平臺進行信息傳遞、共享和協同辦公，既有利于跨部門信息共享和交換，又能改善政府部門條塊分割的結構關系，還能夠避免碎片化治理所帶來的管理重疊或管理真空。

1.從技術層面突破“信息孤島”困境

加快以網絡為基礎的跨境勞務信息管理平臺建設。通過互聯網為入境務工邊民提供信息發布、政務公開、網上審批等服務，方便民眾快速獲取相關信息。學習云南省瑞麗市管理經驗，及時更新越南入境勞務人員信息庫，實現各管理部門信息資源共享。將轄區內的越南入境勞務人員納入數據庫管理，構建覆蓋居住、經商、就學、出入境等各類信息交換共享的動態信息管理系統，做好跨境勞務人員信息的收集、篩選、整理、傳遞和發布等工作，確?？缇硠趧招畔⒄鎸?、準確。加快行政管理信息化步伐，推動廣西與越南北部四省跨境勞務管理信息網絡化的實現。

建立邊境勞務合作征信體系。為已經登記在冊的用工單位、勞務人員建立勞務誠信檔案，以便各部門在需要信息時可以直接調取，做到實時共享。對有違法違規行為或引發重大勞動糾紛的勞務人員減少信用評分，對不誠信的境外務工人員取消其辦理出入境、務工等相關手續的資格，對不誠信的用工單位取消其跨境勞務用工的資格。

2.從觀念層面避免信息碎片化局面

相關部門工作人員應樹立共享意識和合作精神，加強各部門之間的溝通、協作與合作，修正長期以來一直占據公共行政統治地位的官僚制思想。在跨境勞務信息的采集和使用過程中，從全局利益出發，注重整體協調，不斷強化各部門間橫向與縱向整合的理念，進而實現整體性治理的價值，提高跨境勞務合作信息共享的能力。

（三）提高服務質量，實現勞動力持續輸入

邊境地區應以目標和結果為導向進行部門流程再造和創新，在不取消部門專業化分工的前提下實行跨部門合作。重新定位相關部門職責，創新公共服務供給方式，探索中越勞務合作的新渠道，通過不同主體間的協作實現公共服務提供的精細化和動態化。一是服務與建設并舉。完善基礎設施建設，以信息技術平臺為依托開展跨部門合作，以網絡化手段改變傳統的專業分工結構，將公共交通系統與工業園區相連，便利出行。二是引入市場機制。鼓勵社會參與，填補公共服務提供的“空白”，提高服務質量。如聯合衛生部門，在園區內開辦社區醫院，或允許有資質的個人開辦診所。三是借鑒各方經驗。學習云南邊境地區的經驗，在園區內開設幼兒園、小學等，適當招收越南教師，允許邊境越南工人子女在其工作所在地上學。

六、結論

隨著中越跨境勞務合作的深入開展，越來越多的越南工人進入廣西邊境務工，跨境勞務審批與監管相脫節、勞務信息和公共服務供給碎片化等問題日益突出，亟需重構組織體系和進行職能劃分，為跨境勞務合作提供一個高效、快捷、智慧的服務平臺。

當前，廣西正在加快構建面向東盟的國際大通道，打造西南中南地區開放發展新的戰略支點，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶。整體性治理理論為廣西跨境勞務合作的改革與發展提供了新的思路，在一定程度上能夠解決政府力量過于分散、部門職能碎片化的問題。中越跨境勞務合作既有利于廣西邊境地區產業發展，提升口岸經濟水平，又能夠促進中越關系積極向好發展。因此，我們應更進一步地思考整體性治理理論在跨境勞務合作中的運用。