新型農業經營主體發展困境與對策研究
——基于對重慶市BN區JJ鎮的個案調查

謝 歡

（中共江蘇省委黨校公共管理教研部，南京210009）

一、問題的提出

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體。實現鄉村振興，人才是根本，產業是平臺。但在城鎮化、工業化大潮中，農業缺乏比較優勢，農村勞動力大量外流，農村出現了產業空心化、人口空心化。在這種嚴峻形勢下，最可行的辦法是大力培育新型農業經營主體，搭建產業平臺，凝聚專業人才。發展新型農業經營主體，是實施好鄉村振興戰略的當務之急。與此同時，國內已有大量關于新型農業經營主體的研究成果。

在新型農業經營主體的定位上，多數學者認為，大力培育新型農業經營主體是有效解決“三農”問題的重要途徑，是發展現代農業、實現農業現代化的重要舉措。鐘真認為，現階段新型農業經營主體培育和發展的關鍵是，加強宏觀引導和微觀治理，堅持在內部管理和運行機制上的激勵與監管并重以及在業務領域和發展方向上的扶持與規制并行。［1］在新型農業經營主體的發展重點與難點上，高啟杰認為，產業發展人才匱乏、生產成本持續上升、農業社會服務體系不完善、生產要素配套滯后等問題仍然凸顯。［2］韓旭東、楊慧蓮、鄭風田提出，應從新型農業經營主體信息獲取與應用能力、農業信息供給與宣傳、基礎設施建設等方面，著手提升新型農業經營主體的信息化水平。［3］申云、李京蓉、吳平認為，加大新型農業經營主體的內外部融資增信協同，是促推普惠金融體系構建和化解信貸融資難題的有效途徑。［4］薛建良提出，應通過強化法律保護、提升權利控制水平、增強權利感知穩定性等，進一步提高流轉土地經營權穩定性，以促進新型農業經營主體發展。［5］張照新則認為，處理好新型農業經營主體與傳統農戶的關系、發展規模經營與土地產出效率的關系、各類經營主體之間的關系、各種扶持政策之間的關系，是促進新型農業經營主體持續健康穩定發展的關鍵。［6］

在現有相關文獻中，關于江蘇、浙江等中國東部地區新型農業經營主體的調研性研究成果占多數。主要是對某個省的一地或多地進行實地調研，通過對當地新型農業經營主體現狀的調查，分析其面臨的困境并提出有效破解路徑，這可為提升中西部山區丘陵地區新型農業經營主體建設提供有益啟示，有助于做好融資、農地流轉、政策支持等方面工作。但總的來看，對中西部山區丘陵地區新型農業經營主體發展的研究較為薄弱，有三方面突出問題亟待解決：一是相較于我國中西部山區丘陵地區新型農業經營主體的發展形勢，已有理論研究呈現滯后性；二是已有研究主要是以單一視角關注新型農業經營主體存在的問題，對新型農業經營主體發展困境的全面系統研究不足；三是已有研究缺少中西部山區丘陵地區樣本分析，調研性研究成果偏少。因此，需要通過實地調研，進一步加強對中西部山區丘陵地區的新型農業經營主體發展的實證分析。

習近平總書記強調，“三農”問題是全黨工作的“重中之重”。中西部山區丘陵地區的“三農”問題更是“難中之難”。針對此，本文努力通過座談交流和實地走訪，深入了解該地區新型農業經營主體的現狀及困境，并提出化解之策。之所以選擇重慶市BN區JJ鎮作為個案分析，其典型性在于，JJ鎮是中國中西部山區丘陵地區常見的一類農業小鎮，具有我國中西部山區丘陵地區大部分新型農業經營主體所面臨的基礎設施建設滯后、勞動力大量外流、產業空心化、生產方式落后、資本稀缺、區位條件不佳等問題。因此，JJ鎮可一定程度作為中西部山區丘陵地區的代表。

二、新型農業經營主體發展面臨的困境--以重慶市BN區JJ鎮為例

重慶市BN區JJ鎮有專業種養殖場9家，家庭農場4家，農民專業合作社2個，規模以上龍頭企業共4家，其中市級龍頭企業和區級龍頭企業各1家。這些新型農業經營主體從事生態農業旅游、綠色農（畜禽）產品種植（養殖）、農副產品生產加工以及品牌銷售產業鏈管理等業務。調查發現，該地新型農業經營主體的經營方式日益多元化，普遍通過代種代銷擴大產業利益鏈，采用線上線下宣傳推廣、網上銷售和觀光自駕游現場釆摘等新型銷售模式，初步形成了特色獨具、發展各異的生態農旅產業經營模式，帶動了農民就近轉移就業；通過土地流轉增加了農戶的租金收入和入股分紅，推動了本地特色農業產業發展，大大提升了農業經濟的效益產出，對周邊農戶和農村發展有了一定輻射帶動效應。盡管新型農業經營主體呈現良好發展勢頭，但通過座談交流和實地走訪發現，其仍面臨著不少困難和問題。

（一）農村基礎設施建設滯后

一是農村公共交通基礎設施建設滯后。以JJ鎮為例，鄉村道路等級低、通暢率不高，存在路面太窄、急彎太多、坡度太陡、路面不平、會車道不足等問題，不能很好滿足客貨運輸的需求。近兩年來，雖然基本解決了交通堵點問題，但改建后部分道路等級仍不能滿足農旅產業發展對交通的需求。此外，生產采摘道路、農業機械通行道路也急需修建，這些都是制約產業發展的阻點。二是農業生產性基礎設施缺乏。從JJ鎮的情況來看，水利灌溉設施缺乏，抗旱能力低，農業生產的風險系數仍然比較高，旅游農業發展中的硬件保障不足，配套服務能力低下，安全隱患大量存在。三是農村生活基礎設施建設滯后。部分地方目前使用的是井水，水的質量無法保證且水壓較低，要先用電泵抽再進行過濾，費時且成本高。少數地方燃氣未通，使用的是生物柴油及液化氣罐，增加了生產生活成本。

（二）新型農業經營主體高素質人力資源缺乏

一是年輕勞動力缺乏。農村常住人口以老人、兒童為主，老人因其文化、思想局限等，對惠農政策常常理解把握不準，導致政策難以落實推進。年輕一代因農村經濟不發達，經濟收入較低，寧愿外出打工也不愿回到農村種地。惠農政策針對性不夠，難以吸引外出務工勞動力回鄉（村）創業發展。二是職業農民缺乏。當前從事農業生產的農民平均年齡達60歲以上，新型農業經營主體里懂技術、善經營、會管理的技術人才非常缺乏。更有甚者是老兩口獨自在家經營幾十畝農地或果園，種植方面已經力不從心，更無心進行精細管理和拓寬銷售渠道。有能力的不愿搞農業，愿搞農業的卻沒有農業生產經驗，且新型職業農民培養途徑少，方式方法不夠靈活。三是復合型人才缺乏。培養復合型人才是一項長期工作，短期難見效果，且農村的工作環境、收入、社會保障等條件差，復合型人才不愿到農村工作。涉農單位的一些負責人和管理者還不適應農業市場化和現代化要求，經營理念、管理方式、技術水平等都很落后，難以發揮好指導作用。

（三）新型農業經營主體發展資金短缺

一是農業生產資金需求強烈但缺乏投資吸引力。農業生產投資大，諸如農業生產大棚、倉庫、防護欄、灌溉設施、機械設備、殺蟲燈、坡改梯、生產便道等建設需要大量資金投入，且投入產出周期較長、見效慢。與其他行業相比，效益低、風險大，難以吸引社會投資者及金融機構貸款。二是政府強農惠農資金落地難。在目前競爭立項分配模式下存在“錦上添花”現象，發展較好的經營主體獲得扶持資金較容易，苦苦支撐的經營主體獲得資金更難。政府扶持新型農業經營主體的政策措施較多，但在產品加工、銷售流通環節上資金支持不夠。財政支持資金每年申報，支持額度有限，大型農業分批建設項目不能連續申報，難以有效幫助經營主體緩解大額資金投入壓力。三是農業貸款障礙多。種植物和養殖物不能作為貸款抵押物，農村集體土地經營權雖能抵押但流動性差，不受金融機構歡迎，所以新型農業經營主體抵押貸款難。農業貸款風險相對較高，金融機構收益率相對較低，從而給經營主體申請貸款設置了較高的門檻和擔保條件。經營主體授信擔保困難、申請手續繁復、隱性交易費用高，金融機構放貸積極性不高，經營主體貸款積極性也不高。

（四）農產品缺乏市場競爭力

一是地理位置不佳。所處區域沒有高速路，進出多有不便，物流成本偏高。渴望在相鄰D鎮的高速路出入口豎立廣告牌，但多次協調也未得到相關部門許可。最終無法藉此完成樹品牌工作，難以藉此開拓市場，吸引顧客。二是產業優勢不突出。區域內缺乏知名企業，多數還是一家一小塊土地的分散經營模式，基本還是傳統落后的農業生產方式，優勢產業不突出，特色產業缺乏，優質農產品少，從田間到餐桌的農產品質量安全保障體系缺乏。三是品牌打造不夠。基層政府對品牌的宣傳力度相對偏弱，多數新型農業經營主體缺乏電商專業人才，難以通過對農產品進行品牌規劃、設計、包裝、推廣，來有效提升品牌知名度。

（五）農村集體土地流轉困難

一是土地流轉成本高。土地流轉形式單一，以租用為主，流轉成本偏高且難以分攤，新型農業經營主體經營壓力大。JJ鎮土地租金最高達1000斤黃谷一畝，最少也要700斤黃谷一畝。因此，新型農業經營主體租用土地的積極性不高，數量和規模都難以提升，稍微偏僻區域的土地撂荒現象較為嚴重。二是土地流轉風險大。部分村的流轉合同內容過于簡單且不夠規范，部分村缺乏有效的組織和引導，農戶不愿意流轉的現象仍有發生。土地流轉后，由于缺乏有效的服務和管理而產生了一些糾紛。少數新型農業經營主體流轉土地面積較大，資金缺乏，導致土地荒蕪、復墾難，租金無法兌現，農民利益缺乏保障。三是宅基地流轉面臨觀念及政策制約。在農村，多數人將宅基地使用權看作是最重要的財產權，不愿將此流轉，這與小農意識中“重財產歸屬，輕財產利用”的觀念息息相關。因缺乏政策保障，新型農業經營主體對退出的宅基地和房屋進行改造利用缺乏用地政策的支撐，難以解決其合法改建或重建、長期持有使用權等方面問題。

三、破解新型農業經營主體發展困境的對策

JJ鎮新型農業經營主體所面臨的基礎設施建設滯后、勞動力大量外流、產業空心化、生產方式落后、資本稀缺、區位條件不佳等問題，不僅是中國中西部山區丘陵地區常見問題，在全國絕大多數地區也一定程度存在。針對這些問題，應重點做好如下工作。

（一）進一步推進農村基礎設施標準化建設

一是加強公共交通基礎設施建設。以問題為導向，以適應未來發展和輻射帶動周邊區域為目標，對已建成和將要修建的農村公路進行規劃，按輕重緩急分年度有計劃地全力進行新建和改造，使其寬度、坡度、彎度、平整度、厚度等達到滿足新型農業經營主體發展需求的等級標準。應努力向上級政府爭取資金支持，并將所有城鄉一體發展方面的資金進行整合。要向修建交通設施重點傾斜，積極爭取政策性貸款用于公路建設項目。二是加強農業基礎設施標準化建設。對農田水利中的灌溉、排水、防洪、防災設施的建設、管理與維護環節進行標準化設計，加大滴灌系統和水肥一體化系統建設，提高灌溉保證率、用水效率和農田防洪排澇標準；要推進生產便道、坡改梯等農業基礎設施標準化，便于農業機械化生產。三是加強農村生活基礎設施建設。政府應加大對供水供氣等農村生活基礎設施建設的規范要求和補貼力度，以便使其達到相應的供水供氣服務標準，從而降低新型農業經營主體的經營成本。［7］

（二）努力加強農村勞動力培訓及人才引進

一是加大返鄉創業支持力度。務工人員在外打拼多年，眼光和觀念有所變化，能力有所提升，學習到了先進理念和技術，不僅可以成為創業骨干，還可以帶動家鄉人共同致富，成為當地經濟建設的“排頭兵”。然而返鄉創業面臨較高門檻和風險，所以政府應為返鄉創業的務工人員提供一個更好創業平臺，加大在資金和技術上的支持力度，從而激發更多外出務工人員返鄉創業的積極性。［8］二是定期開展集中政策宣傳與指導。鄉鎮政府及其相關部門負責人要與經營主體面對面座談交流，接受咨詢，加強政策的宣傳普及。區縣農委要負責加強對新型農業經營主體的引導，在田間技術、農產品質量安全、施肥加藥和“三品一標”品牌建設方面加大指導力度。區縣商務局、供銷社要負責現代農業流通網絡體系建設，引導新型農業經營主體發展電子商務，拓寬銷售渠道，適時開展經營理念、市場營銷、現代網絡技術運用等方面業務培訓，切實促進新型職業農民的培養。三是加大人才建設投資力度。鼓勵新型農業經營主體加大對復合型人才建設的投入。基層政府要加大對復合型人才建設的支持和補貼力度，并激勵和引導復合型人才加大自我投資。

（三）多措并舉，拓展農業融資渠道

一是加大招商引資力度。全面剖析農業招商引資工作的重要性和緊迫性，各有關部門要有效落實相關政策，以更加充足的勁頭、更加創新的措施、更加穩健的步伐，切實提高招商引資的質量和水平。要立足“招大、選優、引強”，全面實施大項目精準招商。進行全面分析，篩選出發展前景好、具有核心競爭力的產業，讓發展前景不太好的新型農業經營主體向新興優勢特色產業轉變。二是改進財政補貼方式，實現強農惠農精準化。將部分扶持獎勵資金分配到基層，分級分類逐步扶持壯大新型農業經營主體。逐步改變財政資金的補助方式，按照“缺啥補啥”的原則，財政資金的扶持面該擴寬的要擴寬，涵蓋范圍應更廣泛，要將財政投入重點從基礎設施建設擴展到貸款貼息、貸款風險補償、農業保險補助、政府購買生產技術服務等更多方面。［9］財政涉農資金要整合捆綁使用，加大對重點項目的扶持力度，以提高其示范帶動效應。根據新型農業經營主體規劃和政策要求，大型分批改造農業項目可一次性申報審批財政補助項目，經營主體可進行整體規劃、分批實施改造，財政支持資金分年分批到位。三是拓寬農業資本融資渠道，增強金融機構農業放貸積極性。應利用互聯網和社交網絡平臺發展農業眾籌，通過技術眾籌、產品眾籌等形式補充農業資本，要加強對眾籌發起人的信用以及資金使用去向的監管。［10］要進一步完善國家農業信貸擔保聯盟機制，探索“龍頭企業+農戶”等貸款擔保模式，加強對農業貸款資金使用去向的監管。要通過革新激勵約束機制，讓金融機構自愿加大對農業項目信貸資金的投入，從而降低融資成本，促進農業項目持續健康發展。

（四）不斷提升農產品市場競爭力

一是加大政府對品牌創建的組織。要將一定區域的新型農業經營主體統一打造升級，與當地自然人文資源有機銜接，打造三產融合示范的田園綜合體。［11］JJ鎮有不少景點，諸如霧露洞、龍池洞、龍泉洞、宋代瓷窯遺址、明清古寨吊羊寨等，但市場知名度不高，所以政府應對本地旅游景點加大宣傳力度，更好地利用本地特色農旅資源。政府可以適時組織一些商貿會展活動，讓各區域的新型農業經營主體聚在一起推介各自品牌，協同發展。二是提升農產品品牌自身價值。積極引導鼓勵新型農業經營主體生產生態綠色農業產品，積極申報“三品一標”認證，誠信規范經營，走品牌化發展道路，增強市場競爭力，打通農業產銷瓶頸，促進農業經濟可持續發展。再者，要多引進一些從事現代生態休閑農業的企業，共同打造現代休閑農業產業，形成規模效應，提高區域品牌競爭力。［12］三是加強合作，形成品牌聯動效應。新型農業經營主體不應只局限于本地，還應適時與周邊地區的經營主體、農貿市場、超市、知名電商平臺等進行合作，從“共商共建共享”走向“共贏”，從而進一步增強新型農業經營主體的輻射帶動效應。［13］

（五）積極推進農村集體土地流轉制度改革

一是完善土地承包經營制度。進一步穩妥推進土地流轉，發展多種形式適度規模經營，對達到一定規模的新型農業經營主體進行財政補貼。［14］要杜絕流轉土地非農化和非糧化，要在確保其原有用途不變的同時，保證一定的農業就業崗位和收入。［15］二是健全土地流轉風險防范制度。擴大種養殖產業門類、品種和農產品的保險覆蓋范圍。建立由財政、企業和社會組織多元化出資共建的土地流轉風險補償基金，經營主體繳納一定的土地流轉風險保障金。相關部門對新型農業經營主體的資質審查要更嚴格，及時進行跟蹤督查，及早防范各種風險。要健全耕地出租、入股等流轉機制，建立專業的土地流轉服務機構和交易信息系統，加強對土地流轉交易雙方的權益保障，建立健全土地流轉糾紛調處和權益救濟機制等，確保土地流轉合約的規范和有序執行。［16］三是擴大宅基地使用權流轉的主體范圍。宅基地所有權主體是農村集體經濟組織，若將流轉范圍限制在所有權主體的小范圍內，就會缺乏競爭機制，應擴大使用權主體范圍，使其有更廣泛的流轉空間。［17］要進一步明確并延長宅基地使用權的使用期限，使其流轉更具穩定性和更可預期，從而增強農村宅基地和農房的流動性，增強宅基地使用權在金融機構的抵押價值。要鼓勵農民在向金融機構進行貸款時用宅基地使用權進行抵押，從而達到擴大農業經營規模的目的。

四、結語

2019年中央“一號文件”明確提出，要全面推進鄉村振興，確保順利完成到2020年的農村改革發展目標任務。實施鄉村振興戰略，是以習近平同志為核心的黨中央基于準確把握我國農村發展命脈所做的重大戰略決策，是全面建成小康社會和全面建設社會主義現代化強國的關鍵舉措，而加強新型農業經營主體建設是鄉村振興戰略的重要一環。為了讓農業更有前途、讓農民更受人尊重、讓農村變得更美好，必須堅持農業農村優先發展，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，大力培育發展新型農業經營主體，積極構建新型農業經營體系，加快推進鄉村治理體系和治理能力現代化。只有正視并著力破解新型農業經營主體面臨的基礎設施建設滯后、勞動力大量外流、產業空心化、生產方式落后、資本稀缺、區位條件不佳等困境，才能使新型農業經營主體成為推動農業適度規模經營的主要力量，成為帶動普通農戶走向市場的主力軍。只有不斷推進農村基礎設施標準化建設，加強勞動力培訓及人才引進，不斷提升農產品市場競爭力，充分發揮財政金融保險等政策效果，多措并舉地拓展農業融資渠道，加快農村土地制度改革，發展適度規模經營，讓新型農業經營主體創造活力充分迸發，才能使新型農業經營主體成為推動農業生產方式轉變的中堅力量，成為帶動農民增收致富的生力軍。