從“攻堅戰”到“持久戰”：我國減貧事業的戰略轉型

禹曉航

(河南大學 河南 開封 475004)

引言

2020年是我國脫貧攻堅戰的終局之年，我國要在人均純收入不低于4000元、可支配收入不少于10000元的現行標準下，完全消滅絕對貧困，全面建成小康社會。這是否意味著我國的減貧工作即將取得成功，可以畫上句號？事實上，既然貧困是一個永恒問題，那么減貧工作也不能存在“松口氣，歇歇腳”的想法。減貧只有進行時，沒有完成時，我國的減貧工作遠沒有到鳴金收兵的時候。“精準扶貧”是我國面對巨大的貧困存量以及嚴峻復雜的貧困形勢提出的一種減貧策略。從2012年末到2019年末，全國農村貧困人口累計減少9348萬人，貧困發生率從2012年的10.2%下降至0.6%，對全球減貧貢獻超過七成。得益于我國集中力量辦大事的體制優勢，精準扶貧成效顯著。但也帶有強烈的“行政主導”色彩，存在著明顯的“社會參與”不足。[1]此外，剩余的貧困地區與脫貧對象無疑是“最難啃的骨頭”，扶貧攻堅也進入了最后的攻堅期。在此承上啟下關鍵的時間節點，怎樣定位、總結精準扶貧工作以來的得失，如何戰略部署未來？這些都是我們需要思考的問題。

一、 從絕對貧困到相對貧困

十九屆四中全會對外釋放出了重大信號——中國的反貧困戰略即將轉換。此次中央全會提到了“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。[2]這是首次在中央全會這一級別的會議中明確提出“相對貧困”這一概念，不可不謂意義重大。一般來說，衡量設定貧困標準的方法可從兩個方面去進行。一是把握基本需求的方法。將人所擁有的收入與其基本生存所必需的支出作比較，如收不抵支，即可認定為貧困人口，也就是我們所說的絕對貧困標準；另外一種方法是相對收入法。首先要計算出目標測量地區的全部人口收入的中值，將低于收入中值一定比例的人群定義為貧困人口，這是所謂的相對貧困標準。

回顧我國的減貧之路，改革開放以來，經歷了從絕對貧困到相對貧困衡量標準的變化。具體到減貧工作中，初始以“開發式扶貧”為代表性的，具有發展性質的扶貧策略。時任國家領導人鄧小平認為應將貧困問題融入到國家時代的發展中去解決。基于卡爾多希克斯標準，如果一項改革政策能使得一部分人先獲益，先富帶動后富，最終能夠利用經濟社會發展的“涓滴效應”去緩解另一部分人的貧困問題，那么就可以認為這項改革是有益的。為此國家先后出臺了比較具有代表性的《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000)》《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010)》的指導性文件，確立了開發性扶貧的工作方針。[3]政府通過公共財政資金加大發展投入，以社會扶貧、專項扶貧為主要形式，在基礎設施、就業發展、農業生產等方面進行政策傾斜，使貧困地區能夠在市場經濟的環境下，享受到紅利從而提升自身的發展能力，最終實現脫貧致富。黨的十八大之后，以習近平為核心的黨中央將減貧工作上升至國家戰略。提出了“精準扶貧”戰略，并將其與全面建成小康社會的目標聯系起來，認為精準扶貧是實現全面建成小康社會的根本性要求。在具體實施過程中，除了強調“六個精準”“五個一批”外，同時也進一步完善了新農合、城鄉居民養老保險，健全了大病救助、國家低保、臨時救助等救助制度。以此實現了開發式扶貧與社會保障的有機結合。

2019年末，全國農村貧困人口551萬人，比上年末減少1109萬人，下降66.8%；貧困發生率0.6%，比上年下降1.1個百分點。[4]從數據上看，全國農村人口繼續大幅減少，貧困發生率顯著下降。而棘手的是以老人、兒童、婦女、殘疾人為代表的弱勢群體的相對貧困問題。部分學者已經將目光放置未來，并提出一些新的政策主張。如景天魁通過對反貧困歷程的反思，提出強調反貧困社會政策要用前瞻性、綜合性和長效性的儲備性社會政策代替以往的應急性社會政策。[5]方珂等也提出要“探討第二代反貧困戰略”，認為解決溫飽不是中國反貧困進程的終結，而是反貧困事業的新起點。[6]對于貧困標準的制定，汪三貴等強調應反映出當下的真實狀況，扶貧戰略應走向城鄉一體。[7]相對貧困已然成為扶貧開發的重點，但高強等指出農村的相對貧困并不意味著它就是一個社會問題，它是被納入政策領域后被問題化了。[8]綜上所述，無論是從國家層面還是學界都認為我國的減貧工作即將進入新篇章，相對貧困問題的研究應提上日程。

二、 “精準扶貧”以來的經驗與啟示

“精準扶貧”是相對于“粗放扶貧”而提出來的，是黨中央、國務院基于過往扶貧開發中的實際情況以及當下實踐需要的重大指示。精準扶貧戰略從提出到實施、成熟，也見證了中國扶貧事業的進步。大體上看，我國的貧困人口，尤其是赤貧人口，隨著持續的扶貧資金投入和相關政策的傾斜，已經大幅減少。當然，指望畢其功于一役的將貧困問題徹底解決，既不科學也不現實，因此需要正確看待在此過程中的新挑戰。

(一) 行政邏輯下的增能缺失

首先，政治扶貧是以完成脫貧指標為首要原則，這樣或與貧困對象脫貧真實性存在沖突。行政邏輯要求行政鏈條中的上下雙方圍繞程序、考核、紀律來開展工作。對基層政府來說，完成任務、追求政績、不犯錯誤是產業扶貧中必須遵循的行政邏輯。[9]對脫貧攻堅設立一個時間期限，對基層工作人員是一種激勵機制，而對脫貧對象可能會存在“虛假性”脫貧的惡劣現象；其次，從扶貧政策實施的主體來看，經常會出現干部“出力不討好”的現象發生。究其根本，在于地方基層干部容易受到全能型政府、管制型政府思想的影響。在工作進程中不自覺就越位——該干的沒干好，不該干的也沒干好；再者，從貧困戶的角度而言。在行政邏輯主導的產業扶貧中，貧困戶的主體意識是容易被忽略的，其易形成政府“要我脫貧”的邏輯。“要我脫貧”邏輯是一種消極被動的外源性脫貧動力，貧困戶沒有形成“我要脫貧”的內源性脫貧動力。因此貧困戶多是以被動的方式參與到扶貧運動中，沒有發揮出自身參與脫貧的積極性。還有一些貧困戶主體意識和發展能力較弱，“等要靠”思想嚴重。這造成了直接“輸血式”扶貧的低效、間接“造血式”扶貧的阻力較大的尷尬局面。其不僅浪費了國家資源，還在一定程度上傷害了群眾感情，甚至會引起新的社會矛盾。

(二) 產業扶貧的思考

威爾遜在《真正的窮人》一書中提出了一個值得思考的現象：某項旨在解決或緩解貧困現狀的政策在實施過程中可能會對貧困人群造成新的不公平。他將這種現象稱之為“撇脂”。[10]產業扶貧是期望通過一系列的扶貧產業溢出的經濟紅利提升貧困家庭的生產與可持續增收能力，進而擺脫貧困。但在產業扶貧過程中的“精英俘獲”現象造成了新的不公平：一些地區出于政績、扶貧效果的考慮，會將政策資源向與領導關系密切、有一定產業基礎、實力較強的貧困村與貧困戶傾斜。而真正需要政策幫扶的貧困村和貧困戶被邊緣化，得不到充足的資金政策扶持；還有一些駐村指定的產業扶貧企業，在利益最大化的驅使下，大量占用扶貧資金與政策紅利，導致自身的營業額越來越高，但企業幫扶的貧困戶的生活狀況沒有得到該有的改善，出現了“只見項目不見貧困戶”的逐利現象。因此，產業扶貧很容易因為資源分配不公、利益聯結不緊異化為“產業扶富”，如不引起重視，會催生出新的“產業化貧困問題”。

(三) 貧困問題呈現 “農村包圍城市”的態勢

精準扶貧主要是著力解決農村貧困問題。城鎮化進程中，貧困問題也自然會流入城市，扶貧工作或許會出現“真空地帶”。首先從空間區域角度來分析，城鄉二元結構依然存在。農村地區相對于城市地區而言，盡管處于弱勢地位，但同時也享受更多的政策支持與資源傾斜。城市地區除了“低保”及一些促進就業，減緩失業問題的政策外，遠沒有農村地區針對貧困問題實施的政策系統全面。健康醫療方面，有新農合、大病報銷醫療救助政策；教育扶貧方面也有針對從學前到大學的全方位補助；生活扶貧方面，設立就近的就業扶貧公益性崗位，針對農村的特困供養救助人員和低保對象都有政策覆蓋。就像我國的戶籍制度存在“屬地化管理”的缺陷，當前的扶貧政策、社會救助工作設計、以及社會保障政策都存在不同程度的城鄉分割態勢；其次，從不同群體的角色屬性來看，城市貧困人口可分為城市原住民貧困戶、農民工群體。而農民工群體又可細分為專職農民工(無土地)與兼職農民工(有土地)。即“一只腳踏進城市，一只腳留在農村”，“鋤頭+工資”成為多數農民的混合型生計。[11]那么，在此背景下，由于各城市、城鄉間的貧困標準不統一、不對接，容易形成扶貧開發和社會保護的真空，特別是對流動人口的貧困治理真空。

(四) 特殊群體的問題凸顯

我們處于一個風險社會，因此會經常受困于肉身的脆弱性，甚或受困于生理或心理需求而衍生的依賴性。這一現實是我們建構任何公正的回應型國家理論的基礎。[12]2020年后，我國減貧工作的重點也將轉變為特殊區域開發與特殊群體救助，如：邊境村、偏遠少數民族村寨、易地扶貧安置點等特殊區域和農村留守老人，邊遠少數民族居民等特殊群體。以老年群體為例，變老總是與各種機能的退化相伴，老年群體在社會中本就屬于相對弱勢群體，尤其是在面對貧困問題時，受到的沖擊會更為明顯，擺脫貧困引力的難度更加突出。一方面是因為貧困老人的貧窮問題往往與自身的健康狀況相關聯。“因病致困，因困致病”使健康狀況不理想的老年人陷入了自身難以抽身的貧困“泥潭”；另一方面是老年群體相對于年輕群體，他們自身擺脫貧困的積極性和內生動力，都不足以使他們通過現有的產業扶貧、就業扶貧發揮出較大作用。預計到2020年，獨居老人和空巢老人數量將增加到1.18億人左右。我國人口老齡化進程表現出老年人口規模大、老年人口數量和比例增速快以及高齡老人增速更快的特點。較為嚴重的人口老齡化問題會使得老年人口的供給支付增多，給子代造成較大的經濟壓力，同時規模龐大的老年人口也會在經濟生活、精神生活等方面面臨諸多問題。[13]我國的減貧事業的目標是全體人民的脫貧，小康社會是全面小康。因此，解決好以老年人為代表的特殊群體的貧困問題就顯得尤為重要。

三、 減貧事業戰略轉型的建議與展望

(一) 借鑒區塊鏈技術提升地方政府貧困治理能力

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現代化做出了較為全面的戰略部署與安排，但在精準扶貧工作中出現的“自上而下”的行政主導邏輯的低效與僵化，無疑是不符合政府治理能力提升的要求；而一味追求簡單粗暴多元治理的做法只會造成權力分散，各主體之間銜接不到位，造成“九龍治水”的無序局面。

區塊鏈技術具有的共識機制可作為解決這一問題的有益嘗試。扶貧工作是一項系統、長期的工程，從貧困人口的確定、幫扶以及脫貧，都需要環環相扣的合作協同。區塊鏈作為一種新興的高效率、高智能化的信息處理、分析技術，為精準扶貧的整個實施過程提供新的支撐和視角，為精準扶貧提供決策的數據分析基礎和管理的底層技術基礎。[14]首先，區塊鏈系統能夠高效大量的貯存扶貧工作的相關數據。并可根據實際需要，按照致貧原因等指標進行篩選索引，從而可對癥下藥；其次，為避免扶貧工作中的“長官意識”，選擇適合貧困地區的駐村干部也很重要。區塊鏈技術作為一個信息公示平臺，貧困地區的地區特征、貧困程度、政策實施情況與扶貧干部的業務水平，履歷情況都會詳盡，透明的呈現出來，因此可以進行雙向匹配，雙向選擇；最后，可利用區塊鏈技術建立完整的退出約束機制，利用科學嚴格的標準將脫貧績效、脫貧結果記錄在系統中。同時，區塊鏈技術的防篡改機制能夠保證數據的真實性和安全性。這樣一來，從技術層面是可以有效緩解“脫貧不摘帽”的虛假貧困現象。

(二) 追溯扶貧資金的使用，監管產業扶貧的落地

扶貧資金的擠占挪用情況是一項比較棘手的問題，同時事關公平需要合理把握。區塊鏈技術具有可“追溯性”。具體來說，由于區塊鏈中引入了時間維度，因此，在每一個區塊形成的初期就帶有時間戳，并可進行嚴格的符合邏輯的時間排序。所以這一個個嚴密的小區塊鏈接起來，就成了區塊鏈。形成的區塊鏈是采取分布式儲存，可以通過網絡中的節點進行驗證和跟蹤之前的記錄。區塊鏈技術的可追溯性將每一筆資金的流向都蓋上時間戳進行記錄，這樣經過記錄后的數據，很難去進行人為的操作與更改。通過區塊鏈技術的可追溯性，可以有效地在技術層面杜絕冒領、挪用扶貧資金的可能性。另外，實現扶貧資金的“溯源”，也可以對資金的流向進行實時監管。通過對每一筆扶貧資金的審批到使用進行全記錄，保障扶貧資金不被截留、挪用，避免人為造假，確保貧困戶領到足額的扶貧資金。[15]

產業扶貧應秉承著“扶貧”的基本底線。資源應該向真正需要的貧困村、戶傾斜，而不應利用扶貧資源建立華而不實的面子工程。在產業項目申請時，應嚴格把握各個村莊的申請資格，可將不符合資格的優勢村莊篩選出去，設置合理科學的門檻，避免政府的親和選擇導致不合理的投資。同時，應引入第三方評估機制，對扶貧產業的遴選、布局、規劃等方面進行評估。這樣可避免投資商的行賄投機現象，另外也可避免政府追求政績保證工作順利開展而進行的“尋租”行為。

(三) 聚焦城市貧困問題，推進減貧城鄉一體化

城市貧困問題的日益凸顯，既證實了我國的扶貧工作重心的轉變，也反映出由絕對貧困到相對貧困衡量標準轉換的重要性。因此，聚焦城市貧困問題，首要任務是將貧困治理的著力點放在相對貧困問題上。一是要擺脫過去單一的最低生活標準的測算辦法，要統籌生活貧困者所處的社會環境與周遭的經濟態勢，用更加系統科學的去確定衡量標準；二是相對貧困沒有絕對貧困的直觀、易捕捉性，它是隱蔽且動態變化的。所以，若想解決好相對貧困問題，貧困治理的速率需要高于當地經濟發展的整體速率，這樣才有縮小貧困相對性的可能性。[16]但這并不是歸咎于經濟發展的原因，經濟發展的工作中心不能變，也不會變。當前需要改變單一的土地財政發展模式，應發展有利于擴大就業的城市實業，投資一批城市基礎設施和基礎服務，繼續鼓勵扶持中小企業的發展興旺，營造良好的經商環境，從而形成經濟發展“滴漏效應”的拉力。

盡管經濟興旺的溢出效應能夠使一些貧困群體獲得感增加，但這只是絕對量的增加，對于真正需要重視的相對財富量的差距需要采取社會政策加以干預。一是通過政策宣傳激發貧困戶的內生動力，培育自身權能；二是加大教育與培訓的力度，提升貧困戶的人力資本；三是統籌城鄉社會保障，減少社會保險待遇給付中的水平差異問題。

(四) 關注貧困老人這一特殊群體

2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》[17](以下簡稱《規劃》)，這是從現在起到本世紀中葉我國積極應對人口老齡化的戰略性、綜合性、指導性文件。從國家層面編制應對人口老齡化的中長期規劃，具有未雨綢繆、綱舉目張之深遠意義。《規劃》從社會財富儲備、勞動力有效供給、為老服務和產品供給、科技創新和養老孝親敬老社會環境五個方面部署了應對人口老齡化的具體任務。因此，老年人是一個不可忽視的重要群體，尤其是針對貧困老人問題應從以下幾個方面去探討：

一是認清我國人口老齡化的國情現實。將老年人看作是積極寶貴的社會資源，鼓勵老年人積極參與經濟社會的各個領域，使全社會形成積極老齡化的理念。因此不僅是經濟參與，還包括社會參與、文化參與等，目的是使貧困和非貧困者在進入老年時都可以提升老年階段的生活質量。[18]緩解當下老無所依從而“因老致貧”的惡性機制。積極老齡化使一部分老年人在能發揮余熱的時候積極參與社會工作，從而在需要幫助的時候從社會獲得幫助。

二是完善家庭養老和社會養老方式。夯實家庭養老的基礎，完善家庭支持系統。整合現有的養老服務資源，以公共服務均等化理念為指導，健全各項老年福利制度，提高社會養老的保障水平。

三是整合社會資源，形成多維度、系統的綜合扶貧理念。重視金融賦能，發揮社會資本的作用。突出發展普惠金融對貧困老人群體的作用。在精準扶貧中，金融扶貧強調的是“精準”，而在解決相對貧困問題中，金融扶貧應注重“普惠”。為使老年人享受金融服務的便利性，應積極探索諸如老年醫療保險、老年房地產、老年融資貸款以及老年旅游等相關金融服務，從而形成金融支撐保障，滿足老年人口對金融產品的需求；鼓勵社會工作介入貧困老人的物質精神領域，重視人文關懷，滿足日益多樣化，多層次的需求，構建老年人的社會支持網絡。為適應養老服務發展的新形勢、新特點，緩解社會工作人才短缺的困境，2019年9月25日，人力資源社會保障部、民政部聯合頒布了《養老護理員國家職業技能標準(2019年版)》。這對規范老年人生活照料和護理服務、擴大養老服務供給、促進養老服務消費具有重要推動作用。

結語

2020年底，我國將實現第一個百年目標——全面建成小康社會。為了如期實現這一宏偉的歷史目標，必須要踏實穩健地走完脫貧攻堅戰的“最后一公里”，更為重要的是要做好減貧戰略轉型的準備。“脫貧工作即將進入深水區”，政策的制定要具有科學性、前瞻性、針對性：通過完善國家治理體系，提升國家治理能力，從而提高政府在扶貧工作中的效率，激發貧困人口的脫貧動力；利用區塊鏈集成技術，規范扶貧資金的使用，提高扶貧資金的使用效率；聚焦城市貧困問題，做好城鄉貧困政策的銜接與統籌；以老年人口為代表的特殊群體的貧困問題不應忽視，做到“脫貧路上一個都不掉隊”。總之，貧困問題在后2020或許不再是一個“頑疾”,但它仍然需要重視。貧困問題能否科學的得到解決，將會決定我國的第二個百年目標——全面建成社會主義現代化強國，能否如期實現。