關于天津市濱海新區南北“兩翼”高質量發展的研究

濱海新區經過十年的高速發展后，目前進入了轉型升級、培育新動能，實現高質量發展的新階段。新區地域廣，由北到南，狹長走向，北部片區主要是漢沽片區組成，中部中心區主要由塘沽片區組成，南部由大港片區構成，中心區域發展迅速，而南、北部發展滯后，呈現區域不均衡。推進南北“兩翼”均衡發展是濱海新區高質量發展的重要內容，也是建設繁榮宜居智慧的現代化海濱城市的現實需要。文章針對天津濱海新區“兩翼”發展相對滯后的問題進行了調研思考并提出了建議。

一、高質量發展的提出、背景及研究探索

（一）高質量發展理論的提出。黨的十九大報告首次作出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”[1]的重大判斷，2018年中央經濟工作會議進一步將推動高質量發展明確為“新時代我國經濟發展的基本特征，是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求”。

（二）高質量發展的背景。改革開放以來，要素驅動的增長模式取得了幾十年高速增長，但是也產生了許多突出問題，表現在：收入差距拉大、生態環境破壞、城鄉發展不平衡等。隨著中國特色社會主義邁入新時代，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。解決這個矛盾必須在新發展理念指導下走高質量發展的道路，堅持以人民為中心，推進相關制度體制改革，促進城鄉區域協調發展。

（三）高質量發展的理論研究和實踐探索。高質量發展研究文獻非常豐富，不僅包括專家學者研究，也有基于地方實踐的探索，其中，高培勇、袁富華等（2020年）立足于整體發展觀，以經濟發展服務于社會發展為主線，對于經濟高質量、社會高質量和治理高質量的特征及其互補性關聯進行了分析，提出高質量發展是一個總括性理念，高質量社會與高質量經濟協同，兩者協同發展又必須有高質量治理結構來支撐[2]。泊寧（2020年）基于福建省福清市的實踐，分析地方高質量發展如何破局，提出了福清市依托良好的區位優勢，以工業園區為載體，積極探索外向型經濟發展方式，從政務服務、改革開放、社會治理、干部作風“四大環境”入手，實施產業發展提升、城鄉品質提升、民生福祉提升、營商環境提升、黨建引領提升“五大行動”，釋放改革紅利，激發發展活力，走高質量發展的康莊大道[3]。

二、濱海新區南北“兩翼”發展不均衡表現

濱海新區行政體制在深化改革過程中形成了以原塘沽海河兩岸區域和開發區商務板塊為核心區，以漢沽區域為北翼，以大港區域為南翼的“1核2翼”發展格局。南北“兩翼”共涵蓋10個街鎮、115個行政村，戶籍人口57萬，兩翼區域面積1555.33平方公里。經過十年的發展，在取得重大建設成就的同時，與中心城區相比，也存在一些發展差距和短板，主要表現如下：

（一）地理位置相對偏遠，基礎設施建設相對落后。1.交通瓶頸仍未突破。“兩翼”近年來均未實施新的大型道路建設工程，道路交通發展滯后。特別是西中環、西外環通往大港區域的路口仍沒完全打通，影響大港片區與塘沽片區的互聯互通。2.高速和快速路數量少。南北“兩翼”區域高速公路、快速路里程少，絕大部分為普通公路，與塘沽主城區的路網等級差距較大，除漢沽有在建Z4線，大港近期沒有軌道交通建設計劃。3.局部交通不暢。主要是大港油田及南港工業區至核心區方向的主干道連接不暢；區域間干道交通沒有銜接好，仍存在一些斷頭路。南部區域干道205國道，經常發生交通擁堵，制約區域經濟發展，而毗鄰的西青、靜海段均已拓寬改造，且綠化景觀標準很高。

（二）街鎮經濟總體水平不高，產業發展層級低。1“.兩翼”經濟總量不高、發展速度偏低。“兩翼”發展與新區整體發展勢頭相比，呈現出投資減少、增速放緩、后勁不足的特點。根據統計數據顯示：除個別街鎮投資比重較去年提高，其他一些街鎮投資比重下降。街鎮地區生產總值、一般公共預算收入、固定資產投資三項指標統計來看，街鎮內生發展動力不足，新動能培育缺乏。從經濟工作角度來看，街鎮欠發展成為一個短板。2.產業結構不合理、產業層級低。表現在，種植業產業化水平不高，抗自然災害能力不強，二、三產業發展不足。傳統服務業比重大，現代服務業自然發育滯后，尤其是沒有發展起來現代生產性服務業。“兩翼”地區的傳統工業企業和街鎮工業園的產業水平低、污染排放大，在中央和市里加大環境保護的強約束前提下，亟需加快轉型發展。在一些“散亂污”企業先后被“關停并轉”后，區域經濟發展面臨很大困難，需要發展經濟新動能、新業態。3.街鎮園區開發力度不夠。建設進度緩慢，園區土地利用率不高，比如，個別工業區成立10年以來，僅開發不足0.3平方公里，南部的經濟開發區、石化產業園區近兩年來，均沒有出讓土地，部分園區掛牌土地出讓資金返還速度慢。工業園區融資能力不強，基礎配套設施建設投入不足，綜合配套功能不完善。街鎮園區的政策支持缺乏，引進企業數量少、規模不大、發展模式粗放、產業鏈不夠完整。多數街鎮工業園區缺乏專業管理和招商隊伍，也在一定程度上制約了街鎮園區的高質量發展。

（三）社會事業投入不足，城鄉收入差距大。表現在，1.教育資源供給和人民群眾需求不匹配。南北“兩翼”地區義務教育學位存在缺口。幼兒園數量不足，需增加幼兒園所。2.優質醫療資源不足。核心區分布著塘沽第五中心醫院等多家三級以上醫療機構，以及相當數量、具有一定水平的二級醫療機構，相比之下，南北“兩翼”的醫療資源、醫療技術和服務水平等各方面還不能很好地滿足南北地區人民的醫療需求。3.群眾收入水平較中心城區差距大。據不完全統計，2017年城鎮居民人均可支配收入46556元，農村居民人均可支配收入22438元，農村居民人均可支配收入是城鎮居民可支配收入的48.2%。2018年城鎮居民人均可支配收入49611元，農村居民人均可支配收入23898元，農村居民人均可支配收入是城鎮居民可支配收入的48.14%，縮小城鄉收入差距仍有很多工作要做。

（四）行政力量投入薄弱，管理體制有待完善。“兩翼”區域占全區總面積的68.5%，人口占比達20%，管理半徑大，點多線長、地廣人稀，治理效率降低。新區機關到最南部村莊94公里，到最北部村莊50.3公里。目前，全區行政機關大都集中到核心區，從行政管理角度看，由于距離偏遠，管理難度加大，弱化了對“兩翼”地區行政管理的功能。“兩翼”地區的企業、群眾遇到緊急問題，需要政府協調解決，直接面臨距離遠、辦事難、難辦事的突出問題。有部分街鎮是由合并而成，雖然能夠整合力量，也產生了附帶的消極影響，比如說，合并后機關人員眾多、職數減少、職責不清晰，干部晉升渠道不暢，客觀上影響到干部積極性、主動性，也降低了行政效率。行政中心遷移，社會發展預期降低，投資創業預期降低，影響外來投資商對到“兩翼”投資創業。本地出現“資本外流”“人才外流”，一些居民到中心城區購房定居，“兩翼”出現空心化、老年化現象。

三、南北兩翼的高質量發展的目標分析與路徑探討

（一）南北兩翼的高質量發展的目標分析。濱海新區兩翼區域貫徹高質量發展需要把握好策略，既要全面系統的考慮，也需要瞄準關節環節，實現重點突破，以點帶面，點面結合，實現最大效果。應在經濟發展、民計民生、公共服務、交通出行、生態文明和治理體系上，通過采取切實有效舉措，穩打穩扎，鞏固提升，達到“三有三無”的階段性奮斗目標。即，經濟發展上穩步增長，推進經濟轉型“有見效”；城鄉收入力爭接近中心城區水平，保障民生滿意度“有增長”；社會事業加大投入，實現公共服務水平“有提升”；局部交通不暢壓力徹底緩解，達到居民出行“無瓶頸”；生態環境切實保護，確保“兩翼”人居環境“無污染”；完善管理體制提高行政效率，實現“兩翼”治理體系“無中阻”。

（二）推進兩翼高質量發展的路徑探討。“要樹立‘經營城市’理念，打開腦袋上‘津門’，科學把握開發建設區域、時序、邊界，避免盲目開發，用好市場化機制手段，集約節約利用每一寸土地，實現良性循環”[4]。

1.堅持規劃支撐引領。“緊密結合“十四五”規劃編制，加強與相關部門對接協調”[5]，以高水平規劃引領高質量發展，厘清北部、南部地區功能定位。在“一主兩翼”規劃上要切實做到同時規劃、同樣標準、同步實施。“同時規劃”就要與研究核心區規劃的同時統籌研究“兩翼”規劃，在產業、空間、交通等規劃實現兩者有效銜接、協同發展；“同樣標準”就是要做到核心區規劃與“兩翼”規劃要一視同仁、不偏不倚、平衡發展；“同步實施”就是要在落實規劃過程中，人力財力物力的投入上要同步實施。以往的策略是優先發展中心城區，培育增長極，新區取得了很大發展。目前階段，應進一步增強新區的擴散效應，輻射到南北兩翼，進而提高在天津市乃至環渤海的輻射拉動效應。

2.堅持路網暢通攻堅。道路是經濟發展的基礎，要想富先修路，“要積極謀劃軌道交通基礎設施、區域開發建設等重大項目”[6]，疏通關節，完善路網，打通兩翼通達最后一公里。一是要優化路網。完善交通主動脈，細化支線微循環，形成與核心區1小時通達的交通圈、經濟圈。啟動建設跨薊運河人行橋等工程項目；加強對南北“兩翼”的部分老舊路段進行拓寬改造，實施道路優化工程；加快推進北部、南部城區與市區、核心區的軌道交通規劃建設；提升鄉村公路改造力度，優化公交線路，完善“微循環”。二是要疏暢交通。要打通西中環、西外環，破解制約南北交通的瓶頸。加強與市有關部門溝通協調，著手研究規劃連接市區與南部區域的軌道交通；切實提高“兩翼”城區的主要干道通行能力，進一步改善南、北部區域與中心城區的通行能力；切實研究解決連接中塘鎮和小王莊鎮的205國道存在的交通擁堵問題。

3.堅持經濟速效并重。“兩翼”發展要從實際出發，堅持速度與效益并取，速度與質量并重。一是要搭建平臺。對現有工業園區進行整合、優化、提升，逐步建立“一個發展平臺”、“一個管理主體”、“一套班子隊伍”的管理體制。落實市區兩級有關政策，按照“一園一策”模式，加大對園區現有供電、供水、污水管網進行提升改造，優化完善園區基礎設施、公用配套。按照“錯位發展、特色突出”的發展建設思路，編制街鎮園區產業規劃，明確產業定位和入園標準，提升產業發展層級。二是要政策支持。要組織相關部門研究制定街鎮園區發展支持政策、招商引資指導意見和考核激勵機制，特別是要參照各開發區招商引資優惠政策措施，制定吸引力強、具有比較優勢的招商政策，提升園區競爭力。對園區土地面積和用地性質進行全面合規性核查。對尚未大規模開發的胡家園產業區、濱海物流加工區等園區，探索采用PPP模式進行開發建設。三是要融合發展。對確定融合發展的開發區和街鎮，要在財力上給予支持，用于街鎮開展城市整治、社會治理、道路交通等公共設施建設，打造“泰達模式”，實現共建共享新格局。對沒有確定融合發展的街鎮和開發區，街鎮要積極在帶動群眾就業方面對接相關開發區，開展結對幫扶工作，明確幫扶任務，取得幫扶實效。推進標準化、綠色化、品牌化種植養殖，在第三方電子商務平臺開設專賣店，探索地方官員“直播帶貨”，豐富農產品銷路。培訓新區“銷售網紅”，利用新媒體推廣楊家泊對蝦、漢沽草莓、茶淀葡萄、大港冬棗等農產品，提高在京津冀的知名度和美譽度，培育創造全國品牌。

4.大力促進民生改善。“兩翼”發展要堅持以人民為中心的發展理念，把兩翼地區群眾對美好生活的向往作為我們的奮斗目標。一是要優化教育布局。高標準搞好中長期教育設施布局規劃編制，統籌基礎教育設施均等化布局。搞好現有教育資源優化整合，做好改擴建和原址新建的布局規劃。嚴格落實住宅小區公建配套幼兒園建設，新建住宅小區按照居住區配備標準，提前調整或預留土地；將教育用地統一納入規劃，優先保障和滿足教育合理用地需求。二是要完善醫療設施。加大醫療衛生資源投入。抓好社區衛生服務中心和村級衛生服務站建設。加快推進兩翼地區醫院及婦女兒童保健中心遷建等重點項目，推進村級衛生服務站建設，不斷提高基層醫療服務水平。三是要美化人居環境。推動建設農村生活垃圾統一收運體系和農村環衛一體化運營體系，科學推進生活污水處理設施建設，推進完成農村“廁所革命”，開展農村全域清潔化工程，加快補齊農村人居環境和公共服務短板，全力建設美麗宜居鄉村。

5.抓好體制改革，提升部門效能。體制活則經濟活，體制順則人心順。充分理順“兩翼”地區的管理體系，提高各方面干事創業的積極性、創造性。一是健全治理體系。深入推進街鎮機構改革，進一步理順區職能部門和街鎮之間的關系，區委辦局為街鎮發展出謀劃策，為基層發展做好保障服務。區領導小組負責統籌、協調、推動北部、南部地區發展中的重要事項。二是做活園區管理機制。借鑒開發區法定機構改革模式，將市場化理念引入園區管理、運營環節；實施簡政賦權，在充分考慮承接能力基礎上，將開發建設、產業規劃、招商引資、企業培育等經濟管理權限下放到街鎮園區；實行全員競聘上崗，通過公開選聘方式，使干部能上能下，釋放發展活力；推行薪資改革，實行與績效掛鉤、以業績為導向的分配體制，激勵干部擔當作為。三是激勵干部擔當作為，鼓勵容錯糾錯。打通干部晉升渠道，加大干部交流力度，以及年輕干部選拔力度，優化干部隊伍結構。建立健全容錯機制，對在履職擔當、改革創新過程中出現偏差失誤，但勤勉盡責、未謀取私利的街鎮干部，免除相關責任或從輕減輕處理。