高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化研究
——以某高校為例

一、財(cái)務(wù)內(nèi)部控制運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）財(cái)務(wù)管理模式。某高校財(cái)務(wù)處是學(xué)校的一級(jí)財(cái)務(wù)管理部門(mén)，主要職責(zé)是在學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，做好資金籌集、資源配置、財(cái)務(wù)監(jiān)督和服務(wù)等工作。學(xué)校實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是指統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)設(shè)置、統(tǒng)一的規(guī)章制度、統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)政策、統(tǒng)一的資源調(diào)配、統(tǒng)一的預(yù)算決算。分級(jí)管理是指校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制，具體來(lái)說(shuō)：校院兩級(jí)財(cái)權(quán)，學(xué)院辦學(xué)績(jī)效參與資源分配；校院兩級(jí)的預(yù)算，學(xué)院自主編制院級(jí)預(yù)算；校院兩級(jí)的經(jīng)濟(jì)決策體系，學(xué)院承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；學(xué)院全口徑的成本核算，學(xué)校對(duì)辦學(xué)績(jī)效量化考核。集中核算是指財(cái)務(wù)部門(mén)按制度規(guī)定集中提供會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)結(jié)算服務(wù)。近年來(lái)，在校領(lǐng)導(dǎo)的重視和積極推動(dòng)下，學(xué)校的議事決策機(jī)制、內(nèi)部管理制度、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制不斷完善。為保障工作效率，明確內(nèi)控步驟和要求，學(xué)校及時(shí)構(gòu)建內(nèi)控組織機(jī)構(gòu)，成立學(xué)校內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由財(cái)務(wù)處牽頭，相關(guān)職能部門(mén)積極配合，審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)實(shí)施監(jiān)督，開(kāi)展流程梳理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制度落實(shí)等工作，構(gòu)建分工合作、齊抓共管的聯(lián)席工作機(jī)制，保證內(nèi)控規(guī)范的有效實(shí)施。

（二）學(xué)校財(cái)務(wù)狀況。近年來(lái)，學(xué)校財(cái)務(wù)統(tǒng)籌安排、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)、嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保持著良好的財(cái)務(wù)狀況。但相對(duì)于學(xué)校不斷增長(zhǎng)的資金需求，也存在著資金增量有限、增長(zhǎng)渠道單一、存量結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化和資金使用效率有待加強(qiáng)等問(wèn)題。首先，財(cái)政實(shí)施生均撥款體制改革后，預(yù)計(jì)學(xué)校可統(tǒng)籌類(lèi)財(cái)政撥款將基本保持穩(wěn)定，且需按照相關(guān)政策專(zhuān)款專(zhuān)用，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)使用完畢，學(xué)校統(tǒng)籌調(diào)配資金的空間有限。近兩年，由于實(shí)際工作需要，學(xué)校資金需求增長(zhǎng)旺盛，這一方面和學(xué)校債務(wù)償還步入高峰有關(guān)，另一方面是因?yàn)閷W(xué)校大力實(shí)施民生工程，逐步改善了教職工待遇，總之是因?yàn)閷W(xué)校面臨事業(yè)發(fā)展和解決遺留問(wèn)題雙重疊加的任務(wù)，各方面的資金需求仍在不斷增長(zhǎng)。

（三）財(cái)政政策現(xiàn)狀。近幾年，學(xué)校遇到了較大的財(cái)務(wù)政策方面的壓力，一是隨著中央對(duì)財(cái)政性資金監(jiān)管的細(xì)化，財(cái)政資金、預(yù)算績(jī)效管理等財(cái)務(wù)政策的更新更加頻繁，另一方面，隨著紀(jì)檢、巡視、審計(jì)等監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，上級(jí)部門(mén)對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)提出了更高、更細(xì)、更嚴(yán)的要求。學(xué)校財(cái)務(wù)政策在七個(gè)方面進(jìn)入了新常態(tài)：上級(jí)財(cái)經(jīng)規(guī)定越來(lái)越全面、財(cái)政撥款的績(jī)效考量越來(lái)越廣泛、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的執(zhí)行監(jiān)管越來(lái)越剛性、涉及財(cái)務(wù)管理的督辦檢查越來(lái)越頻繁、制度性的從嚴(yán)與經(jīng)費(fèi)支出求寬的矛盾越來(lái)越突出、學(xué)校快速發(fā)展對(duì)財(cái)務(wù)工作的全面性要求越來(lái)越高、師生員工對(duì)財(cái)務(wù)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的期盼越來(lái)越強(qiáng)烈等，這些均對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)做好“放、管、服”提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

在該高校現(xiàn)行的內(nèi)控體系下，學(xué)校的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)開(kāi)展，一般要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)、可行性論證和預(yù)算編制等多個(gè)程序，立項(xiàng)成功后的項(xiàng)目會(huì)進(jìn)入招標(biāo)、合同、驗(yàn)收、支付等多個(gè)業(yè)務(wù)流程，針對(duì)上述業(yè)務(wù)流程，學(xué)校進(jìn)行了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。項(xiàng)目在招標(biāo)采購(gòu)時(shí)，由學(xué)校根據(jù)省政府的要求和校內(nèi)招標(biāo)細(xì)則，按申請(qǐng)事項(xiàng)的總額和重要程度分級(jí)分類(lèi)實(shí)施學(xué)院自主、校內(nèi)組織、省公開(kāi)招標(biāo)等三級(jí)采購(gòu)方式，既能體現(xiàn)簡(jiǎn)化流程下放權(quán)限的要求，又能保證招標(biāo)業(yè)務(wù)的合規(guī)便利；在合同階段，按照校內(nèi)的合同管理辦法進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，履行合同會(huì)簽程序；在合同會(huì)簽階段，分別由項(xiàng)目承擔(dān)單位、招標(biāo)采購(gòu)部門(mén)、歸口管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、學(xué)校法律顧問(wèn)、國(guó)有資產(chǎn)部門(mén)等從不同的維度對(duì)合同審核，各部門(mén)各司其職，共同防范風(fēng)險(xiǎn)；資產(chǎn)驗(yàn)收階段，在“學(xué)校、歸口部門(mén)、二級(jí)單位”的三級(jí)資產(chǎn)管理的框架下，按照資產(chǎn)分類(lèi)等細(xì)節(jié)，分別由資產(chǎn)使用單位、歸口管理單位、學(xué)校國(guó)資管理部門(mén)三級(jí)部門(mén)專(zhuān)門(mén)組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)資產(chǎn)的質(zhì)量、技術(shù)、外觀等多方面聯(lián)合驗(yàn)收，最終各方根據(jù)驗(yàn)收結(jié)果出具意見(jiàn)并簽署驗(yàn)收單。

二、強(qiáng)化內(nèi)部控制的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在內(nèi)部控制制度建立與實(shí)施過(guò)程中，學(xué)校緊密結(jié)合本單位工作實(shí)際，以問(wèn)題為導(dǎo)向，有效實(shí)現(xiàn)了權(quán)力制衡和程序制度制約，力求從源頭上規(guī)避經(jīng)濟(jì)責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。主要經(jīng)驗(yàn)如下：

完善的組織保障。在學(xué)校干部換屆后，內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)工作組也及時(shí)召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議進(jìn)行換屆選舉，校長(zhǎng)任組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門(mén)分管校長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，財(cái)務(wù)處牽頭，相關(guān)職能部門(mén)積極配合，審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)實(shí)施監(jiān)督，構(gòu)建分工合作、齊抓共管的聯(lián)席工作機(jī)制。明確內(nèi)控步驟和要求，保障工作效率，成為學(xué)校內(nèi)控建設(shè)與有效實(shí)施最重要的保障。組織相關(guān)崗位人員參加內(nèi)控專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，提高專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)，定期開(kāi)展內(nèi)控工作小組會(huì)議，學(xué)習(xí)最新政策，疏堵內(nèi)控關(guān)鍵流程和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，推進(jìn)內(nèi)控工作動(dòng)態(tài)有序進(jìn)行。

全面的業(yè)務(wù)梳理。通過(guò)對(duì)往年內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)報(bào)告的摸排自評(píng)和指標(biāo)打分情況初步診斷出該校內(nèi)部控制現(xiàn)狀。近年針對(duì)預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目、合同六大業(yè)務(wù)類(lèi)型的內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵業(yè)務(wù)崗位再次進(jìn)行了流程梳理，以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和規(guī)章制度，設(shè)計(jì)了有針對(duì)性、制衡性、實(shí)操性的業(yè)務(wù)流程圖，標(biāo)示出業(yè)務(wù)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)一步完善相關(guān)業(yè)務(wù)管理制度，查漏補(bǔ)缺改進(jìn)措施，調(diào)整程序以適應(yīng)新的變化。通過(guò)梳理總結(jié)內(nèi)控工作經(jīng)驗(yàn)與結(jié)果，財(cái)務(wù)處組織編寫(xiě)了《內(nèi)部控制手冊(cè)》，從單位層面內(nèi)部控制到業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制進(jìn)行了全方位的整合匯編，每項(xiàng)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)均從控制目標(biāo)、業(yè)務(wù)歸屬部門(mén)及崗位職責(zé)、主要管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、相關(guān)業(yè)務(wù)制度、業(yè)務(wù)流程圖等五大方面進(jìn)行詳細(xì)分析闡述。

科學(xué)的制度機(jī)制。定期開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的風(fēng)險(xiǎn)，按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，結(jié)合內(nèi)控目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，該校成立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作小組。建立定期評(píng)估工作機(jī)制，工作小組組織專(zhuān)家定期對(duì)學(xué)校和各業(yè)務(wù)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，審查流程，明確風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的分析、反饋和應(yīng)用；建立信息內(nèi)部公開(kāi)制度，信息內(nèi)部公開(kāi)是內(nèi)控的重要手段，通過(guò)公開(kāi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)信息，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。近期，該校印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的實(shí)施辦法》，文件主要對(duì)健全財(cái)務(wù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)內(nèi)部控制體系建設(shè)、加強(qiáng)預(yù)算管理和績(jī)效考評(píng)、規(guī)范收支管理、強(qiáng)化資金和賬戶(hù)管理、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、建立健全二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)管理、提升財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、財(cái)務(wù)信息化建設(shè)和信息公開(kāi)、嚴(yán)肅責(zé)任追究等十個(gè)方面對(duì)學(xué)校財(cái)務(wù)管理相關(guān)工作進(jìn)行了規(guī)范。

不斷的宣傳培訓(xùn)。在內(nèi)控規(guī)范的建設(shè)和完善過(guò)程中，學(xué)校不斷加大內(nèi)部控制制度宣傳力度，如微信信息發(fā)布、座談交流、知識(shí)競(jìng)賽、征文等，營(yíng)造內(nèi)控實(shí)施氛圍，產(chǎn)生積極影響，讓教職工了解內(nèi)控制度建設(shè)工作，落實(shí)到單位每一個(gè)人，保證宣傳無(wú)死角，內(nèi)控理念全覆蓋，爭(zhēng)取得到教職工的理解和配合。組織內(nèi)部不同層次的內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)，保證培訓(xùn)無(wú)盲區(qū)。一方面對(duì)內(nèi)控規(guī)范實(shí)施機(jī)構(gòu)成員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)關(guān)鍵崗位和人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，另一方面對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的其他部處、教學(xué)科研單位進(jìn)行內(nèi)控培訓(xùn)，讓其充分重視和了解內(nèi)控建設(shè)的重要意義、基本方法、流程梳理及風(fēng)險(xiǎn)防范，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的開(kāi)展。

三、內(nèi)部控制目前存在的問(wèn)題

內(nèi)部控制環(huán)境亟需要改進(jìn)。該高校的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有待完善，仍舊采用了較為傳統(tǒng)的組織層級(jí)，該高校在管理上采取了分層分級(jí)管理。其中，黨務(wù)相關(guān)工作按照規(guī)定由黨委書(shū)記作為第一責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)，另外，行政運(yùn)行等相關(guān)工作由校長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，全面負(fù)責(zé)，各二級(jí)單位和其他科研等部門(mén)由分管的副書(shū)記或者聯(lián)系的副校長(zhǎng)協(xié)助負(fù)責(zé)。這類(lèi)傳統(tǒng)的組織層級(jí)看似嚴(yán)密合理，但是實(shí)際上在組織框架上存在一定漏洞：各二級(jí)部門(mén)雖基本覆蓋了全部領(lǐng)域，并沒(méi)有明顯的管理缺口，但是缺少了負(fù)責(zé)各個(gè)單位內(nèi)部控制的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部控制體系建立的關(guān)鍵一環(huán)是需要一個(gè)內(nèi)部管理和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，目前對(duì)雖然有校長(zhǎng)辦公室、黨委辦公室具體負(fù)責(zé)涉及多部門(mén)的綜合業(yè)務(wù)，但不同部門(mén)間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)仍不夠暢。該高校目前共有32 個(gè)二級(jí)處級(jí)行政管理部門(mén)，不同二級(jí)部門(mén)分屬不同校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)，二級(jí)單位之間的工作協(xié)調(diào)等仍然較困難。各部門(mén)雖然都有明確的職責(zé)，但負(fù)責(zé)的具體業(yè)務(wù)權(quán)限仍不清晰，這就導(dǎo)致常常有一些涉及交叉業(yè)務(wù)或職責(zé)的問(wèn)題。雖然不同校領(lǐng)導(dǎo)分管各職能部門(mén)，形成較完善的垂直管理機(jī)制，但是橫向的部門(mén)間的制約機(jī)制還未建立，二級(jí)單位橫向的協(xié)作和交叉業(yè)務(wù)由于垂直分管體系的不同受到了一定影響。學(xué)校的綜合決策組織教代會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)的功能并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，這就間接造成權(quán)力管理的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前高等教育體系下，學(xué)校的機(jī)關(guān)單位仍掌握了較多的人、財(cái)、物權(quán)，普通教職工參與學(xué)校管理工作的意愿和渠道較少，這不利于建立全校職工共建共管共享機(jī)制的建立。另一方面，人員隊(duì)伍認(rèn)識(shí)問(wèn)題比較突出，該高校目前有教職員工3000 余人，大部分師資從學(xué)校畢業(yè)后直接踏入了教師崗位，對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)和理解嚴(yán)重不足，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，學(xué)校教職工普遍認(rèn)為內(nèi)部控制工作和本職工作聯(lián)系較小，部分職工甚至有排斥內(nèi)部控制的現(xiàn)象，認(rèn)為內(nèi)部控制的程序過(guò)于復(fù)雜和繁瑣，影響了辦事效率和便利，沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制和規(guī)范高校的積極意義。各二級(jí)單位的工作人員由于目前管理體制和學(xué)校重視不足等原因，受到內(nèi)部控制相關(guān)的的業(yè)務(wù)培訓(xùn)較少，缺乏對(duì)內(nèi)部控制體系相關(guān)知識(shí)的儲(chǔ)備。部分非從事本專(zhuān)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制也缺乏足夠認(rèn)知。由于工作人員數(shù)量的不足和業(yè)務(wù)素質(zhì)差距，導(dǎo)致不相容崗位相互分離并沒(méi)有執(zhí)行到位，同樣的原因?qū)е螺啀徶贫纫矡o(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。

四、加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)部控制的政策建議

（一）大額支出審批。學(xué)校對(duì)單筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)金額在5 萬(wàn)元以上（含）的支出，執(zhí)行大額資金審批會(huì)簽制度。大額資金支出會(huì)簽單位包括：資金使用單位、項(xiàng)目主管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)等，各單位根據(jù)職責(zé)范圍審批會(huì)簽，分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)各單位審批意見(jiàn)，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目進(jìn)展、學(xué)校資金狀況履行審批，重大事項(xiàng)報(bào)學(xué)校研究后審批。

（二）機(jī)制流程建設(shè)。學(xué)校財(cái)務(wù)建立健全崗位責(zé)任制，明確職責(zé)和權(quán)限，實(shí)行不相容崗位相互分離和關(guān)鍵崗位定期輪崗。根據(jù)資金結(jié)算的要求和實(shí)際，設(shè)置錄入、復(fù)核、提交、授權(quán)等環(huán)節(jié)，相互監(jiān)督和制衡，對(duì)每一筆資金支付實(shí)行流程管理和授權(quán)監(jiān)控。學(xué)校各類(lèi)銀行賬戶(hù)U 盾、密碼、預(yù)留印鑒、支票等嚴(yán)格實(shí)行分開(kāi)保管、授權(quán)使用、責(zé)任到人的原則，嚴(yán)禁一人負(fù)責(zé)支付款項(xiàng)所需的全部環(huán)節(jié)。建立資金結(jié)算內(nèi)部分級(jí)授權(quán)審批制度，根據(jù)結(jié)算金額，由科長(zhǎng)、主管副處長(zhǎng)、處長(zhǎng)、主管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)進(jìn)行審批支付。

（三）關(guān)鍵環(huán)節(jié)管控。加強(qiáng)對(duì)賬管理，嚴(yán)格執(zhí)行銀行對(duì)賬“雙簽”制度，學(xué)校每月的銀行存款對(duì)賬單及銀行存款余額調(diào)節(jié)表必須經(jīng)過(guò)對(duì)賬人員、分管科長(zhǎng)、科長(zhǎng)、主管處長(zhǎng)、處長(zhǎng)、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人和主管財(cái)務(wù)副校長(zhǎng)簽字認(rèn)真審核后才能歸檔保存，做到賬實(shí)相符、帳帳相符，保證學(xué)校資金安全，繼續(xù)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任。提高信息化管理水平，加快推進(jìn)系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)賬，通過(guò)財(cái)務(wù)對(duì)賬系統(tǒng)和銀行網(wǎng)銀系統(tǒng)的無(wú)縫對(duì)接、信息共享，逐步實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)賬并生成電子余額調(diào)節(jié)表，降低人為對(duì)賬風(fēng)險(xiǎn)，大大提高對(duì)賬工作效率。