京津冀協(xié)同發(fā)展視角下農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)機制研究

一、前言

2015 年4 月，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出推動要素市場一體化改革，“包括推進金融市場一體化、土地要素市場一體化、技術和信息市場一體化等”。2020 年3 月，中共中央國務院出臺《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對土地、勞動力、資本、技術、數(shù)據(jù)等要素市場化配置體制機制提出指導意見。其中，在推進土地要素市場化配置部分，提出“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革”、“鼓勵盤活存量建設用地”、“完善土地管理體制”。這些政策意見對京津冀農(nóng)地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)提出了要求。同時，《意見》對其他要素的市場化配置體制機制提出的指示，對京津冀農(nóng)地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)也具有重要的參考價值。比如，勞動力要素市場化配置中提到的深化戶籍制度改革、暢通勞動力和人才社會性流動渠道，資本要素市場化配置中提到的加快發(fā)展債券市場、增加有效金融服務供給，技術要素市場化配置中提到的培育發(fā)展技術轉(zhuǎn)移機構和技術經(jīng)理人、促進技術要素與資本要素融合發(fā)展，數(shù)字要素市場化培育中提到的推進政府數(shù)據(jù)開放共享以加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換等。此外，還特別對加快要素價格市場化改革、健全要素市場運行機制等出臺了明確意見。在此背景下，探索構建京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)機制具有較強的理論意義和實踐價值。

二、相關研究簡要回顧

中央提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”戰(zhàn)略后，理論界對京津冀協(xié)同發(fā)展、京津冀一體化發(fā)展等進行了大量研究，取得了豐碩的理論成果。京津冀協(xié)同發(fā)展涵蓋內(nèi)容豐富、領域廣泛，因此現(xiàn)有的理論成果也涉及各行各業(yè)。比如產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展[1]、交通基礎設施的協(xié)同發(fā)展[2]、教育行業(yè)的協(xié)同發(fā)展[3]、環(huán)境協(xié)同治理[4]，等等。有少數(shù)學者研究了京津冀土地市場一體化問題，比如劉勇等總結了當前京津冀土地管理一體化的問題，包括三地土地管理具體運作不同、部分地區(qū)難以實現(xiàn)耕地保有目標、土地資源的規(guī)劃配置市場化程度不夠、整體上土地管理一體化建設推進緩慢等。在此基礎上提出建立京津冀土地管理與利用的協(xié)同機制、京津冀一體化的耕地保護機制以及京津冀土地資源配置的市場化機制等思路[5]；甘文霄等以供給側(cè)結構性改革為視角研究了京津冀土地要素市場一體化的具體措施建議，包括根據(jù)京津冀地區(qū)功能定位及供給側(cè)結構性改革的要求科學編制及修訂京津冀土地利用總體規(guī)劃、建立京津冀統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場信息平臺、完善京津冀土地法制及政策的一體化建設、建立京津冀土地協(xié)調(diào)組織和監(jiān)察主體等[6]。也有少數(shù)學者關注到了京津冀協(xié)同背景下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題[7-8]，但是相對京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)現(xiàn)實需求而言，該方面的研究還很薄弱。

三、京津冀農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)機制

（一）流轉(zhuǎn)價值取向

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟結構和空間結構，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子?！兑庖姟穼ⅰ捌瞥璧K要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”作為其指導思想的部分內(nèi)容。在此政策背景下，京津冀農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)應該確立的價值取向包括市場一體化、資源信息共享、自愿依法有償、有效高效公平。在促進農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的同時，有利于推動多方主體利益協(xié)調(diào)、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定等目標。

（二）流轉(zhuǎn)平臺構建

在《綱要》提出土地要素市場一體化后，京津冀三地加強了該領域的合作。比如積極建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)交易平臺，成立“京津冀農(nóng)村產(chǎn)權交易市場聯(lián)盟”等，為促進三地土地要素市場化一體化建設打下了良好基礎。在相關政府網(wǎng)站專設京津冀協(xié)同發(fā)展專題窗口，實時更新三地包括土地要素市場一體化建設在內(nèi)的有關內(nèi)容。構建一體化的土地要素市場，需要建立覆蓋京津冀三地所有土地的信息平臺。經(jīng)過數(shù)年實踐，京津冀三地的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺的級別、數(shù)量、規(guī)模及服務水平基本與當?shù)噩F(xiàn)實需求吻合。2015 年，北京農(nóng)村產(chǎn)權交易所、天津農(nóng)村產(chǎn)權交易所、河北省邯鄲市邱縣農(nóng)村產(chǎn)權交易所、河北省承德市灤平縣農(nóng)村產(chǎn)權交易所簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議[9]。三地需發(fā)揮各自優(yōu)勢，借京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略東風，有意識加強交流合作，互通有無，取長補短，進一步推動統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權交易大平臺建設，共同推進京津冀地區(qū)“三農(nóng)”協(xié)同發(fā)展。農(nóng)地經(jīng)營權作為農(nóng)村集體“三資”的重要組成部分，其流轉(zhuǎn)有序與否很大程度上依賴上述平臺的建設水平。京津冀三地平臺應及時發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)地塊信息、價格走勢等，逐步加強技術支持、人才培養(yǎng)等，在將來可能形成的統(tǒng)一大平臺基礎上，京津冀農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)信息同步共享、技術與人才等要素自由流動，流轉(zhuǎn)行為將更為規(guī)范有序。

（三）流轉(zhuǎn)路徑設計

農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)路徑可以按照“提出申請——進場交易——簽訂合同——配套服務”主線進行。設計京津冀農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)交易主體、交易條件、交易品種、交易方式、合同的簽訂與解除、農(nóng)地經(jīng)營權抵押與擔保等具體環(huán)節(jié)。比如，交易主體既要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、承包農(nóng)戶等傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，又要包括專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；交易條件既要包括對交易主體的資質(zhì)和意愿等規(guī)定，又要包括對交易農(nóng)地權屬等方面的規(guī)定，還要包括對交易行為符合有關規(guī)劃等的規(guī)定；交易品種既要包括家庭承包方式獲得的農(nóng)地經(jīng)營權，又要包括集體經(jīng)濟組織未發(fā)包的農(nóng)地經(jīng)營權；交易方式既要包括出租等傳統(tǒng)方式，又要包括入股、托管等新型方式。

（四）流轉(zhuǎn)保障機制

首先，農(nóng)地確權是促進農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的基礎保障。2013 年初，中共中央國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，提出用5 年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。京津冀地區(qū)目前基本上完成了土地確權，從工作成效上看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權工作穩(wěn)定了農(nóng)村土地承包關系、推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展、提升了鄉(xiāng)村治理水平、促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。其次，要嚴格依據(jù)“自愿、依法、有償”原則，在法制社會和市場經(jīng)濟條件下，該原則是協(xié)調(diào)多方流轉(zhuǎn)主體利益的基本遵循，而協(xié)調(diào)好各相關主體的利益關系是推進農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)的核心保障。再次，還要健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策、規(guī)范流轉(zhuǎn)行為、防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險等[10]。最后，農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)保障機制的建立要建立在流轉(zhuǎn)路徑設計的基礎上，同時又要呼應農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的價值取向，即有利于推動利益協(xié)調(diào)、保障糧食安全、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及維護社會穩(wěn)定。

四、結語

作為我國區(qū)域發(fā)展的三大戰(zhàn)略之一，京津冀協(xié)同發(fā)展擔負著疏解北京非首都功能、優(yōu)化經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)布局的重要任務。農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)保民生、增產(chǎn)值、促發(fā)展的重要手段之一。在協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀背景下，推進京津冀地區(qū)農(nóng)地經(jīng)營權的有序流轉(zhuǎn)，對保障三地農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展具有積極作用。隨著農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)實踐中新問題的產(chǎn)生，探索如何有效推進農(nóng)地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)將是一個較為長期的話題。