淺議地方財政支出結(jié)構(gòu)：基本內(nèi)涵、類別及影響因素

一、地方財政支出結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵

關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)概念的理解，最普遍的一種觀點是把財政支出結(jié)構(gòu)定義為各類（或各項）財政支出占總支出的比重，所以又稱之為財政支出構(gòu)成（陳共，1998）[1]。亦然，地方財政支出結(jié)構(gòu)的最一般概念應(yīng)界定為地方財政各類（或各項）支出占總支出的比重或構(gòu)成。顯然，這種概念是從量的維度來界定，是一種現(xiàn)象狀態(tài)。但財政支出本身還具有特殊意義，它是政府活動的資金來源和直接成本，是政府職能及其政策的一個體現(xiàn)（何振一、閆坤，2000）[2]。所以，為了更深刻地反映財政支出結(jié)構(gòu)的實質(zhì)，學(xué)者們更多將視角放在財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能偏好的關(guān)系上。在這個層面上，認(rèn)為財政支出結(jié)構(gòu)與政府職能間存在著一種對應(yīng)關(guān)系，財政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀是政府及其官員行為取向的間接顯示（鄭尚植，2014）[3]，地方財政支出結(jié)構(gòu)是對地方政府職能的一種顯示。因此，地方財政支出結(jié)構(gòu)從現(xiàn)象來看是地方各項財政支出占總支出比重間的量的關(guān)系，但從實質(zhì)來看是地方各項財政支出所對應(yīng)的地方政府職能間的偏好關(guān)系。這兩個問題像同一個硬幣的正反面，二者不可分割。因此，對地方財政支出結(jié)構(gòu)的研究至少要從這兩個層面展開。

第一，地方財政支出結(jié)構(gòu)是地方政府所支配的資源量與其職能履行程度的統(tǒng)一。既然地方財政支出是地方政府配置財政資源以實現(xiàn)其職能的過程，那么地方財政支出多少，具體安排哪些項目均取決于地方政府所要完成的職能是什么，即有什么職能就有什么支出結(jié)構(gòu)。但無論是稅收收入還是非稅收入，地方政府所掌握的資源均不可無限量支配，也就是說地方政府的職能受到其所掌握財政資源規(guī)模的限制。那么，地方財政支出結(jié)構(gòu)不僅是政府職能的顯示，也是政府配置資源狀況的顯示。

第二，地方財政支出結(jié)構(gòu)反映了地方政府職能在市場配置影響下的關(guān)系比重。由于地方財政配置與地方市場配置一起組成地方資源配置系統(tǒng)，那么，地方財政支出結(jié)構(gòu)不僅要受到社會資源總規(guī)模的制約，還與市場配置機制的互相作用。在地方資源配置體系中，只有使地方財政配置與市場配置相互協(xié)調(diào)，優(yōu)勢互補，才能實現(xiàn)社會資源總體配置的優(yōu)化[4]。地方政府職能體系經(jīng)過與市場配置機制的相互作用，形成了現(xiàn)行職能履行結(jié)構(gòu)，在地方財政配置上體現(xiàn)為現(xiàn)行地方財政支出結(jié)構(gòu)。從這個意義上說，地方財政支出結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的政府職能在支出安排上的數(shù)量關(guān)系不僅受到職能偏好、總資源的制約，還受到市場經(jīng)濟(jì)活動的影響。

二、地方財政支出結(jié)構(gòu)的類別

不同分類的財政支出決定了多樣性的財政支出結(jié)構(gòu)。地方財政支出結(jié)構(gòu)亦然如此，有多少種研究地方財政支出的角度就有多少種地方財政支出結(jié)構(gòu)的分類。地方財政支出結(jié)構(gòu)的類別主要是依據(jù)研究者的研究目的和關(guān)注重點而定，目前學(xué)界常用的分類有以下幾種：

第一，職能型。地方財政支出結(jié)構(gòu)能夠反映地方政府對各種職能的偏好關(guān)系，從政府職能或財政職能角度考察地方財政支出結(jié)構(gòu)被稱為職能型地方財政支出結(jié)構(gòu)。職能型支出結(jié)構(gòu)按照不同用途有粗細(xì)之分，例如遼寧省在財政統(tǒng)計上將地方財政支出分為一般公共服務(wù)、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)等等14 種支出；而有的學(xué)者則把上述14 種大體劃分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、行政管理支出、民生保障支出以及其他支出4 種。國際貨幣基金組織還從職能分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化分類，例如在經(jīng)濟(jì)性支出中具體分為：農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、鐵路、通訊等等。總之，職能型地方財政支出結(jié)構(gòu)根據(jù)研究目的的不同可以有多種具體劃分方式，但無論哪種支出結(jié)構(gòu)均可明確顯示出地方政府各職能間的數(shù)量關(guān)系和偏好關(guān)系，并根據(jù)這種關(guān)系的變化反映出地方政府在各種職能上的演變情況。

第二，調(diào)控型。“調(diào)控型”指的是地方財政支出項目按照可調(diào)控原則進(jìn)行劃分。所謂“可調(diào)控”指的是地方政府能夠根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會需求改變而增減相應(yīng)的財政支出，使其順應(yīng)外部環(huán)境和實際需求的變化。具有可調(diào)控的財政支出被稱為可控性支出；不具有可調(diào)控的財政支出被稱為不可控性支出。在西方財政理論和實踐中，一般不可控性支出是那些具有法律限定的支出，不得隨意更改或停付，更不能消減支出規(guī)模。例如法律所規(guī)定的養(yǎng)老金、失業(yè)救濟(jì)金和對低收入階層的保障等等。在2015 年我國新預(yù)算法實施之前，不可控性支出主要體現(xiàn)在重點支出掛鉤機制。支出掛鉤機制是國家為了保障重點項目的支出規(guī)模和力度，把教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7 類支出均與地區(qū)生產(chǎn)總值掛鉤。

第三，行政型。行政型地方財政支出結(jié)構(gòu)指的是按照政府層級設(shè)置來劃分相應(yīng)的財政支出。縱觀國際，各國政體不同，其相應(yīng)的財政支出行政分類也不同，例如美國屬于聯(lián)邦制國家，由中央政府、州政府和地方政府組成。其中州政府與地方政府為下屬政府（也就是本書所指的地方政府，在這里為了避免與美國地方政府混淆而采用下屬政府），與之對應(yīng)的財政支出行政分類為州財政支出和地方財政支出。日本屬于單一制國家，政府層級分為中央政府、都道府縣政府以及市町村政府，其中下屬政府為都道府縣政府以及市町村政府。那么，對應(yīng)的行政型地方財政支出結(jié)構(gòu)為都道府縣支出與市町村支出。在我國，按照我國政權(quán)體系分為中央、省（直轄市、自治區(qū)）、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等五級政府，對應(yīng)的地方財政支出結(jié)構(gòu)為省級財政支出、市級財政支出、縣級財政支出以及鄉(xiāng)級財政支出。行政型地方財政支出結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)了地方各級政府在財政資源配置中的地位和關(guān)系。財政資源配置具有總體性和地域性雙重屬性，如何調(diào)控和安排財政資源在各級政府間有效利用十分必要。

三、地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響因素

賈康曾說，財政是一種“以政控財，以財行政”的分配系統(tǒng)，但財政活動卻不是政府隨意而為決策及其政策的產(chǎn)物。因為在這一系統(tǒng)中還涉及到政府、市場、社會主體之間復(fù)雜關(guān)系的制約。因此，研究地方財政支出結(jié)構(gòu)不能繞開影響它的主要因素，只有明了何為地方財政支出結(jié)構(gòu)的影響因素，才能在理論上為如何優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)提供有實踐意義的指導(dǎo)。

第一，市場化程度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是財政運行的物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，地方經(jīng)濟(jì)市場化程度是制約地方財政支出結(jié)構(gòu)的因素之一。具體而言，這種影響首先體現(xiàn)在規(guī)模上。市場資源配置和財政資源配置共同組成了社會資源配置系統(tǒng)，假設(shè)在生產(chǎn)總值一定的條件下，市場和政府的邊界決定了各自配置資源的數(shù)量規(guī)模。地方財政支出占地方生產(chǎn)總值的比率份額取決于政府與市場間的關(guān)系與地位。當(dāng)市場化程度較低時，政府是經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)者，財政配置資源的占比將高于市場配置占比；當(dāng)市場化程度較高時，市場是經(jīng)濟(jì)增長的主導(dǎo)者，財政配置將少于市場配置占比。其次是對具體支出安排的影響。黨中央明確指出市場要在競爭領(lǐng)域要發(fā)揮決定性作用，也就是說政府要退出競爭性領(lǐng)域，在非競爭性領(lǐng)域更好發(fā)揮作用。這種轉(zhuǎn)變在財政支出結(jié)構(gòu)上將表現(xiàn)為增加非競爭性領(lǐng)域支出項目，減少或停止競爭性領(lǐng)域支出項目。進(jìn)一步說，地方政府財政支出將重點投入壟斷、信息不充分不對稱、具有外部效應(yīng)、公共物品和服務(wù)、收入分配不公以及經(jīng)濟(jì)波動等市場失靈領(lǐng)域，而縮減其他領(lǐng)域的支出項目。

第二，上級政府偏好。作為中央政府的下屬機構(gòu)，地方政府必須堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是我國政治體系的基本原則。地方政府的地位決定了地方財政運行更多地要受到上級政府決策及其政策的影響。縱觀我國財政體制改革史可以發(fā)現(xiàn)，從高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”到經(jīng)濟(jì)性分權(quán)的分稅制，我國地方政府的財政地位和財政決策權(quán)在不斷增大，但在中央統(tǒng)一決策部署，地方創(chuàng)造性貫徹落實的基本原則下，地方政府財政決策權(quán)還主要掌握在上級政府手中。越是下層級政府，其財政收支決定權(quán)越是由其上級政府來控制，例如鄉(xiāng)財縣管機制。所以，從這個角度來看，地方政府是中央政府的從屬機構(gòu)和代理機構(gòu)。因此，地方財政支出決策權(quán)并沒有完全歸于自身，而是要受到上級政府的審核批準(zhǔn)才能執(zhí)行。在這種體制下，地方財政支出安排也必然受到上級政府決策和政策偏好的影響。在決策“自上而下”、執(zhí)行“自下而上”的系統(tǒng)中，研究地方財政支出結(jié)構(gòu)需要將上級政府的偏好加入其中。

第三，本級政府目標(biāo)。雖然地方政府并沒有完全掌控財政決策權(quán)，但地方政府仍可以在一定范圍內(nèi)創(chuàng)造性貫徹落實上級決策。所以，地方政府行為目標(biāo)也是影響地方財政支出結(jié)構(gòu)的因素之一。地方政府行為目標(biāo)之一是轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是財政活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和實現(xiàn)條件，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于較低水平時，地方政府財源較少、財力基礎(chǔ)薄弱，地方財政只能優(yōu)先保障最基礎(chǔ)、最基本的支出項目；當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于發(fā)達(dá)水平時，地方政府財源豐盈、財力雄厚，地方政府能夠安排更多元和更高水平的支出項目。第二個行為目標(biāo)是上級政府的考核指標(biāo)。地方官員在晉升機制的激勵下，會優(yōu)先實施上級政府的重點決策和部署，將其掌握的財力盡可能投入到上級考核指標(biāo)所對應(yīng)的項目中，以期優(yōu)于其他競爭對手的執(zhí)行效果。