突發(fā)事件中的殘疾人社會支持研究

楊 立 雄

(中國人民大學 勞動人事學院，北京 100872)

一、引 言

突發(fā)事件具有突發(fā)性和高度不確定性，造成的后果具有嚴重性、廣泛性和持久性等特征。突發(fā)事件發(fā)生后，極大地改變了所有人習以為常的生活、工作、學習、社會交往等行為方式，給人們精神和心理帶來嚴重影響，也給人們的基本生存造成困難。在突發(fā)事件中受沖擊最為嚴重的當屬弱勢群體，他們的生計被中斷，服務被阻隔；而且隨著事件的延續(xù)，家庭資源逐漸耗盡，生活變得越來越困難，精神壓力越來越大，這對基于常規(guī)情境下的社會支持提出嚴峻挑戰(zhàn)。殘疾人對社會支持存在較高的依賴度，社會支持體系的完善程度不僅影響了殘疾人平時的生活質量，在突發(fā)情況下甚至決定了殘疾人的生死存亡。因此，研究突發(fā)事件中的殘疾人社會支持問題具有重要的現實意義。

自2003年以來，學術界對我國公共衛(wèi)生體制進行了反思[1][2]，對公共衛(wèi)生風險和公共衛(wèi)生事件產生的影響有了更為深刻的認識[3][4]，提出了完善突發(fā)事件應急管理機制的建議[5][6][7]。與此同時，隨著我國殘疾人事業(yè)的快速發(fā)展，學者對殘疾人社會支持的理論范式、體系建構等方面做了大量研究[8][9][10]。但是，無論是突發(fā)事件領域的研究，還是殘疾人社會支持領域的研究，危機情境中的殘疾人社會支持研究均處于空白狀態(tài)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)引起了一些學者對突發(fā)事件中的殘疾人安全保護的關注[11][12]，但是從總體上看，殘疾人仍然是被忽視的群體，突發(fā)事件中的殘疾人社會支持研究亟待深化。

社會支持是一個復雜的概念，學者從不同角度對其進行定義。如：林南從社會關系和網絡的視角將社會支持定義為人們通過與他人、群體或者更大的社會之間的社會關系而得到的支持[13]；鄭杭生則從支持主體的視角把社會支持定義為各種社會形態(tài)對社會脆弱群體所提供的無償救助和服務[14]；李強則從心理健康的視角將社會支持定義為個人通過社會聯系所獲得的能減輕心理應激反應、緩解精神緊張狀態(tài)、提高社會適應能力的影響[15]。對于社會支持的主體也有不同認識。索茨將家庭成員、朋友、同事、親屬和鄰居等劃為社會支持的主體[16]；李強將社會支持主體歸為各種社會關系[15]。結合上述定義，本文將社會支持定義為各種社會形態(tài)對社會脆弱群體提供的無償性或福利性的援助和服務，這些社會形態(tài)包括家庭、社區(qū)、志愿者、社會組織、政府等。本文采用林南等人的劃分標準，將社會支持劃分為常規(guī)情境中的常規(guī)支持(routine support)和危機情境中的非常規(guī)支持(crisis support)[17]。

二、突發(fā)事件中殘疾人面臨的風險和社會支持存在的不足

(一)突發(fā)事件中殘疾人面臨的風險

因身體或心理等方面的缺陷，殘疾人在突發(fā)事件中面臨比一般人群更大的原生風險；而更為嚴峻的是，殘疾人對外部環(huán)境變化不敏感，再加上交流困難，往往身處危險而不知，面臨比常人更大的次生風險。這些風險主要表現在以下三個方面：

一是發(fā)現不及時導致殘疾人身處危險境地。殘疾人行動不便，與外界交流困難，面臨突發(fā)事件時，他們要么無法逃離危險境地，要么感知不到危險，由此導致危險變成災難。受污名化的影響，還有部分殘疾人及其家庭與社區(qū)的聯系不強，甚至成為社區(qū)的“隱形人”，易被社區(qū)工作人員所忽視。突發(fā)事件發(fā)生后，設施設備遭受嚴重破壞，道路和交通陷入癱瘓狀態(tài)，人員往來受阻；或者為防止疫情的傳播，限制出行、封鎖樓棟。于是，家庭變成孤島，殘疾人及其家庭突然陷入嚴重的生存困境之中。此次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，湖北省十堰市張灣區(qū)發(fā)現一位六歲兒童與死去的爺爺相伴多日的事件，給緊急狀態(tài)下的殘疾人生存危機敲響了警鐘。部分殘疾人面臨與兒童一樣的生存風險，他們沒有能力判斷風險或規(guī)避風險，對外界的危險沒有清晰的認知，在沒有家庭支持且與外界隔離的狀態(tài)下，容易陷入生存困境之中。

二是護理照料不及時導致健康狀況惡化。部分殘疾人長期依靠他人的護理照料而生活，重度殘疾人則需要全天候進行護理。在突發(fā)事件發(fā)生后，殘疾人的護理照料消耗用品難以得到保障，護理照料質量下降；殘疾人照料者被隔離或被阻斷于外，殘疾人生存狀態(tài)惡化。在某些特殊情形下，護理照料缺位或非專業(yè)的護理照料可能導致極其嚴重的后果。此次新冠肺炎疫情暴發(fā)后，黃岡市紅安縣腦癱兒鄢成死亡事件就是一個典型案例。在此事件中，腦癱兒鄢成雖然得到了照顧，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會并沒有指定專人負責護理照料，也沒有制定應急性的護理照料方案，導致其健康狀況迅速惡化，最終失去生命。

三是外部刺激導致心理健康惡化。突發(fā)事件發(fā)生時對人們的心理及社會產生巨大的沖擊。研究表明，災難發(fā)生后，抑郁癥的發(fā)病率可高達1/4,創(chuàng)傷后應激障礙的發(fā)病率可高達1/3[18], 尤其是有精神病史的人員具有較高的精神疾病復發(fā)或加重的風險[19]。此次新冠肺炎比17年前的SARS具有更強的傳播性和危害性，疫情造成眾多的人員患病、傷殘甚至死亡，對心理產生強烈刺激，對個體的心理是一個巨大考驗。面對突如其來的災難，某些特定類別的殘疾人心理問題快速惡化或舊病復發(fā)，對個體治療和疫情防控帶來困難。據國家衛(wèi)生健康委發(fā)布的通知可知，到2020年2月18日，全國共有323名嚴重精神障礙患者被確診患新冠肺炎，有43名為疑似患新冠肺炎，范圍涉及全國17個省份。(1)參見《關于加強新冠肺炎疫情期間嚴重精神障礙患者治療管理工作的通知》(肺炎機制綜發(fā)〔2020〕70號)。對于這些精神病人不僅需要治療新冠肺炎，還需要進行心理治療，醫(yī)生在治療過程中需要采取更多措施制止患者的不配合行為，而這又給醫(yī)療帶來較大的感染風險。

(二)突發(fā)事件中的殘疾人社會支持不足

目前，我國初步建立了以家庭支持為基礎、(2)多數學者支持將家庭支持納入非正式支持當中，但是，肯迪格認為家庭支持與非正式支持有著本質區(qū)別，故應將其從非正式支持劃分出來(參見:哈爾.肯迪格等：《世界家庭養(yǎng)老探析》，北京:中國勞動出版社1997年版，第8頁)。本文將家庭支持從非正式支持體系中劃分出來。正式支持為保障、非正式支持為補充的殘疾人社會支持網絡，殘疾人社會支持內容逐漸豐富，社會支持手段日趨多樣，社會支持體系逐步成熟。但是，現有支持體系是基于常規(guī)情境而建立起來的，在應對突發(fā)事件時還存在一些短板。

首先，家庭支持弱化導致風險防范的第一道防線出現缺口。中國在幾千年前就提出了“鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的保障理念，并由此建立了殘疾人居養(yǎng)支持模式[20]，由官方對貧病無助的殘疾人進行生活救濟和機構養(yǎng)護；民間建立了一些機構收養(yǎng)殘疾人，鄰里之間也時常對殘疾人進行周濟[21]；但是從總體上看，無論是官方的正式支持還是民間的非正式支持，均存在支持力度弱、支持內容單一、支持面窄等問題，絕對大多數殘疾人需要依靠家庭及家族提供的支持維持生存，家庭不僅為殘疾人提供了生活照料、護理服務，也為殘疾人提供了情感支持，是非正式支持和正式支持所不能替代的。至今，殘疾人仍然以家庭支持為主，家庭成員對殘疾人的家庭支持被寫入相關法律。在父母年老體弱喪失能力時子女均應承擔養(yǎng)老送終的義務，父母對殘疾子女有撫養(yǎng)義務并禁止遺棄殘疾子女，而在代際之間不能履行義務時，家庭其他成員有責任履行扶養(yǎng)義務。家庭支持也是殘疾人應對突發(fā)事件的第一道防線，在緊急情況下，家庭被隔離、社區(qū)被分割，外部的社會支持無法及時有效傳遞，家庭便成為殘疾人的庇護所。但是，家庭支持正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。隨著人口老齡化和家庭小型化的變化，家庭支持能力和支持意愿正在下降；為了生計，家庭成員不得不外出工作，甚至長期居住于外地，殘疾人長期脫離于家庭主要成員的監(jiān)護；還有部分一戶多殘和重度殘疾人家庭，家庭成員長期背負沉重的護理照料任務，家庭支持資源基本耗盡，殘疾人生存極為困難。一旦發(fā)生突發(fā)事件，第一道防線出現缺口，殘疾人則面臨較大的生存風險。

其次，社區(qū)支持不足導致風險防范的第二道防線失守。社區(qū)不僅是殘疾人生活場所，也是殘疾人在突發(fā)事件發(fā)生時可以依靠的第二道防線，“遠親不如近鄰”的俗語充分體現了社區(qū)中鄰里支持的關鍵地位。尤其在熟人社會中，社會關系網絡基于“差序格局”按照血緣、親緣、地緣而建立[22]，鄰里互助是除家庭支持外的最重要的社會支持。但是，在邁向現代化的過程中，鄰里守望正在漸行漸遠：受農村并村、大量勞動力外出等因素影響，傳統(tǒng)農村正在向準熟人社會轉型[23]，鄰里守望正在被商品關系所替代；而在城市，陌生人社會[24]的人際關系被理性、規(guī)則和隱私所主導，密閉的生活空間、最小化的公共區(qū)域和匱乏的社區(qū)公共活動導致鄰里關系疏遠，再加上人口的快速流動和社會信任的下降，造成城市社區(qū)的“群體性冷漠”[25]。目前，各地開展了“鄰里守望”志愿服務活動和鄰里互助活動，創(chuàng)新互助內容。(3)如：山東省聊城市借助農村群眾世代為鄰、朝夕相處的感情優(yōu)勢和居住優(yōu)勢，整合政府、醫(yī)療、社會三方資源，由基層黨委、政府組織，以村為單位，對失去勞動能力殘疾人在內的貧困群眾進行居家護理。護理人員主要從有照料能力、有責任心的本村貧困人員或貧困殘疾人中選擇，以政府公益崗的形式，每人每月發(fā)放300～500元的護理補貼。但是，在緊急情況下，多數地區(qū)開展的一陣風式、運動式的鄰里互助或志愿者活動難以發(fā)揮長效作用。

再次，正式支持“遠水救不了近火”。我國高度重視殘疾人事業(yè)，構建了殘疾人正式社會支持的法制體系、組織體系和業(yè)務體系，正式社會支持內容涵蓋康復、教育就業(yè)、扶貧托養(yǎng)、無障礙、文化體育、法律維權等服務。但是殘疾人正式支持在應付意外事件、應付大量的非規(guī)律性需求及應付無法細分的工作時存在不足[26]，不僅難以滿足殘疾人日益增強的情感性支持和專業(yè)化服務需求，而且基于常規(guī)情境而建立起來的社會支持也缺乏應對突發(fā)事件的應急預案，面臨突發(fā)事件時正式支持難以及時有效傳遞至殘疾人。(4)2020年2月12日，湖北省十堰市張灣區(qū)宣布封城，但是直到2月24日才發(fā)現獨處的六歲小孩子，這反映了正式社會支持存在發(fā)現不及時的問題。而且，我國正式社會支持存在較大的城鄉(xiāng)和地區(qū)差距，中西部地區(qū)和廣大農村地區(qū)的殘疾人及其家庭獲得的社會支持較為有限，部分地區(qū)的正式社會支持體系尚處于發(fā)育初期。

最后，突發(fā)事件中殘疾人社會支持立法保護不足。《突發(fā)事件應對法》是應急管理的“龍頭”法，是統(tǒng)率其他應對突發(fā)事件法律的基本法，它提高了政府應對突發(fā)事件的法律能力，最大程度地保證了公民基本權利和自由。但是，《突發(fā)事件應對法》并未對特殊群體進行區(qū)別保護。《聯合國兒童權利公約》要求締約國“應最大限度地確保兒童的生存與發(fā)展”(第6條)；《殘疾人權利公約》要求締約國“采取一切必要措施，確保在危難情況下……殘疾人獲得保護和安全”(第11條)。在歷年的國際減災日主題中，有多個年份將婦女兒童、殘疾人等設定為主題，體現了國際社會在突發(fā)事件中對特殊群體的高度關注。日本的《災害對策基本法》將高齡者、殘疾人、嬰幼兒及其他人列為需要關懷的人員，制定相應的保護措施。我國在多個文件提倡對特殊群體給予保護，但是我國的《突發(fā)事件應對法》并未提及兒童、老年人、殘疾人等群體的保護，兒童優(yōu)先、弱勢優(yōu)先的保護理念未在該法中得到有效體現。特殊群體具有脆弱性、多樣性和異質性，在突發(fā)事件中他們不僅面臨更大的風險，也面臨一般人群難以遇到的生存困難，如聽力殘疾人和視力殘疾人難以準確得到信息，需要長期康復的殘疾人可能導致康復中斷，需要全天護理照料的殘疾人不能適時得到照顧。在突發(fā)事件中，這些看似無關緊要的問題對某些特殊群體來說則可能導致災難性的事故。因此，需要對特殊群體的救助需求實施不同保護措施，但是《突發(fā)事件應對法》基于一般人群的需求而制定，尚未考慮到特殊人群的特殊需求，未根據特殊群體的特征制定分人群的應急預案，未對緊急避難場所的無障礙提出要求，未對交通無障礙進行規(guī)定，未對政府的新聞發(fā)布會和電視網絡會的手語翻譯和字幕做出規(guī)定，未對特定人群的護理照料服務進行規(guī)定等。

三、加強突發(fā)事件中的殘疾人社會支持

(一)建立危機情境下的非常規(guī)支持體系

目前，我國正在逐步完善殘疾人社會支持體系，但是這一支持體系基于常規(guī)情境下殘疾人及家庭的社會需要而建立，而對于危機情境中的社會支持建設尚未引起關注。為此，需要從以下幾個方面加強危機情境下的非常規(guī)支持體系建設。

首先，完善突發(fā)事件中的殘疾人社會支持機制。包括：(1)及時精準發(fā)現機制。突發(fā)事件發(fā)生后，逐戶進行走訪排查是一種非常有效的主動發(fā)現手段，尤其是在熟人社會和靜態(tài)社會的環(huán)境下，農村社區(qū)工作人員和鄰里對殘疾人家庭情況較為熟悉，通過排查均能覆蓋到弱勢群體家庭。但是，在流動性強的城市社區(qū)，依靠人海戰(zhàn)術進行拉網式排查，仍難免有遺漏。為此，需要采取更加多樣的手段高效及時地找到有幫助需要的殘疾人，包括：根據持證殘疾人數據庫按圖索驥找到殘疾人；通過殘疾人交流群尋找殘疾人；充分發(fā)揮社區(qū)殘協的作用及時準確地發(fā)現和找到處于困境的殘疾人。(5)我國建立了較為完善的殘疾人組織體系，在社區(qū)層面，近95%的社區(qū)(村)建立了殘疾人協會，殘協接近55萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))選聘殘疾人專職委員超過58萬人，他們掌握社區(qū)內的殘疾人基本情況，在及時精準發(fā)現中起著無可替代的作用。(2)交流溝通機制。及時獲得外界信息，并保持有效溝通，是殘疾人備災、減災和應對突發(fā)事件最為有效的手段[27]。但是，特定類別的殘疾人(如言語殘疾、視力殘疾、聽力殘疾、精神殘疾等)與外界交流溝通存在障礙，甚至無法與外界互動和信息交換；部分殘疾人不愿或不能參與社區(qū)生活，產生社會退卻，成為長期困于家庭、脫離社會的“隱形人”，不愿求助于外人或社區(qū)工作人員。為此，需要采取以下措施加強溝通交流：政府新聞發(fā)布必須配備手語翻譯，提供純文字和語言信息，使用不同媒體發(fā)布方式，并針對不同類型殘疾人采用不同方式發(fā)布；增加電視和視頻發(fā)布中的手語翻譯；殘聯組織或專門協會組織制定緊急情形下的殘疾人溝通交流手冊，方便不同殘疾人閱讀和理解；及時配備手語交流等工作人員，提供上門服務；建立監(jiān)護人聯系名單，每天進行電話或短信聯系，及時掌握殘疾人的動態(tài)。(3)協同工作機制。殘疾人事務業(yè)務雜、部門多，在突發(fā)事件發(fā)生時，應明確主要管理部門的職責，包括：民政部門負責居家照料護理服務和基本生活保障，衛(wèi)健部門負責殘疾人治療和心理危機干預，殘聯負責數據服務，并提供相關服務。除此之外，還涉及殘協、村(居)、物業(yè)管理等單位以及殘疾人專業(yè)服務機構，明確規(guī)定其職責。在應急指揮機構的統(tǒng)一領導下，分工合作，做到無縫銜接；協調各方資源，提供綠色通道，確保殘疾人得到及時轉移、就醫(yī)、安置、護理等服務。

其次，建立“家庭—社區(qū)—正式”三大支持網絡。 (1)強化殘疾人家庭責任。為提升家庭應急支持能力，需要從“家庭支持”向“支持家庭”的理念轉變，進一步強化家庭責任，包括：建立殘疾人家庭突發(fā)事件應急預案，并對家庭成員或監(jiān)護人進行培訓和演練；針對不同類別的殘疾人家庭設計公共衛(wèi)生事件急救包；建立居家養(yǎng)老托殘服務系統(tǒng)，運用移動互聯網技術、智能呼叫、云技術、GPS定位技術等技術，實現“一鍵求助”。(2) 整合社區(qū)支持網絡，形成基于地緣由內向外逐步擴展的社區(qū)支持網絡。包括：適應社會交往形式的變化，創(chuàng)新鄰里守望形式，建立鄰里定點幫扶制度，并對鄰里互助給予支持，對指定幫扶人提供的幫扶記入檔案，并可換取相應服務；建立和健全社區(qū)殘疾人專(兼)干制度，加強業(yè)務培訓，提高補助水平；發(fā)揮物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會作用，對樓棟內殘疾人家庭進行摸排，準確掌握殘疾人及家庭的基本情況；加強村(居)對殘疾人家庭的支持，建立黨(團)員與殘疾人家庭對口聯系制度，定期組織殘疾人及其家庭參與社區(qū)活動。(3)強化正式應急支持網絡。制定殘疾人應急預案，明確突發(fā)事件中各方管理責任，為應急救助提供資金保障；發(fā)揮殘聯服務于社會組織的作用，大力培育社會組織，形成專業(yè)化的社會支持網絡；發(fā)揮殘疾人專門協會優(yōu)勢，制定和完善適用于不同殘疾類別的應急預案，并培訓專業(yè)服務組織；社會組織在承擔政府和殘聯的社會服務時，根據應急預案制定和完善措施，建立緊急情形下的溝通交流渠道。

最后，強化“護理照料—心理干預—生活救助”三大支持內容。 (1)護理照料。突發(fā)事件發(fā)生后，首先要指定專人負責殘疾人的護理照料，然后由專業(yè)社會組織或專業(yè)人員制定殘疾人護理照料方案。需要進行治療的，及時轉送定點醫(yī)療機構，并指定專門護理照料人員；需要進行轉介的，應盡快進行轉介護理照料機構；可以由家人進行護理照料的，盡快找到家人并確定護理照料方案。(2)心理干預。突發(fā)事件發(fā)生后，對社會產生強烈的心理沖擊，造成精神病人的病情加重，為此需要加強精神病人的管理治療和社區(qū)照護。包括：制定殘疾人突發(fā)事件防護手冊，對殘疾人及家人進行講解；培訓監(jiān)護人與殘疾人的溝通技巧，緩解殘疾人的心理壓力；制定緊急心理危機干預指導手冊，為專業(yè)人員提供指導；開展形式多樣的心理咨詢，包括電話咨詢、網絡咨詢；做好高危人群的中長期心理健康服務，成立災后心理衛(wèi)生服務領導小組，組建災后心理衛(wèi)生服務工作隊伍，吸納精神醫(yī)學、殘疾人心理咨詢專家、專科護士、社工等專業(yè)人員，對殘疾人群進行篩查,甄別出重點人群和高危人群信息，制定長期心理援助方案。(3)緊急生活救助。突發(fā)事件發(fā)生后，殘疾人家庭面臨比一般人群更大的生活困難。為此，需要從以下幾個方面加強對困難殘疾人的生活救助：排查生存困難的殘疾人家庭，指定和落實專人負責殘疾人的生活起居，將生活物資及時發(fā)放到殘疾人手中；對殘疾人低保家庭，按當地最低生活保障標準全額發(fā)放低保金；對殘疾人低收入家庭，參考當地城鄉(xiāng)最低生活保障標準發(fā)放一次性臨時生活補貼；對享受殘疾人“兩項補貼”的殘疾人，參考當地“兩項補貼”標準發(fā)放一次性臨時生活補貼；對農村建檔立卡殘疾戶，參考當地農村最低生活保障標準發(fā)放一次性臨時生活補貼。

(二)完善常規(guī)情境中的常規(guī)支持體系

危機情境中的非常規(guī)支持不僅取決于應急管理能力，也依賴于常規(guī)支持體系的完善。要將突發(fā)事件中殘疾人面臨的次生風險降到最低，不僅需要完善緊急狀態(tài)下的殘疾人社會支持網絡，還要健全常規(guī)情境中的社會支持體系。

一是盡快建立居家護理照料體系。隨著家庭護理照料能力的減弱和老殘一體的加速，殘疾人家庭對社會化的照料護理需求呈現快速增長的態(tài)勢。但是受各種條件的限制，得到托養(yǎng)服務的殘疾人只占符合條件的殘疾人總數的10%左右，(6)數據來源：中國殘疾人聯合會：《全國殘疾人基本服務狀況和需求信息數據動態(tài)更新》(2016—2019年)。其余殘疾人的護理照料依賴于家庭成員提供或市場化的服務，這給家庭造成較為沉重的負擔。為此，需要加強居家護理照料體系的建設，包括：(1)加大政府購買服務力度，培育專業(yè)社會組織，擴大城市社區(qū)殘疾人居家服務對象。對居家護理照料對象進行分類管理，符合條件的，由政府給予支持；不符合條件的，進行定期訪問，實時更新信息，以便在需要時能提供快速有效的服務。建立定期上門服務制度，在減輕家庭護理照料負擔的同時，實現突發(fā)事件下的及時精準發(fā)現；建立專業(yè)化居家照料護理服務隊伍，在提高殘疾人生存質量的同時，實現突發(fā)事件下的專業(yè)護理。(2)因陋就簡開展農村托養(yǎng)服務。充分利用農村閑置資源，包括農村中小學校舍、農村合作社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，對其進行改造即可；運營經費以中央和省級兩級財政為主，州政府和縣級政府可以將重度殘疾人護理補貼和特困人員供養(yǎng)整合打包，直接用于托養(yǎng)，支付護理人員工資；招募貧困殘疾人為護工，進行簡單護理知識培訓即可上崗。在農村專業(yè)社會組織缺乏的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)托養(yǎng)中心摸排居家護理照料服務需求，建立數據庫，并對符合條件的殘疾人開展居家護理照料服務。

二是逐步完善殘疾人心理健康服務體系。殘疾人的心理健康普遍比一般人群差，并容易進入惡性循環(huán)圈。而健全的社會支持體系對殘疾人的心理健康產生積極影響，社會支持越多，殘疾人心理健康越好[28][29]。為此，要高度重視殘疾人的心理健康問題，完善常態(tài)情形下的殘疾人心理危機干預體系，包括：建立心理干預管理機構，組建專業(yè)化的心理危機干預小組，吸納殘疾人心理危機干預專業(yè)人才；建立心理危機干預應急預案，根據突發(fā)事件的類別和等級以及殘疾人的殘疾類別、殘疾程度等因素，制定詳細行動準則，細化措施；加快復合型人才培養(yǎng)，尤其是對殘疾人從事心理咨詢專業(yè)的學習提供支持，從心理咨詢師、心理治療師、精神科醫(yī)生等人員發(fā)現并培育殘疾人心理危機干預人才；將心理健康服務逐步納入基本公共服務范圍，加大政府購買服務的力度。

三是改進殘疾人基本生活保障制度。針對困難家庭中的殘疾人，各地政府采取提高受助標準、單獨立戶、建立困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼等措施，進一步夯實了殘疾人的基本生活保障。但是相對于殘疾人的貧困現狀來說，現行政策的保障力度偏弱。殘疾人具有比其他人群更多的剛性支出，不僅在醫(yī)療、康復方面的費用支出高出一般人群，而且還在普通人群無須支出的輔助器具、家庭無障礙改造等方面付出更多，還有些家庭需要進行花費較高的護理[30][31]，而這會大幅度擠占基本生活支出，造成殘疾人家庭即使收入稍高于普通家庭而其生活狀態(tài)也更為艱難的局面。為此，需要從兩個方面加強困難殘疾人家庭的基本生活保障：(1)在臨時保障措施中將低收入家庭納入保障范圍，發(fā)放一次性臨時生活補貼；尚未建立低收入家庭保障制度的地區(qū)，參照最低生活保障標準制定救助范圍，采取簡易程序，將未納入最低生活保障的困難殘疾人家庭納入救助范圍。(2)改進最低生活保障制度，建立基本生活保障制度。將特困人員供養(yǎng)、受災人員救助和臨時救助中的生活救助內容與最低生活保障制度合并，建立基本生活保障制度。基于兒童優(yōu)先、強弱有別和積極救助的方針，將兒童、殘疾人等人員優(yōu)先納入保障，并提高保障標準；建立低收入家庭保障制度，將殘疾人家庭優(yōu)先納入低收入保障范圍，讓更多的殘疾人得到不同形式的社會救助；實施社會救助個案幫扶制度，對社會救助對象中的殘疾人家庭實施個案管理，加大社會救助政府購買服務力度，引入社工機構、專業(yè)社會工作者，提供個性化、多元化精準救助服務。

(三)在《突發(fā)事件應對法》修訂中增加特殊群體保護條款

2020年4月24日，全國人大正式啟動《突發(fā)事件應對法》的修訂工作，這是該法頒布以來的首次修訂。鑒于《突發(fā)事件應對法》對特殊群體保護不足的問題，此次修訂應把特殊人群納入優(yōu)先保護對象，確保他們在突發(fā)事件發(fā)生時得到及時支持和優(yōu)先保護，盡最大可能降低其面臨的風險。具體修訂意見如下：

一是增加特殊人群應急預案編制和演練。應急預案是突發(fā)事件應對的依據，有利于最大限度地減少突發(fā)事件造成的損失。在修訂《突發(fā)事件應對法》時，應對特殊群體的應急預案進行規(guī)定。即修訂第十七條的內容，在“國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案；國務院有關部門根據各自的職責和國務院相關應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案”后增加“在制定專項應急預案和部門應急預案時，應充分研判兒童、殘疾人、老年人等在突發(fā)事件中面臨的風險，制定相應的應急預案”。在“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關部門根據有關法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關部門的應急預案以及本地區(qū)的實際情況，制定相應的突發(fā)事件應急預案”后增加“針對兒童、殘疾人、老年人等人群，制定相應的應急預案，并加強演練”。

二是增加特殊群體保護設備研發(fā)的條款。相比于普通人群，特殊群體對新技術、新設備具有更高的依賴性，新技術、新設備不僅極大地方便了特殊群體的生活，更為重要的是在面對突發(fā)事件時有助于其擺脫困境，因而更要加大新技術和新設備的研發(fā)和應用。為此，在第三十六條中增加以下內容：“國家鼓勵科研機構、企業(yè)研發(fā)并推廣應用協助殘疾人、老年人等緊急逃生的建筑設施和輔助用品；在建筑中應用方便老年人、殘疾人使用的設施和設備；對交通工具進行無障礙改造。”

三是在“應急處置與救援”增加護理照料服務和心理輔導服務。部分特殊群體長期依靠他人的護理照料而生活，重度殘疾人、重病患者則需要全天候護理。突發(fā)事件發(fā)生后，護理照料缺位或非專業(yè)的護理照料則可能導致極其嚴重的后果。建議在修訂《突發(fā)事件應對法》時，在第四十九條中增加：“對特定人群提供基本護理照料服務和心理輔助服務。”

四是增加符合特殊群體使用和接受的信息發(fā)布方式。在發(fā)生突發(fā)公共事件后，及時準確地向公眾發(fā)布事件信息，對于公眾了解事件真相、采取相應措施、降低突發(fā)事件帶來的影響、穩(wěn)定人心，具有十分重要的意義。對于普通人來說，在通訊技術快速發(fā)展的現代社會，接受權威部門發(fā)布的信息是一件簡單而普通的事情，而對于某些特殊群體來說，卻成為一道不可逾越的高墻。為此，建議在第五十三條中增加針對特殊群體的信息發(fā)布方式。具體修改意見為：“履行統(tǒng)一領導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應當按照有關規(guī)定統(tǒng)一、準確、及時發(fā)布有關突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應急處置工作的信息。信息發(fā)布形式包括文字、聲音、手語等；政府舉辦的新聞發(fā)布會以及授權發(fā)布的媒體應提供字幕、語音、手語等服務。”

五是在“事后恢復與重建”中優(yōu)先保障特殊群體的利益。在第六十一條中增加相關保障條款，即“受突發(fā)事件影響地區(qū)的人民政府應當根據本地區(qū)遭受損失的情況，制定救助、補償、撫慰、撫恤、安置等善后工作計劃并組織實施，妥善解決因處置突發(fā)事件引發(fā)的矛盾和糾紛。制定善后工作計劃并組織實施的過程中，應充分尊重并優(yōu)先保障兒童、殘疾人、老年人的利益”。

結 論

此次新冠肺炎疫情對包括殘疾人在內的特殊群體構成了極大威脅，政府秉持不拋棄、不放棄每一位新冠肺炎病患的原則，給予包括殘疾人在內的所有人以最大保護。3月10日，習近平總書記在武漢考察疫情防控工作時再次強調：“對因疫情防控在家隔離的孤寡老人、困難兒童、特困人員、殘疾人等特殊群體，要落實包保聯系人，加強走訪探視，及時提供必要幫助。”疫情發(fā)生后，黨和政府頒布了多項政策，采取了多種措施，進一步完善了突發(fā)事件中的殘疾人社會支持。

但是，從總體上看，突發(fā)事件中殘疾人社會支持體系仍然有待進一步完善，具體表現為：家庭小型化和現代個人主義觀念導致家庭支持力度弱化，社區(qū)支持網絡不完善，正式支持鞭長莫及。根據殘疾人的身體心理特征和突發(fā)公共衛(wèi)生對殘疾人帶來的影響，突發(fā)事件殘疾人社會支持機制需加強溝通機制、精準發(fā)現機制和協同作戰(zhàn)機制的建設，提升家庭支持能力，健全社區(qū)支持網絡，完善應急正式支持，提高危機情境下的非常規(guī)支持能力。同時，要加快建立殘疾人護理照料體系，建立殘疾人心理危機干預保障體系，改進困難殘疾人生活保障體系，完善常規(guī)情境中的社會支持體系。

完善突發(fā)事件下的殘疾人社會支持，一個重要途徑是通過立法優(yōu)先保障殘疾人。但是，《突發(fā)事件應對法》的立法條文既未體現出對特殊群體優(yōu)先保障的理念，也沒有在相關條款中照顧特殊群體的特殊需求。在修訂《突發(fā)事件應對法》時應增加包括殘疾人在內的特殊群體的保護，增加特殊人群應急預案編制和演練，加強特殊群體保護設備的研發(fā)和應用，增加符合特殊群體特征的信息發(fā)布方式，增加護理照料服務和心理輔導服務，并在事后恢復與重建中優(yōu)先保障特殊群體的利益。