我國公共圖書館服務體系發展水平評價與建議
——基于“十三五”規劃目標完成情況和“十四五”展望

孫 鴻 鶴

(黑龍江省社會科學院，哈爾濱 150028)

2020年是我國“十三五”規劃的收官之年。依據國家“十三五”公共圖書館事業發展目標，設計公共圖書館服務體系發展水平評價指標體系，并對全國各省公共圖書館服務體系發展水平進行客觀評價，揭示出全國各省份公共圖書館服務體系發展水平的客觀差距，從而找出我國特別是廣大中西部地區各省份公共圖書館服務體系發展中存在的突出問題，進而提出相應的對策建議，對于健全公共文化服務體系，決戰決勝全面建成小康社會，開啟“十四五”時期公共圖書館發展的新征程，具有重要的現實意義。

一、公共圖書館服務體系發展水平評價指標體系的構建

1.公共圖書館服務體系發展水平評價指標的選取。公共圖書館是指向社會公眾免費開放，收集、整理、保存文獻信息并提供查詢、借閱及相關服務，開展社會教育的公共文化設施。公共圖書館是社會主義公共文化服務體系的重要組成部分。

本文將公共圖書館服務體系發展水平評價體系設計為總系統、子系統和個體指標三個層次。第一個層次是總系統A，即公共圖書館服務體系發展的總體水平；第二個層次是子系統B，由公共圖書館覆蓋水平B1、公共圖書館設施水平B2、公共圖書館資源水平B3、公共圖書館服務水平B4、公共圖書館隊伍水平B5五個方面構成；第三個層次是個體指標C，由各子系統下設立的11個具體指標(C1—C11)構成。

公共圖書館覆蓋水平評價指標B1包括“縣級以上區域公共圖書館覆蓋率C1”一項指標；公共圖書館設施水平評價指標B2包括“每萬人公共圖書館建筑面積(平方米)C2、每萬人閱覽室座席數(個)C3”兩項指標；公共圖書館資源水平評價指標B3包括“人均公共圖書館藏書量(冊)C4、人均公共圖書館年新增圖書藏量(冊)C5、人均公共圖書館年購書經費(元)C6”三項指標；公共圖書館服務水平評價指標B4包括“每萬人有效讀者人數C7、每萬人公共圖書館年流通人次C8、每萬人公共圖書館年文獻外借冊次C9”三項指標；公共圖書館隊伍水平評價指標B5包括“公共圖書館高級職稱人員比例C10、公共圖書館中級職稱人員比例C11”兩項指標。

2.公共圖書館服務體系發展水平評價指標的權重確定。本研究綜合采用等權重法和不等權重法兩種方法，將客觀賦權法和主觀賦權法兩種方法結合起來，提出公共圖書館服務體系發展水平評價體系中各級評價元素權重判斷標度和分值，其中，公共圖書館覆蓋水平B1權重占比10%，公共圖書館設施水平B2權重占比20%(所含C2和C3兩項指標權重分別占比10%)，公共圖書館資源水平B3權重占比30%(所含C4、C5、C6三項指標權重分別占比10%)，公共圖書館服務水平B4權重占比30%(所含C7、C8 、C9三項指標權重分別占比10%)，公共圖書館隊伍水平B5權重占比10%(所含C10、C11 兩項指標權重分別占比5%)。

二、我國各省份公共圖書館服務體系發展水平總體評價

根據公共圖書館服務體系發展水平評價體系確定的各項指標，以《“十三五”時期全國公共圖書館事業發展規劃》中的相關指標“縣級以上區域公共圖書館覆蓋率(C1)100%、每萬人公共圖書館建筑面積(C2)110平方米、每萬人閱覽室座席數(C3)7.5個、人均公共圖書館藏書量(C4)1冊、人均公共圖書館年新增圖書藏量(C5)0.08冊、人均公共圖書館年購書經費(C6)1.8元、每萬人有效讀者(C7)571人、每萬人公共圖書館年流通人次(C8)5710人次、每萬人公共圖書館年文獻外借冊次(C9)5710冊次、公共圖書館高級職稱人員比例(C10)12.7%、公共圖書館中級職稱人員比例(C11)33%”[1]為基準值(100%)，將各省份的各項指標進行歸一化處理，通過查閱《中國統計年鑒2019》《中國文化和旅游統計年鑒2019》《中國圖書館年鑒2019》和各省、自治區、直轄市《統計年鑒2019》中的相關統計數據并計算，本文得出全國31個省、自治區、直轄市公共圖書館發展水平指數。

1.全國各省份公共圖書館服務體系發展水平指數及位次。截至2018年，全國公共圖書館服務體系平均發展水平指數為90.4%；北京市公共圖書館服務體系發展水平指數為135.8%，天津市為168.7%，河北省為56.1%，山西省為75.8%，內蒙古自治區為103.8%，遼寧省為94.8%，吉林省為80.3%，黑龍江省為68.9%，上海市為190.3%，江蘇省為141.2%，浙江省為194.2%，安徽省為66.2%，福建省為120.6%，江西省為67.6%，山東省為81.3%，河南省為49.9%，湖北省為85.7%，湖南省為63.8%，廣東省為113.1%，廣西壯族自治區為63.0%，海南省為73.8%，重慶市為86.7%，四川省為55.1%，貴州省為57.6%，云南省為66.1%，西藏自治區為70.7%，陜西省為60.7%，甘肅省為66.4%，青海省為69.1%，寧夏回族自治區為122.0%，新疆維吾爾自治區為63.4%。

本文根據全國各省份公共圖書館發展水平指數，由高到低，將各省份公共圖書館發展水平依次排位為：浙江省、上海市、天津市、江蘇省、北京市、寧夏回族自治區、福建省、廣東省、內蒙古自治區、遼寧省、重慶市、湖北省、山東省、吉林省、山西省、海南省、西藏自治區、青海省、黑龍江省、江西省、甘肅省、安徽省、云南省、湖南省、新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、陜西省、貴州省、河北省、四川省、河南省。綜上可以看出，全國各省份公共圖書館服務體系發展水平差距較大，極不均衡。例如，有些地區為了所謂的面子工程，對圖書館建設工程的規模不加以控制，造成了圖書館的規模越來越大，甚至在地區之間形成了一股攀比之風。

2.全國各省份公共圖書館服務體系發展水平的主要制約因素是經濟社會發展水平和人口規模水平。國家“十三五”公共圖書館發展規劃的許多具體目標特別是覆蓋水平、設施水平、資源水平等指標，都是由公共圖書館的財政投入水平所決定的，所以各公共圖書館發展水平總體上與其經濟社會發展水平相適應，呈現明顯的正相關關系。東部沿海地區的公共圖書館發展水平總體上高于廣大中西部地區的公共圖書館發展水平。國家“十三五”公共圖書館發展規劃的各個具體目標都是依據公共服務均等化的原則選取的“人均”目標，所以各地公共圖書館發展水平總體上與其人口規模水平相適應，呈現明顯的負相關關系。如寧夏回族自治區、內蒙古自治區，盡管其地區生產總值總量水平并不高，但由于人口較少，其公共圖書館發展水平已經實現國家“十三五”公共圖書館發展規劃目標；而河北省、四川省、河南省盡管地區生產總值總量水平較高，但由于人口較多，其公共圖書館發展水平還低于國家“十三五”公共圖書館發展規劃目標的60%。

三、我國公共圖書館服務體系發展中存在的突出問題

1.我國公共圖書館服務體系發展水平呈現較大的區域差異，多數中西部地區省份如期實現“十三五”規劃目標尚有較大難度。通過筆者對全國各地公共圖書館發展水平指數的計算結果，2018年底，全國公共圖書館的平均發展水平已經達到國家“十三五”公共圖書館發展規劃目標的90.4%，預計可以如期實現“十三五”規劃目標。其中，浙江省、上海市、天津市、江蘇省、北京市、寧夏回族自治區、福建省、廣東省、內蒙古自治區等9個省市、自治區的發展水平已經提前兩年實現了國家“十三五”發展規劃目標。遼寧省、重慶市、湖北省、山東省、吉林省5個省市的公共圖書館發展水平已經達到國家“十三五”發展規劃目標的80%以上，預計能夠如期實現“十三五”規劃目標。山西省、海南省、西藏自治區、青海省、黑龍江省、江西省、甘肅省、安徽省、云南省、湖南省、新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、陜西省等13個省市、自治區的公共圖書館發展水平僅達到國家“十三五”發展規劃目標的60%以上，預計如期實現“十三五”規劃目標存在較大困難。貴州省、河北省、四川省、河南省4個省份的公共圖書館發展水平低于國家“十三五”發展規劃目標的60%，預計無法如期實現“十三五”規劃目標。

2. 資源水平是我國各地公共圖書館服務體系發展的短板弱項。截至2018年底，全國公共圖書館覆蓋水平為“十三五”規劃目標的98.8%；設施水平為“十三五”規劃目標的105.5%；資源水平為“十三五”規劃目標的77.7%；服務水平為“十三五”規劃目標的89.0%；隊伍水平為“十三五”規劃目標的94.0%。北京市、天津市、內蒙古自治區、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、江西省、山東省、湖南省、廣東省、重慶市、貴州省、云南省、甘肅省16個省市、自治區的“公共圖書館覆蓋率”已經達到國家“十三五”發展規劃目標(縣級以上區域100%)。北京市、天津市、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、山東省、河北省、廣東省、重慶市、西藏自治區、青海省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區18個省市、自治區的“每萬人公共圖書館建筑面積” 已經達到國家“十三五”發展規劃目標(110平方米)。北京市、天津市、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、江西省、廣東省、重慶市、西藏自治區、青海省、甘肅省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區19個省市、自治區的“每萬人閱覽室座席數”已經達到國家“十三五”發展規劃目標(7.5個)。北京市、天津市、內蒙古自治區、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、河北省、廣東省、寧夏自治區10個省市、自治區的“人均公共圖書館年購書經費”已經達到國家“十三五”發展規劃目標(1.8元)。北京市、天津市、遼寧省、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省、海南省、寧夏回族自治區10個省市、自治區的“每萬人公共圖書館年流通人次”已經達到國家“十三五”發展規劃目標(5710人次)。天津市、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、上海市、山東省、湖北省、湖南省、廣西壯族自治區、云南省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區13個省市、自治區的“公共圖書館中級職稱人員比例”已經達到國家“十三五”發展規劃目標(33%)。與此同時，只有北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、寧夏回族自治區6個省市、自治區的“人均公共圖書館藏書量”達到國家“十三五”發展規劃目標(1冊)。北京市、天津市、浙江省、福建省、寧夏回族自治區5個省市、自治區的“人均公共圖書館年新增圖書藏量”達到國家“十三五”發展規劃目標(0.08冊)。北京市、天津市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省7個省市、自治區的“每萬人有效讀者”達到國家“十三五”發展規劃目標(571人)。天津市、上海市、江蘇省、浙江省、福建省、廣東省6個省市的“每萬人公共圖書館年文獻外借冊次”達到國家“十三五”發展規劃目標(5710冊次)。天津市、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、云南省7個省市、自治區的“公共圖書館高級職稱人員比例”達到國家“十三五”發展規劃目標(12.7%)。

四、“十四五”時期提高我國特別是中西部地區公共圖書館服務體系發展水平的建議

1.落實政府公共圖書館建設主體責任。公共圖書館作為公共服務體系的重要內容，出發點和落腳點是滿足廣大人民群眾的基本文化需求、提供免費的公共圖書產品和服務、追求社會公共利益的最大化、體現全體社會成員的共同利益，其公益性、公平性、基本性、便利性等特征，要求其只能由政府來承擔建設的主體責任。

第一，縣級以上政府應實現本區域公共圖書館全覆蓋。健全的公共圖書館基礎設施是公共圖書館服務體系發展的基本要求。《中華人民共和國公共圖書館法》(以下簡稱《圖書館法》)明確規定：“縣級以上人民政府應當設立公共圖書館，應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃。”[2]2018年底，全國還有河北省、山西省、吉林省、黑龍江省、福建省、河南省、湖北省、廣西壯族自治區、海南省、四川省、西藏自治區、陜西省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區15個省市、自治區沒有實現縣級以上區域公共圖書館全覆蓋。這些省份的相關地市和縣(市、區)政府應切實履行公共圖書館建設的主體責任，按照國家標準建設好本區域內的公共圖書館，確保在“十四五”期間實現公共圖書館建設全覆蓋。

第二，各級政府應確保公共圖書館建設財政經費投入。充足穩定的資金投入是公共圖書館事業發展的根本前提。沒有資金投入的支撐，公共圖書館服務體系發展只能是一句空話。《圖書館法》明確規定：“加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付”[2]。2018年，廣西壯族自治區、甘肅省、山東省、山西省、湖南省、安徽省、江西省、貴州省、四川省、河北省、黑龍江省、河南省、云南省、新疆維吾爾自治區14個省市、自治區的“人均公共圖書館年購書經費”還不及國家“十三五”規劃目標(1.8元)的60%。“十四五”期間，各級政府應建立并完善公共財政對公共圖書館事業投入的穩定增長機制，以確保公共圖書館財政撥款可以逐年增長，且增長幅度不低于本級政府財政支出增長的幅度。

第三，中央政府應加大對中西部地區公共圖書館建設的轉移支付。轉移支付是實現地區間基本公共服務均等化的重要手段。我國由于地理、歷史、體制、政策等方面的原因，區域經濟發展不平衡，東中西部各省份財政收入差距很大。按照基本公共服務均等化的要求，“十四五”期間，中央財政應進一步擴大一般性轉移支付規模，實施國家公共圖書館建設覆蓋工程，重點支持中西部地區各省份解決財力不足的問題，促進地區間公共圖書館服務體系的協調發展。

第四，國家應加強對地方政府履職情況的考核和督查。“十四五”期間，國家文化主管部門應依據《圖書館法》，對公共圖書館的建設和服務水平進行考核。考核應當吸收社會公眾參與、加強用戶評價和反饋、探索建立第三方評價機制、開展群眾滿意度調查，以增強評價的客觀性和科學性。考核結果應向社會公布，并作為對地方政府、文化主管部門、公共圖書館給予補貼或者獎勵、預算確定、收入分配和負責人獎懲的重要依據。考核的主要內容是各級政府是否把公共圖書館建設納入當地經濟社會發展規劃，納入財政支出預算，以確保公共圖書館服務體系建設各項目標任務的實現，進而積極推動公共圖書館服務體系建設法制化、規范化、制度化。

2.創新公共圖書館建設和管理的體制機制。強調政府建設和管理公共圖書館的主體責任，并不意味著政府是公共圖書館建設和管理的唯一主體。現代公共供給理論認為，應該把政策制定同服務提供分開，政府在公共服務中的角色是政策制定，而非提供直接服務。我國廣大中西部地區政府管理和服務意識不強，公共財力不足，難以完成繁重的公共圖書館建設任務。“十四五”期間，必須加快創新公共圖書館建設和管理的體制機制，嘗試探索多種有效途徑，以提升公共圖書館的服務水平。

第一，因地制宜、量力而行，多館合一建設縣級公共圖書館。目前，尚未建成公共圖書館的區域基本上都是縣級區域。“十四五”期間，縣級政府建設公共圖書館應因地制宜，方便讀者群眾，不必強求單獨建設，可以與文化館、博物館、體育館、新時代文明實踐中心、融媒體中心、老干部活動中心、老年大學、青少年宮、社區學校、公園、休閑廣場等其他公共設施合建成城市文化綜合體，以節約建設和管理成本，提高利用效率，整合利用公共資源。公共圖書館與其他公共設施合建時，應滿足其使用功能和環境要求，自成一區，單獨設置出入口。公共圖書館房屋建筑應包括藏書、借閱、咨詢服務、公共活動與輔助服務、業務、行政辦公、技術設備、后勤保障八類用房。縣級公共圖書館館均建筑面積應根據本行政區域內人口數量、人口分布、環境和交通條件等因素，因地制宜地確定公共圖書館的規模，按照《國家公共圖書館建設標準(建標108—2008)》規定的國家小型館標準(建筑面積0.08萬～0.45萬平方米)[3]來建設。

第二，充分發揮區域支援幫扶合作機制。國家統籌、區域合作、共同發展，是中國特色社會主義制度優勢。“十四五”期間，國家應實施公共圖書館建設區域支援幫扶合作工程，統一組織國家圖書館和東部沿海地區發達省份公共圖書館、各省級公共圖書館，對中西部地區地市級、縣級公共圖書館開展援助和幫扶，共建公共圖書館，組建圖書館聯盟，推廣館際互借、聯合采購、文獻傳遞，推進公共圖書館資源共享，并加強工作人員掛職交流、進修培訓、參觀訪學、志愿服務，定期開展展覽、講座、沙龍、論壇等，幫助中西部地區公共圖書館提升業務水平和服務品質。

第三，調動社會力量建設公共圖書館。公共圖書館服務體系建設的資金投入需要必須適應社會主義市場經濟體制的要求，在加大政府財政投入力度的基礎上，進一步完善文化經濟政策，開放公共圖書館服務領域，開拓市場化的多元投入渠道。《圖書館法》規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織自籌資金設立公共圖書館。”[2]“十四五”期間，政府應鼓勵引導熱衷公益事業的機構、企業、愛心人士等社會力量，通過投資、合資、承接政府購買服務、捐資、捐建、捐贈、基金、贊助、眾籌、租賃、會員制、志愿服務等多種形式投入參與公共圖書館建設、管理和服務，有效彌補政府資金投入的不足，努力形成以政府為主、社會力量積極參與的公共圖書館服務體系建設投入機制。

第四，打通公共圖書館服務“最后一公里”。廣大中西部地區地域廣闊，各地市、縣市區相對分散。各地市和縣市區公共圖書館規模小，鄉鎮農村、農場、林場、礦區地處偏僻，交通不便。基層群眾到省級、地市級公共圖書館甚至到縣級公共圖書館借閱圖書、參加相關活動都比較困難。“十四五”期間，中西部地區應進一步建立健全覆蓋城鄉、便捷實用的公共圖書館服務網絡。充分利用鄉鎮(街道)和村(社區)的綜合性文化服務中心、農家書屋等公共設施設立圖書室。村級不具備單獨設立圖書室條件的，可在村黨支部、村委會等辦公場所開辟圖書閱覽區。政府應當因地制宜建立健全符合當地特點的以省級、地市級、縣級公共圖書館為總館，鄉鎮(街道)綜合文化站、村(社區)圖書室(農家書屋)等為分館或者基層服務點的，上下聯通、資源共享、有效覆蓋的總分館制。“十三五”時期，國家大力推進“縣級圖書館總分館制”建設目標，《圖書館法》第三十一條明確規定：“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地特點的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮(街道)綜合文化站、村(社區)圖書室等為分館或者基層服務點的總分館制，完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸。”以盡快改變全國城鄉公共圖書館發展不平衡、不充分的落后局面。總館應當加強對分館和基層服務點的業務指導，并完善數字化、網絡化服務體系和配送體系。通過總分館制，整合縣域內的公共閱讀資源，實現總館主導下的文獻資源統一采購、統一編目、統一配送、通借通還和人員的統一培訓。加強部門協同，推動符合條件的農家書屋成為圖書館分館。鼓勵符合條件、具有資質的上網服務場所成為總分館的基層服務點。中西部地區應當為公共圖書館配置流動圖書車或具有借閱功能的流動文化車，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸，方便基層群眾閱讀。

3.抓住新興網絡技術和信息化快速發展的重大機遇。新興網絡技術和信息化的快速發展，為我國實現高質量發展，加速現代化國家建設提供了機遇，也為我國特別是廣大中西部地區提升公共圖書館服務體系水平提供了重大機遇。

第一，加快圖書館數字化建設。“十四五”期間，國家應深入實施數字圖書館推廣工程，不斷提高全國特別是廣大中西部地區縣級公共圖書館的數字化服務能力。結合國家重大信息工程建設，加快先進技術的研究轉化和應用，利用云計算、大數據等信息技術，推動圖書館信息化裝備和系統軟件的研發應用，促進圖書館數字服務手段的升級換代，提升公共圖書館的現代化服務水平。構建標準統一、覆蓋城鄉、互聯互通、便捷高效的公共數字文化服務網絡，使縣級以上公共圖書館全部具備提供互聯網服務和移動終端服務的能力。公共圖書館應按照網絡化的要求，建設由主干網、局域網、信息點組成的網絡系統。信息點的布局根據閱覽座席、業務工作的需要確定。同時，還要加強公共圖書館數字資源的整合利用，豐富資源類型，提升資源適應性，滿足不同終端、不同人群的實際需求。

第二，建設“云”圖書館、“微”圖書館。“十四五”期間，國家應加大運用網絡和大數據等現代傳播技術，徹底打破現有行政區域界限，突破傳統信息孤島各自為政的壁壘，指導各地特別是有條件的東部沿海地區公共圖書館借助“云存儲”“區塊鏈”等新興技術，建設互聯互通、共建共享的閱讀推廣平臺，將分散在各地的圖書等資源通過數字化的方式整合成數據集成信息，通過“云端”管理和服務，實現統一認證及單點登陸、數字圖書導航、聯合編目、參考咨詢、文獻傳遞、跨庫檢索、數字圖書資源檢索及“一站式”全文獲取、發布和一體化服務等，向全國的讀者提供無償、快速、便捷、精準、多元化、個性化的公共服務。讀者通過電腦、平板、手機等智能化設備終端，免費下載APP，打破傳統的時間、空間、數量限制，隨時隨地瀏覽各地公共圖書館的數字圖書資源，打通數字圖書服務的“最后一公里”，從根本上突破制約廣大中西部地區公共圖書館發展的覆蓋、投入、設施、服務瓶頸，徹底解決我國公共圖書館發展區域化差異問題，推動實現公共服務均等化目標。