論突發公共衛生事件中的信息權力及法律規制

江國華，沈 翀

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

信息是公共決策的基礎。我國在2003年后建立起了突發公共衛生事件法律體系，并據此搭建了信息傳輸體系。基于突發公共衛生事件的專業特性，處于信息網絡中心結構地位的主體將信息資源優勢演變為非制度性的“信息權力”，進而通過對信息資源再整理的方式產生信息不對稱的結果，以此具備影響他人的能力，并讓信息權力能夠越過制度而生存。然而，長期以來，學界并未足夠重視信息權力的規制研究，相關法律法規也未對信息權力進行有效的限制與監督，在應對突發公共衛生事件的過程中，地方政府存在濫用信息權力來阻礙、影響信息正常流轉的行為。

一、問題的緣起：突發公共衛生事件中信息不對稱與信息權力的產生

根據《突發公共衛生事件應急條例》第19條，突發公共衛生事件包括發生傳染病暴發或流行、發生或者發現不明原因的群體性疾病、菌種毒種丟失以及發生或者可能發生重大食物和職業中毒事件等情況。突發公共衛生事件發生后，早發現、早診斷是科學應對的前提，這有賴于信息系統的高效運轉，以便將來自于基層單元中的疫病信息、菌種毒種丟失、中毒事件等信息及時、準確、高效地傳輸到分析、決策機構。從技術層面看，有賴于當前高速發展的信息采集、分析、傳輸技術，我國已經搭建起了公共衛生信息從基層到中央的通道。但從實際運轉情況看，基于公共衛生事件的特殊性和專業性，在這個較為封閉的信息傳輸通道中，由于制度規范的不完善，硬件通道并沒有完全解決信息資源分配的不均，運行中異化出了新的權力形式即信息權力，阻礙了信息傳輸的正常運行。

盡管近年來國內學者已從公共管理、輿情傳播、信息情報等多視角、多學科研究了突發公共衛生事件中出現的信息“不對稱”“信息不完全”問題，但研究多停留于信息公開層面，比如以公共需求的滿足為考量標準，剖析突發公共衛生事件中信息公開渠道方面、信息公開及時性方面以及信息公開內容方面的不足，提出要加強疫情信息公開中的政府與公眾間的互動；[1]（p27-37）從數據開放視角，通過構建突發公共衛生事件政府數據開放評估指標體系，探究突發公共衛生事件下各地政府的數據開放情況及效果；[2]（p79-86）基于協同治理理論，梳理在突發公共衛生事件中信息公開共享方面存在的不足與“短板”，分析突發公共衛生事件中優化信息公開共享機制的對策建議；[3]（p12-24）從立法角度，解析突發公共衛生事件中政府信息發布主體、權限范圍等方面的問題。[4]（p15-20）這些研究往往只關注到突發公共衛生事件信息流轉過程中的一個片段，即信息由內往外傳播的環節，并沒有覆蓋到信息傳遞的全流程，因此也就無法解釋在突發公共衛生事件信息傳遞過程中為何產生、如何產生信息不對稱、信息不完全、信息內容失真等問題。由此，需要以相關法律文本為基礎，從公權力運行與制約的視角剖析突發公共衛生事件信息流轉的全過程，并探討完善信息流轉機制的方法。

（一）自下而上的單向封閉信息流轉體系。

2003年后，我國陸續出臺了《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《傳染病信息報告管理規范》等法律法規，據此突發公共衛生事件中現有的信息收集、分析、報告、通報流程形成了一套自下而上、相對封閉的科層式流轉體系。

在這套體系中，上報起點是基層醫療機構、疾控單位、檢驗機構等，他們一旦發現“發生或者可能發生傳染病暴發、流行的”“發生或者發現不明原因的群體性疾病的”“發生傳染病菌種、毒種丟失的”“發生或者可能發生重大食物和職業中毒事件的”等四種情況，就會激活這套自下而上的垂直化信息流轉體系。根據《突發公共衛生事件應急條例》的第三章，基層醫療機構、疾控單位、檢測機構等的上級報告部門是縣級衛生行政主管部門；縣級衛生行政主管部門報告的上級部門是本級人民政府、上級人民政府，并同時向國家衛生部門報告。此后，縣級人民政府應當向設區的市級人民政府或者上一級人民政府報告；設區的市級人民政府應當向省、自治區、直轄市人民政府報告；省、自治區、直轄市人民政府則向國務院衛生行政主管部門報告。相關規定也明確了逐層報告的時間，每一層的上報時間為接到報告2小時內，省、自治區、直轄市人民政府向國務院衛生行政主管部門報告時間的間隔不超過1小時。國務院衛生行政主管部門應當根據發生突發事件的情況，及時向國務院有關部門和各省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門以及軍隊有關部門通報。在對外信息通報方面，由國務院衛生行政主管部門負責，必要時可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會發布本行政區域內突發事件的信息。

除衛生行政部門的監測報告體系外，疾病預防控制機構也構建了一套監測體系，即中國疾控中心于2004年上線的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統（以下簡稱“直報系統”）。這套系統利用了信息化技術，搭建起的信息傳輸體系是扁平化的，基層錄入的公共衛生信息能夠直接傳輸到中國疾控中心。根據《傳染病防治法》第17條，“各級疾病預防控制機構對傳染病的發生、流行以及影響其發生、流行的因素，進行監測；對國外發生、國內尚未發生的傳染病或者國內新發生的傳染病，進行監測。”該直報系統橫向覆蓋全國，縱向直接到鄉鎮衛生院，覆蓋了甲、乙、丙三類共39種法定傳染病。通過這套系統，我國突發公共衛生事件信息的平均報告時間從原來的5天縮短到4小時內。[5]（p40-43）

（二）信息權力產生的制度誘因。

自下而上的單向結構意味著公共衛生事件的信息會被封閉在衛生系統以及各級政府的科層體系內流轉。橫向看，由于公共衛生信息的專業化程度高，信息流轉過程本身若被封閉在科層行政系統之中，體系外的機構、媒體及社會公眾會很難準確了解事件的全貌，只能被動接受結果通報。縱向看，信息源頭來自高度分散的基層醫療機構、疾控部門或檢測機構，在相關信息被采集錄入后，信息即一層層向上流轉。由于公共衛生信息本身需要專業化的判斷與分析，進入傳輸體系后，流轉過程本身也伴隨著逐級的匯總、調查、分析與判斷，以確定公共衛生事件的性質與嚴重程度。由此，距離成了決定獲取信息資源完整性的重要因素：距離公共衛生事件的源頭越近，越能了解原貌；距離越遠，則了解的信息越依賴于下級的報告。

除了位置優勢，地方政府還擁有接到報告后編輯信息的能力。《突發公共衛生事件應急條例》第22條規定，“地方人民政府、衛生行政主管部門應當立即組織力量對報告事項調查核實、確證，采取必要的控制措施，并及時報告調查情況。”調查、核實、確證賦予了地方政府自由裁量空間，在單向的垂直向上的封閉的信息輸送通道中，可以靈活利用“承上啟下”的結構位置影響信息傳輸，并根據自身利益權衡、編制信息，引導上級部門、社會公眾做出對自己有利的判斷和決策。[6]（p145-153）

在封閉又具備較大裁量權的情境下，無論是中央政府還是醫療機構、疾控單位等都對地方政府形成結構性依賴，地方政府相當于公共衛生事件信息流轉體系中的“水閥”，具有控制信息流轉的能力，即將“醫療機構—地方政府—中央”的結構斷開為兩段：“醫療機構—地方政府”與“地方政府—中央”。在“醫療機構—各級地方政府”中，地方政府不僅是本級政府權力的代表，也被視為上級政府的代理人，掌握著上級政府的政策信息，可以通過向下提供不完整甚至虛假的政策信息布置工作，要求醫療機構服從其決策；在“地方政府—中央”中，地方政府掌握著基層情況和現場環境，通過對上提供不完整甚至修改后的信息能夠影響上級決策，引導、游說上級政府依照其設計的邏輯進行決策。

這種利用自身在信息傳遞結構中的中間位置，掌握信息資源分配、編制的能力形成了信息權力。這種權力可以體現在三個方面：第一，控制信息供給的節奏，根據自身利益或者團體需求選擇性地調節信息運轉的時間。盡管相關規定對時限有具體的剛性要求，但從源頭可以通過影響醫療機構的報送節奏或者調整自身調查、研判的時間，來控制、干擾信息傳輸的速度。第二，控制信息供給的內容，對信息進行選擇性編輯。對于突發性公共衛生事件的信息內容，地方政府和地方醫療部門因為擁有信息權力，能夠根據自身利益對其進行編輯、篩選、組合，增加或減少信息流量，甚至改變信息的本來面貌。第三，影響信息流動糾錯機制發揮作用。公共衛生事件相關的法規體系設置了知識群體核查和舉報人制度來完善信息的收集與分析。但在地方政府的影響下，這兩種糾錯機制都會失效。知識群體即上級專家組的核查，需要真實的基礎數據以及高度的責任心，在缺乏真實的數據或現場調查環境，或者當知識階層缺乏獨立意識和責任心時，其不僅起不到糾錯和糾偏的作用，而且可能屈服于地方行政權力，形成實質上的共謀。此外，對于來自外部的糾偏，包括內部人舉報或體制外的舉報，地方政府可以利用公權力進行屏蔽，動用政法部門及媒體工具進行所謂“辟謠”。

可見，公共衛生事件中的信息權力決定了信息資源的分配、流轉，對包括普通公民、決策機關、醫療機構等所有信息的參與主體，以及參與主體的決策會產生影響。延遲的信息會導致錯過最佳防治時間，片面的信息會導致防御措施不足，錯誤的信息則會導致錯誤的決策。

二、法律規制供給不足下信息權力濫用的利益邏輯

信息權力屬于一種非制度性權力，是由制度性公權力衍生出來的權力形式。與制度性公權力相比，信息權力具有較大的隱蔽性、隨機性和破壞性，其觸發取決于地方政府或衛生部門的主觀意志，其結果會影響突發公共衛生事件的應對。現有的法律法規雖然意識到了信息傳輸的重要性并設置了專章來規范傳輸過程，但規范僅限于搭建了一套附著于行政層級之上的科層式信息傳輸體系，基于對權力及權力行使者的信任，法律法規未對信息權力進行有效制約。

（一）信息權力的利己特性。

與其他制度性權力一樣，在不受約束的情況下，信息權力難以自我約束、自我克制，難以摒棄利己特性做出利于社會公眾的理性選擇。當自身或集團利益與公眾利益一致時，信息權力會讓完整真實的信息順利地在體系內流動，從而使決策機構做出科學的應對判斷。一旦自身或集團利益與公眾利益出現偏差，或者擔心信息傳遞有可能威脅到自身或集團利益時，地方政府可以運用信息權力來干擾信息的正常傳輸，并通過其他制度性權力來鞏固、強化信息權力的運用效果，影響了信息的完整性、真實性及時效性。

信息權力運行的潛在邏輯是利益權衡的結果，制度不被遵循是因為這會帶來更大的收益，即“如果不服從的成本使個人在任何場合的最大化選擇都是奉行現存的社會或法律規范，他服從該規范就是完全理性的。”[7](p65)信息權力扭曲信息流轉的既定軌跡，是地方政府權衡后果與利益、違規收益與機會成本后做出的選擇。

從濫用信息權力付出的成本看，區域內發生嚴重公共衛生事件是一個概率性事件，地方政府因為濫用信息權力被查處及處罰也是偶發情況。公共衛生事件的發生并不遵循線性邏輯，也不在科學可預測范圍內，在發生時部分可判斷后果，但也存在未知傳染病的情況，由此過程的違規是否會導致嚴重結果存在較大的不確定性。現有的監督思路是通過公共衛生事件的后果來倒追過程責任，后果越嚴重濫用權力被追責的可能性越大，后果越輕濫用權力被追責的可能性越小。公共衛生事件本身的嚴重性即是否會造成區域內較大范圍的居民感染、是否會影響到整個經濟社會的運轉，既是地方政府做出判斷的重要因素，也是事后是否會被追責的重要因素。由于發生嚴重的公共衛生事件并不是大概率事件，這就意味著濫用信息權力大概率不一定會造成嚴重后果，也就不會被追責。一旦此前大量的濫用信息權力行為因為后果不嚴重而未被監督、未被處罰，則會誘使更多的主體效仿，讓信息權力服務自身利益。

濫用信息權力的成本不確定，但收益卻是現實且短期能夠看到的。地方政府會評估公共衛生事件，根據自身利益做出選擇。在以GDP為導向的評價機制下，如果事件可能引起恐慌，對地方經濟發展產生負面影響或者觸動某些其不愿意公開的利益時，它往往采取機會主義，優先考慮經濟發展等訴求，運用信息權力隱瞞、降低、拖延相關信息向上傳送。在權衡中，忽略不確定因素，運用信息權力保護確定的既得利益，成了大多數地方政府權衡后的結果。

（二）對信息權力的規制供給不足。

基于對既有行政體系的信賴，現有的法律規制文本只是對信息傳輸體系做了制度框架性規定，缺乏流程上的細化規制，缺乏對信息權力的約束性配置，也缺乏對救濟條款的精細設置。具體表現在：

第一，法律供給量不足，默認法律和規章必然會被遵循，忽略了法律實施機制的構建，導致法律的供給在質上存在偏差。在設計法律制度架構時，出于對權力和權力行使者的過度信任，缺乏對其開展制約與監督的體制及機制性安排，給權力及其行使者留有較大的自由裁量空間，導致權力在一定程度上被濫用。

第二，未充分激勵該激勵的行為，制度保障不足。比如雖建立了突發事件舉報制度，并公布了統一的報告、舉報電話，但卻只規定了接到舉報后的處置方式，提及了獎勵制度，至于采取何種措施保護舉報人則未予以明確。尤其公共衛生事件涉及眾多居民的生命安全，舉報人只有得到強力保障才能促進該條規則落地，形成對信息流轉的補充。

第三，忽視違法主體的博弈行為，救濟性措施不足。被法律規制的人或集體的行為并非處于靜止狀態，而是以利益為目標在不停地變化。行為主體時刻都在進行利益核算，并作出行為選擇。因此行為人既有可能遵循規范，也有可能違反或規避規范以最大化自身利益。[8]（p190-195）在公共衛生事件的法律體系中，救濟性措施僅僅只有“地方各級人民政府未依照本法的規定履行報告職責，或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情……由上級人民政府責令改正，通報批評；造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的，對負有責任的主管人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

第四，對公眾知情權的范圍有所保留，不足以有效制約信息權力。讓權力在陽光下運行是制約權力的有效辦法，這同樣適用于對信息權力的規制。我國相關法規對于公眾參與的程度、知情的范圍有所保留，對于過程性信息給予了信息公開豁免。《政府信息公開條例》第19條規定“對涉及公眾利益調整、需要公眾廣泛知曉或者需要公眾參與決策的政府信息，行政機關應當主動公開”，第20條將“突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況”納入行政機關主動公開的信息范疇，但是第16條規定“行政機關在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息……可以不予公開。法律、法規、規章規定上述信息應當公開的，從其規定”。允許過程性信息不予公開為突發公共衛生事件中信息流轉過程的封閉運行提供了制度依據，在缺乏公眾監督的情況下，地方政府有充足的空間來運用信息權力，阻礙、影響信息的流轉。可以說，在出現突發公共衛生事件時，結果的公開起不到制約信息權力的作用，異化的信息流轉過程可能導致結果的偏差，誤導后續整體防控決策。

三、信息權力的法律規范路徑

信息權力是附著于公權力的衍生權力形式。任何權力都需要被監督，不受制約的權力將會被濫用，信息權力也不例外。制約權力的路徑一般而言有三種，即橫向的制約、自上而下的制約和自下而上的制約，當然，這三種制約也可以進行合理配置來規范信息權力。在現有的信息傳輸體系中，政府部門過度依賴自上而下的垂直管理，對自下而上及橫向制約重視不夠。對公權的制約如果只是公權主體制約公權主體，那么這種制約在量上是不足的，這里既存在利益方面的因素，也存在著動力方面的因素。由此從法律視野看，我國應盡快彌補公共衛生事件中信息權力法律規制供給不足的問題，將“以權力制約權力”“以權利制約權力”等基本的限制權力理念運用到應對突發公共衛生事件的實踐中，建立起能對人的機會主義行為有效禁止、遏制信息權力濫用的法律規制體系。

（一）以技術理性消解行政權力。

在突發公共衛生事件信息流轉過程中擴大技術理性包括兩層含義：一是強化知識階層參與評估機制，細化相關過程，賦予專家更大的參與空間與研判、建議的權力；二是優化完善疾控中心直報系統，不再依賴人工填報，而是以病歷檔案記錄電子化為基礎，直接通過大數據抓取技術分析監控公共衛生事件，減少人為干擾。

1.知識階層參與層面。公共衛生事件的評估、研判及應對需要專業性意見。《突發公共衛生事件應急條例》第26條規定，“突發事件發生后，衛生行政主管部門應當組織專家對突發事件進行綜合評估，初步判斷突發事件的類型，提出是否啟動突發事件應急預案的建議。”專家的判斷既有對事件本身的定性，也有應對措施的建議，是研判公共衛生事件信息的重要節點。如果只是將這種參與當成點綴或走過場，而不在法律法規層面賦予專家權力，并對其行使權力的過程給予制度化保障，專家治理不僅不能發揮應有的作用，反而可能產生新的機會主義，固化信息失真。這種制度安排包括事先甄選、機制保障以及事中監督。具體而言，一是建立公示—說明制度，以公開化程序保障專家參與機制的權威性，增強專家的責任感；二是建立嚴格的利益隔離制度，確保專家參與決策的中立與客觀；三是在制度中保障專家的調查權力，明確不得以任何形式干擾其評議過程和最終結論。由于專家參與本身的相機性、裁斷性，規范性法律文件需要對其調查及研判過程做出詳細規定，包括研判依據、研判標準、應對方法等，對于無法協調的重大專業認知分歧，應如實告知委托的監管職能部門，由其或上一級協調機構召開更大范圍內的專業討論會，最大限度地降低決策的不確定性，經充分的專業對話后達成可操作的方案。整個調查、研判及討論或出現爭議的過程都應在規定時間內形成詳細的調查報告，通過衛生部門網站予以全文公開，供社會公眾隨時查閱。

2.直報系統層面。以病歷電子化為基礎，形成公民健康數據庫，通過日益完善的大數據分析技術，對可能涉及公共衛生事件的病例進行抓取、匯總、研判、預警，實現直報路徑全程電子化。這套直報系統將改變靠人工進行源頭填報的現狀，讓信息在源頭—流轉—結論全鏈條線上封閉運行，進一步降低人為干預的可能性，也壓縮信息權力的運用空間。與此同時，直報系統應將對于外部信息的數據抓取納入整合體系建設，增加信息供給的渠道，實現在疫情醞釀或者公共衛生事件出現的第一時間即捕捉到信息，形成國家與社會之間互融互通的信息通道，并將外部輿情納入對事件研判的考量維度，從而有效避免因信息過時、疏漏、錯誤而導致的被動應對，形成更為科學有效的公共衛生信息監測、流轉、研判電子化系統。

（二）以公眾知情權消解信息權力。

要從制度框架層面打破突發公共衛生事件中的信息傳輸封閉空間，打通內外信息鴻溝。在接入外部信息的同時，公開內部信息傳輸過程，形成外部監督，將社會公眾的參與從防治應對延伸到預警研判階段，形成縱橫交錯、內外信息通道并行的信息交匯場。而打破封閉系統的關鍵是突破既有行政體系內部信息傳輸體系的慣性依賴，以及對公權力的過度信賴，使公共衛生事件中的信息傳輸過程實現公開化，壓縮地方政府運用信息權力的空間，破除信息壟斷。

一是應將公開領域拓寬至應對公共衛生事件的全過程，覆蓋到信息流轉的全過程。公共衛生事件關乎社會公眾的生命健康，且最終的防控也有賴于動員全民力量。自2003年以來，公眾參與的理念已經貫穿到了相關法律法規之中，但是將理念付諸實際則需要推進更廣范圍的信息公開，打開公共衛生領域信息公開的邊界。一方面，針對《政府信息公開條例》第16條，補充突發公共衛生事件的信息公開特別規定，將該領域的過程性信息納入公開范疇。同時在《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《傳染病信息報告管理規范》等法律法規中細化信息公開的內容，如明確信息收集、匯總、分析、研判、決策等過程性信息均應當公開。另一方面，在突發公共衛生事件發生時，信息公開的內容除了新聞發布會的情況通報外，也應當包括內部文件、內部會議的公開、支撐結論的底稿數據及分析的公開，要構建多渠道公開機制，而不僅以新聞發布、結論通報代替信息公開。

二是突發公共衛生事件過程性信息的公開將帶來公共衛生領域行政程序及行政事務運作方式的重大轉變，需要制定可落地的實施細則。第一，明晰豁免情形，明確除所列豁免情況外全部予以公開。第二，明晰公開方式。比如對于公共衛生領域的內部會議及會議紀要除豁免情況外應在規定的網站、規定的時間內進行發布，會議紀要應載明會議過程及討論內容。第三，明晰豁免公開的程序。比如召開秘密會議，應向同級人大做備案申請，并保留詳細的會議內容。明晰的程序規制與內容邊界的拓寬有利于社會公眾監督突發公共衛生事件信息收集、匯總、分析、研判、決策全過程，監督行政科層及時、全面、完整地傳遞信息，確保信息預警機制的有效運轉，阻斷信息權力的濫用。

三是細化懸賞舉報制度，提高對濫用信息權力、阻撓信息流動行為的發現、查處概率。《突發公共衛生事件應急條例》第24條規定，“國家建立突發事件舉報制度，公布統一的突發事件報告、舉報電話……對舉報突發事件有功的單位和個人，縣級以上各級人民政府及其有關部門應當予以獎勵。”首先，完善多元舉報模式，增強公眾的舉報安全感知。在實名舉報外，對匿名舉報、隱名舉報予以積極保護和制度鼓勵，明確規定相關監管部門應將匿名舉報、隱名舉報與實名舉報一體對待，不得推諉拖延或強制要求舉報者披露身份。對于泄露實名舉報信息的執法機構及其工作人員實施嚴格的行政追責，一旦發生泄密即追究行政責任，構成犯罪的追究刑事責任。其次，提高舉報獎勵，降低退出成本，增進知情公眾勇于揭露事實的激勵。在獎勵發放方面，按照舉報信息所涉行為的發現查處概率和社會危害程度確定獎金發放比例。在退出保護方面，規定內部人員作為“吹哨人”，享有獲得職務保護的法定權利，地方政府負有法定義務為因舉報重大線索而無法繼續在原單位工作的“吹哨人”提供與原職務、職位效用水平相當的替代性職業選擇。

（三）允許第三方監測機構發布突發公共衛生事件信息。

根據《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》和《傳染病信息報告管理規范》，我國公共衛生事件信息的收集、監測、分析、發布均依賴國家衛生系統內的機構或單位，由此導致整合信息處于單一的封閉系統之中，缺乏互補性的外部信息流轉通道。以信息流轉過程開放、信息數據開放為前提，以疾控中心直報數據庫和行政科層數據社會共享為基礎，我國可借鑒國外經驗，在發生公共衛生事件時允許更多的第三方機構開展信息的收集、分析及發布，形成多主體的疫情研判格局，改變政府壟斷式的信息流轉格局，壓縮信息權力生存空間。這些第三方監測機構既可以是知名大學、權威專業的醫學研究機構、高水平的民間醫療組織，也可以是擁有數據分析或人工智能技術的高科技企業。多元化、多主體、競爭性的信息流轉體系將發揮各自所長，捕捉事件苗頭，使信息加速流轉，整體提升我國對公共衛生事件的監測與預判能力。

（四）完善信息權力濫用的救濟措施，建立更明晰的處罰觸發條款。

《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規均大篇幅規定了對于信息遲報、緩報、瞞報的處罰措施，比如《傳染病防治法》第八章的第65條到第70條，分別對地方各級人民政府、縣級以上人民政府衛生行政主管部門、疾病預防控制機構、醫療機構、采供血機構未依照規定履行報告職責的法律責任做了規定。但這些處罰重“行”輕“刑”，其被詬病過寬過輕緣于以“后果”來決定違法責任，忽視了行為過程本身的“違法”。由于公共衛生事件的后續演變帶有極大不確定性，以此為觸發法律責任的標準，勢必造成對于公共衛生事件濫用信息權力的行為追責帶有極大的隨機性，影響了法律本身的威懾力。

由此，完善公共衛生事件中信息權力的法律責任應著力解決三個問題。一是法律的穩定性與風險的不確定性之間的平衡。法律的穩定性是法律權威的基石，而公共衛生事件則以不確定性為重要特征，表現為產生結果的不確定性。二是法律的滯后性與風險變化的不可控性之間的平衡。基于法律的穩定性，立法往往滯后于不斷變化的社會需求，基于行為本身的評價要有恒定的錨，以彌補法律的滯后性與局限性。三是法律的可預測性與風險演變的不可預測性之間的張力。預測功能是法律的基本功能，而風險變化的不可控性導致風險演變具有不可預測性，從而無法預先設定行為模式和法律后果。

以事件后果的嚴重程度作為觸發法律責任的標準，造成大量違法行為沒有被追責，一旦形成示范作用，擁有信息權力的個體或團體會更加有恃無恐地濫用這種權力。正如貝卡里亞所說“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。”[9](p68)對于信息權力的法律規制的權威性、威懾力同樣來自其必定性。為此，需要將追責由行為后果前移至行為本身，將追責重點放在行為本身是否違法，輔之以行為后果維度進行綜合考量。即將法律責任與行為本身進行條分縷析地對應，通過對行為本身惡劣程度的劃分來分別設計相當的法律處罰。

四、余論

權力制約是一個系統工程，對公共衛生事件中信息權力的制約亦然。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人往往使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[10](p154)面對可能危害公眾生命健康的信息權力，需要將新思維、新技術、新手段納入應對公共衛生事件的法律規制視野，通過構建扁平、多元的信息流通渠道化解信息不對稱難題，壓縮信息權力的生存空間，構建滿足公眾健康需求、適應經濟社會發展需要的信息流轉體系。