國家級新區民主法治現代化建設的路徑探索
——以南京江北新區為視角

吳 歡，蔡旻君

(南京師范大學 法學院，南京 210023)

在黨的十九大報告中，以習近平為核心的黨中央作出“從全面建成小康社會到基本實現現代化，再到全面建成社會主義現代化強國”兩步走戰略安排，對“健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治”作出重大戰略部署，為新時代社會主義民主法治現代化建設指明了方向。2018年，《憲法修正案》將黨的主張上升為國家意志和憲制藍圖，“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”確定為新時代社會主義現代化建設的奮斗目標，并對改革開放以來尤其是黨的十八大以來我國社會主義民主法治現代化建設中取得的一系列巨大成就和寶貴經驗進行憲法性確認，從而為新時代社會主義民主法治現代化建設奠定了憲制基礎[1]。

為推進社會主義現代化建設，國家在全國各地開展了各具特色的社會主義民主法治現代化建設試點工作。深圳社會主義先行示范區、上海自貿區臨港新片區、蘇南現代化建設示范區等，作為肩負重大改革使命的先行先試示范區，在各自“總體方案”中提出具體的民主法治建設任務[2]。南京江北新區作為我國第13個、江蘇省唯一的國家級新區，也啟動了社會主義現代化建設試點工作，并在“實施方案”中謀劃民主法治現代化建設目標任務。在國家級新區等示范區域開展相關試點工作意義深遠，將為區域乃至全國社會主義民主法治現代化建設探索路徑、建立機制和積累經驗，是引領區域法治發展和推動法治中國建設的有力舉措，也將進一步豐富和拓展中國特色社會主義民主法治道路，具有重大而深遠的意義[3]。

一、民主法治現代化建設意義、內涵與基礎

南京江北新區由浦口區、六合區和棲霞區八卦洲街道構成，是“一帶一路”、長江經濟帶、長三角區域一體化三大國家戰略交匯點。2013年4月，國務院頒布《蘇南現代化建設示范區規劃》，提出蘇南地區要在全國率先實現現代化，并提供示范，南京江北新區通過轉型發展提升南京整體競爭力和國際化水平。2015年6月，國務院《關于同意設立南京江北新區的批復》，要求南京江北新區“堅持規劃先行、改革先行、法治先行和生態先行”“逐步建設成為自主創新先導區、新型城鎮化示范區、長三角地區現代產業集聚區、長江經濟帶對外開放合作重要平臺，努力走出一條創新驅動、開放合作、綠色發展的現代化建設道路”。2019年8月，國務院印發《中國(江蘇)自由貿易試驗區總體方案》，要求“南京片區建設具有國際影響力的自主創新先導區、現代產業示范區和對外開放合作重要平臺”。至此，南京江北新區建設發展正式進入“三區疊加”階段，在此背景下啟動民主法治現代化建設試點，意義深遠、內涵深刻、基礎深厚。

首先，南京江北新區社會主義民主法治現代化建設試點意義深遠，是綜合考量國內外、省內外、市內外、區內外各種因素作出的重大戰略決策。“人類命運共同體”與“美國優先”兩種發展道路的較量是當前國際斗爭焦點，并具體呈現為物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明等方面的全方位競爭[4]。人民群眾日益增長的民主、法治、公平、正義、環境、安全等美好生活需要，是新時代我國社會主要矛盾的主要方面。江蘇省肩負著習近平總書記關于“率先基本實現現代化”的殷切希望，應該抓住江蘇自由貿易試驗區發展的重大契機，學習上海自由貿易試驗區、深圳先行示范區等的先進經驗。南京江北新區肩負著共建蘇南現代化示范區的重任，需要創新探索與兄弟新區不同的發展模式。這離不開民主法治現代化建設的重要引領、支撐、促進和保障作用，需要在民主法治現代化建設領域取得新的成就[5]。因此，南京江北新區民主法治現代化建設試點，是民主法治中國方案的生動實踐和人民美好生活需要的積極回應，是對標看齊先進地區的應有舉措，是引領民主法治建設、提升南京省會地位的現實需要，是南京江北新區建設發展的可靠保障。

其次，南京江北新區社會主義民主法治現代化建設試點內涵深刻，是彰顯社會主義優勢、引領區域法治發展、貫徹習近平總書記全面依法治國新思想新理念新戰略的必然要求。南京江北新區是民主法治建設主體和場域，必須主動作為、積極擔當?！吧鐣髁x”是本質要求、政治屬性和根本方向，關鍵是堅持黨的領導，新區試點必須充分發揮社會主義制度優勢和黨的領導政治優勢。“民主”即人民當家作主，是社會主義本質要求和制度優勢最集中的體現[6]，新區試點必須始終堅持以人民為中心的發展理念，充分發揚民主、落實民主、回歸民主?！胺ㄖ巍笔巧鐣髁x民主的可靠保障，是新區“四個先行”的基本要求，新區試點必須遵循法治方式、落實法治要求、實現法治新區，讓法治成為新區發展的核心?！吧鐣髁x+民主+法治”是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，新區試點必須堅持走中國特色社會主義法治道路?！霸圏c”是包括法治建設在內中國現代化建設的寶貴經驗與可行路徑，也是新區建設發展的應有之義與必然要求。新區試點要遵循改革試點工作的法治限度與程序要求，遵循授權先行、實踐創新和總結推廣的基本路徑[7]。

最后，南京江北新區社會主義民主法治現代化建設試點基礎深厚，是立足法治江蘇建設和法治南京建設巨大成就的法治創新，是回應新區建設發展實踐需求的自主探索。近年來，南京江北新區民主法治建設穩步推進，形成以省人大常委會“賦權決定”為依據，以新區法治政府建設三年實施規劃為藍圖，以法治園區建設、知識產權綜合管理改革、聘任制公務員試點、行政執法“三項制度”試點等為抓手的良好發展局面，在機構和管理體制改革、決策科學化民主化法治化、法治建設頂層設計、法治制度體系建設、嚴格規范行政執法、矛盾糾紛預防化解、法律顧問制度等方面取得顯著成效[8]。同時，需要順應“三區疊加”新形勢，在新區民主制度建設、司法改革配套、法治社會建設等方面持續發力。南京江北新區民主法治現代化建設的率先推進，將為其他國家級新區民主法治現代化建設奠定良好的基礎，提供有益的經驗和參考。

二、民主法治現代化建設目標設定

國家級新區民主法治現代化建設要堅持問題導向，加強頂層設計[9]8-13。南京江北新區民主法治現代化建設頂層設計目標的確立，既要立足新區實際，又要著眼長遠。需要在《江北新區開展社會主義現代化建設試點工作實施方案(2019—2020)》討論稿基礎上，進一步貫徹落實習近平總書記全面依法治國新思想新理念新戰略，充分彰顯中央全面依法治國委員會會議精神，完成國務院《蘇南現代化建設示范區規劃》《關于同意設立南京江北新區的批復》《中國(江蘇)自由貿易試驗區總體方案》等確立的目標任務，對標學習深圳先行示范區、上海自貿試驗區等經驗，尤其要重點突出社會主義、民主和試點等關鍵元素。

一是人民有序參與政治的權利穩步擴大。黨的十九大報告指出，“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”?！短K南現代化建設示范區規劃》提出，“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，進一步擴大居民委員會主任直選范圍。以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實際的民主權利。完善政府重大決策聽證制度。發揮基層各類組織協同作用，實現政府管理和基層民主有機結合”。南京江北新區具有扁平化的治理結構，應穩步擴大人民群眾的民主權利，加強政治文明建設，充分彰顯社會主義民主制度優勢。

二是協商民主制度建設創新發展。社會主義協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。協商民主適合我國國情，具有巨大的優越性，在我國進行社會主義現代化建設階段發揮著促進經濟發展和維護社會穩定的功效[10]。南京江北新區經濟類型多樣，社會階層復雜，高新產業和高知群體密集，在黨的領導下穩步推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，是匯集發展力量、凝聚發展共識的重要舉措。

三是制度規范體系持續完善。《蘇南現代化建設示范區規劃》提出“加強地方法制建設”，《關于同意設立南京江北新區的批復》要求“推動探索與行政區融合發展的體制機制，盡快建立權責明確、運轉高效的新區管理體制”，《中國(江蘇)自由貿易試驗區總體方案》提出“要加強地方立法，建立公正透明、體系完備的法治環境”。在2018年《憲法修正案》對新時代地方立法體制和創新進行憲法性確認的背景下[11]，國家級新區有必要積極推動省市新區地方立法，并制定相關規范性文件。目前，西海岸新區等已制定綜合性發展條例，而南京江北新區僅有省人大常委會“賦權決定”，以“南京江北新區發展條例”為龍頭的新區制度規范體系建設亟待加強。

四是法治政府建設規劃落到實處。中央全面依法治國委員會第二次會議指出：“推進全面依法治國，要堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，法治政府建設是重點任務，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用。”[12]《蘇南現代化建設示范區規劃》等政策文件部署“健全民主決策機制”“規范行政權力運行”“建立權責明確、運轉高效的新區管理體制”“打造國際一流營商環境”“推進行政管理職能與流程優化”“創新事中事后監管體制機制”等法治政府建設任務，著力推進南京江北新區法治政府建設三年規劃任務，從而促進民主法治現代化建設。

五是社會治理創新成效顯著。社會治理創新是法治社會建設的重要抓手和舉措。黨的十八大以來，社會治理進入加快發展時期，以習近平為核心的黨中央大力推進社會治理領域的改革和創新，我國社會治理創新取得了顯著成就。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！蹦暇┙毙聟^社會治理單元眾多、層次復雜、多維嵌套，推動社會治理創新是構筑共建共治共享的社會治理新格局、加快形成科學有效的社會治理體制、實現新區社會治理現代化的必然要求。

三、民主法治現代化建設工作重點

法治政府建設在新區民主法治現代化建設中具有舉足輕重的地位，國家級新區民主法治現代化建設要堅持統籌推進、實現重點突破。2018年4月發布的《南京江北新區法治政府建設實施規劃(2018—2020年)》，內含10個方面工作安排和100項建設任務，每項任務都明確目標要求、責任主體和完成期限，為新區推進依法行政、建設法治政府提供了路線圖、施工圖和時間表，凸顯了江北新區法治先行的創新亮點[13]。在“三區疊加”新形勢下，南京江北新區要貫徹落實中央精神，借鑒先進經驗，結合新區實際，在總結評估該實施規劃完成情況基礎上，進一步突出法治政府建設工作重點。

一是加強黨對法治政府建設的領導。加強黨對依法治國的領導，是習近平總書記關于全面依法治國新理念新思想新戰略。習近平指出：“全面依法治國決不是要削弱黨的領導，而是要加強和改善黨的領導，不斷提高黨領導依法治國的能力和水平，鞏固黨的執政地位?！盵14]1-4推進南京江北新區法治政府建設，必須充分發揮新區黨工委的核心作用，把黨的領導貫徹到法治政府建設全過程。建立和完善由黨政主要負責人牽頭的依法行政領導協調機制，切實履行黨組織主體責任和黨政主要負責人責任。

二是轉變政府職能、推進“放管服”改革?！短K南現代化建設示范區規劃》提出“堅持依法行政，規范政府經濟調節和市場監管行為，強化政府社會管理和公共服務職能，提高政府公信力”，《中國(江蘇)自由貿易試驗區總體方案》首要任務是“加快轉變政府職能”。南京江北新區應著力打造國際一流的法治化營商環境，推進行政管理職能與流程優化，推進綜合行政執法體制改革，推行“互聯網+政務服務”模式，深化“不見面審批”改革，建立健全以信用監管為核心的事中事后監管體系[9]8-13。

三是完善重大行政決策程序機制。中央全面依法治國委員會第二次會議指出：“規范重大行政決策程序，是依法治國的迫切需要。要把黨的領導貫穿于重大行政決策全過程和各方面，履行決策法定程序，增強公眾參與實效，提高專家論證質量，堅持合法性審查，防控決策風險?！盵12]南京江北新區要把落實依法決策作為常抓不懈的重點工作，堅持重大決策于法有據，完善行政決策程序，健全重大行政決策規則，嚴格執行決策程序。完善重大政策、事項和項目程序，積極開展社會穩定、環境影響、經濟等方面的風險評估，完善民主集中制與行政首長負責制相結合的集體審議制度，實行跟蹤反饋和責任追究制度。

四是深化行政管理體制和綜合行政執法改革。《蘇南現代化建設示范區規劃》要求“規范行政執法，構建職能集中、管理規范、上下協調、運行有效的綜合執法體系”，《中國(江蘇)自由貿易試驗區總體方案》進一步要求“自貿試驗區各片區要把工作做細，制度做實，嚴格監督，嚴格執紀執法。各有關部門要及時下放相關管理權限，給予充分的改革自主權”。南京江北新區要在省人大常委會“授權決定”基礎上，進一步完善工作機制，構建精簡高效、權責明晰的管理體制，同時深入推進綜合行政執法改革，探索在更大領域開展綜合執法；加強執法信息化建設和信息共享，探索快速處置、非現場執法等新型執法方式[15]。

五是完善依法行政監督和追責機制。習近平總書記指出：“人民的眼睛是雪亮的，人民是無所不在的監督力量。只有讓人民來監督政府，政府才不會懈怠；只有人人起來負責，才不會人亡政息。人民代表大會制度的重要原則和制度設計的基本要求，就是任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監督。”[16]南京江北新區應當構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制，保證人民賦予的權力始終為人民謀利益。各部門要自覺接受人大監督、民主監督和司法監督，確保社會監督、輿論監督落到實處。加強問責規范化、制度化建設，進一步完善責任追究制度，增強其針對性和實效性。

六是提升法治政府建設能力與水平。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。要加強理想信念教育，深入開展社會主義核心價值觀和社會主義法治理念教育，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平?！盵14]1-4南京江北新區要以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，著力提升法治隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，為法治政府建設提供有力的人才保障。

四、民主法治現代化建設評價指標構建

當前，我國法治評估理論與實踐正在經歷區域化轉向，以國家級新區為代表的新型區域的法治評估前景廣闊、大有可為[17]。盡管目前談論具體的指標和權重還為時尚早，但可以未雨綢繆，明確新區民主法治現代化建設評價體系的基本指標和建構原則。要立足新區實際，建構具有新區特色的評價指標體系，并建立常態化評估制度。

首先，設置以定性評價為主的綜合性指標。國家級新區民主法治現代化建設工作是一項影響全局的綜合性重要工作，對于南京江北新區經濟發展、社會穩定和人民安居樂業具有重要的作用。在評價相關工作成效時，需要設置若干以定性評價為主的綜合性指標。具體包括：(1)人民群眾對法治新區建設的滿意度與獲得感。人民群眾日益增長的民主、法治、公平、爭議、環境、安全等方面美好生活的需要，都是江北新區民主法治現代化建設的出發點和歸宿[18]。對此方面的評價，既可以著眼于整體滿意度與獲得感，也可以分解到具體工作領域。(2)人民群眾對平安新區建設的滿意度與獲得感。平安新區建設關系到新區千家萬戶的安居樂業和幸福生活，必須高度重視和充分彰顯其重要價值，可以設置細化指標。(3)人民群眾有序政治參與和協商民主制度落實情況。必須堅持社會主義民主政治，堅持以人民為中心。

其次，設置以定量評價為主的專題性指標。國家級新區民主法治現代化建設涉及面廣、工作量大，必須抓住重點工作開展定量評價，總結經驗、找準問題、明確對策。南京江北新區定量指標包括：(1)制度規范體系建設成熟完備與合法合規專項評估；(2)法治政府建設三年實施規劃落實專項評估；(3)司法配套改革落實與創新專項評估；(4)社會治理創新與法治社會建設專項評估；(5)法治化營商環境構建專項評估；(6)投資促進和保護機制建設專項評估；(7)涉外法律服務發展專項評估；(8)法治建設責任制落實專項評估。

最后，建立常態化民主法治建設評估制度。在民主法治現代化建設進程中，有關新區可以從建構進路、體例設計、評估方式、權重確立、數據采集、結果運用等諸多方面進行創新探索，有針對性地突破量化法治實踐的瓶頸，實現評價指標的體系化科學化可視化建構與常態化制度化法治化運行[19]。

五、民主法治現代化建設具體推進路徑

第一，提高政治站位，加強戰略謀劃。從蘇南現代化建設示范區，到全國第13個國家級新區，再到中國(江蘇)自由貿易試驗區，南京江北新區在國家區域協調發展戰略布局中的地位日益顯現。建議新區跳出法治新區建設的思維定式，從全國乃至全世界的戰略高度進行系統科學的謀篇布局，重點對標上海自貿區、深圳先行示范區、雄安新區相關工作，自覺肩負起社會主義民主法治現代化建設探索路徑、建立機制和積累經驗的時代重任[20]。

第二，堅持規劃先行，確保規劃落實。南京江北新區2018年4月開始實施法治政府建設三年規劃，已近中期檢查驗收階段，而民主法治現代化建設總體規劃和專項規劃尚未編制。建議新區盡快開展法治政府建設實施規劃中期評估工作，總結經驗，補齊短板，為民主法治現代化建設試點工作奠定良好的基礎；同時，適時開展新區民主法治現代化建設總體規劃及其子規劃的編制工作，并修訂既有相關規劃。

第三，堅持法治先行，強化立法保障。早在2015年上半年新區籌建之際，江北新區圍繞制定“江北新區發展條例”組織一系列調研論證和文件起草工作[8]，但此項工作由于省人大常委會“賦權決定”通過與實施沒有持續展開。建議新區開展制定“江北新區發展條例”立法調研工作，將省人大常委會專題性“賦權決定”上升為綜合性“新區基本法”。充分利用“三區疊加”背景下的政策紅利，凡涉及調整現行法律或行政法規的，及時調整或重新立法。

第四，堅持重點突破，建設法治政府。現階段，南京江北新區民主法治現代化建設重點任務和主體工程是法治政府建設。2018年，新區法治政府建設三年實施規劃的公布和實施，已經為新區法治政府建設打下了良好基礎[13]。建議新區在加快轉變政府職能、推進“放管服”改革、落實重大行政決策制度、推進政務公開、強化矛盾糾紛預防化解、構建高效法治監管體系、構建法治化營商環境、創新干部人事管理制度等方面，加大力度，投入資源，取得成效。

第五，圍繞示范創建，帶動各項工作。開展法治政府建設示范創建活動，是中央全面依法治國委員會第二次會議確定的重點工作，是深入貫徹落實黨中央、國務院關于法治政府建設決策部署、不斷把法治政府建設向縱深推進的重要抓手，對各地區各部門找差距、補短板、激發內生動力具有重要的引領、帶動作用[21]。建議新區通過“以創建促提升，以示范帶發展”，為推進法治政府建設提供典型經驗，促進民主法治現代化建設。

第六，匯集司法力量，助力司法改革。南京江北新區集聚最高人民法院第三巡回法庭、“一帶一路”國際商事法庭、南京海事法院、南京知識產權法院、南京環境資源法院等優質司法資源，應當匯集司法資源，進一步加大協調力度，持續放大司法集聚效應，加快建設法治園區，做好司法改革規定動作與自選動作，形成司法體制改革試點工作的江北經驗。

第七，主動承接試點，創新社會治理?！督K省法治社會建設指標體系(試行)》是全國第一個省級法治社會建設指標體系，已在全國推廣。建議新區主動承接指標體系，認真開展試點工作，為新區社會治理創新和法治社會建設問診把脈，及時反饋社會治理創新中的經驗和問題，為指標體系進一步完善創造可復制、可推廣的江北經驗。

第八，匯聚力量，加強調查研究。國家級新區民主法治現代化建設是區域法治發展研究和法治中國建設的生動樣本，具有重要的理論與實踐意義[22]。建議新區充分借力高等院校、科研院所、新型智庫等方面力量，圍繞民主法治現代化建設這一主題，加強調查研究、決策咨詢、第三方評估和宣傳推廣工作。