刑事冤案法官責任追究制度立法模式探析

林 婧

(復旦大學 法學院，上海 200438)

審判權運行機制改革是我國法院于2014年開啟的“四五”改革的重要組成部分，審判責任制構成審判權運行機制的核心。在審判責任制中，關注度最高、矛盾最突出當屬刑事冤案法官責任。追究刑事冤案法官責任既有補救刑事非正義、及時止損的旨趣，也承載著依托追責引導法官審判行為與實現審判階段刑事冤案預防的企盼。刑事法官在實現司法公平正義的過程中處于核心地位，既要強調法官對其審判行為擔責，也要警惕追責失當對法官權益的損害[1]。

刑事冤案是指事實上無罪但經法院審判認定有罪且判決生效的案件。作為其上位概念的刑事錯案，在外延上不僅包括錯判，還涵蓋錯放。錯判除了將無罪之人判定為有罪外，還包含認定事實失當、適用法律不當、將此罪判為彼罪、量刑失當等情形。單從外延出發，刑事錯案責任追究是一個龐大的研究對象，由于其外延所包含的不同情形在危害程度上迥異，且相對應的追責主體、追責程序、責任承擔方式也各不相同。本文僅著眼于對司法公信力損害最大、對人權侵害最顯著的刑事冤案，從而研究刑事冤案法官責任追究制度立法模式。

一、前期的內部制約模式及存在的問題

20世紀70年代，隨著我國審判制度的恢復，刑事冤案法官責任追究制度經過摸索、改進，逐漸形成內部制約模式。內部制約模式，即由法院內設監察部門，依據規定、職責劃分，專門負責追究刑事冤案法官責任的模式。最早刑事冤案法官責任追究制度可以追溯到20世紀80年代在全國范圍內普遍確立的法院內部監察制度。1988年，《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》第28條規定，各級人民法院監察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集、對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規定進行處理。1990年，頒布《人民法院監察部門查處違紀案件的暫行辦法》。然而，這種由各級人民法院內設部門進行責任追究的方式，自誕生之初便有先天不足之處。

首先，由于法院監察部門工作人員多為內部行政工作者，其通常不具備法官身份，故而在處理法院內部糾查事宜時，奉行根深蒂固的行政化運行手段，導致刑事冤案法官責任追究制度面臨行政化的藩籬。其次，法院系統一些司法工作者不希望制度設計發揮實效，更有甚者一些法院出于維護自身形象，或基于人情考量等，回避冤案責任，將冤案模糊化處理，法院內部監察監管流于形式。最后，懲戒工作缺乏嚴謹細致的程序規則，如追究法官責任的證明標準和證據規則不明確、不相同，從而形成相同違法案件責任追究結果不同的局面，法院監察制度的正當性、合法性受到質疑、面臨挑戰。此外，法院內部監察部門不具備行之有效的調查手段，其調查權威性不足，難以實際發揮監督效能。

二、轉型中的系統制約模式及存在的問題

系統制約模式是對內部制約模式的修正和改良，其強調刑事冤案法官責任追究制度在審判權運行機制和司法改革大局中的體系化地位。從制約依據來看，中央文件、國家立法、司法解釋、地方規定互相配合、相輔相成，構成多層次的法律調整框架；從制約主體來看，既強調法院內部機構在刑事冤案法官責任追究過程中的監督和制約作用，也在制度變革過程中重視并愈加突出獨立于法院專門追究主體的審查和保護。這一模式通過建立規范明確的刑事冤案法官責任追究制度，以追究法官的責任。刑事冤案法官責任追究制度化與錯案法官責任追究制度建立和成長步調一致，發軔于1990年河北秦皇島海港區法院的大膽探索，隨后河北省在本省法院系統全面施行該制度[2]。最高人民法院肯定河北法院的創新之舉，并在全國推廣其改革經驗。截至1993年底，豫、魯、津、湘、甘等地法院施行該制度。具體而言，我國刑事冤案法官責任追究制度沿著曲折而緩慢的發展軌跡，呈現出中央文件、國家立法、司法解釋和地方規定“四位一體”互相配合、相輔相成的立法模式。

第一，中央文件助推制度建立。2013年，中央政法委出臺首個《關于切實防止冤假錯案的指導意見》，要求法官、檢察官、人民警察在職責范圍內對辦案質量終身負責，并建立健全冤假錯案責任追究制度。2014年，黨的十八屆四中全會要求明確刑事法官工作標準、流程、職責，實行錯案責任倒查問責制。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《保護司法人員依法履行法定職責規定》，明確法官非因故意違反法律法規導致錯案或因重大過失導致錯案并造成嚴重后果的，不得以錯案進行追責，法官懲戒委員會為唯一追責主體，以聽證為追責的必經程序。2017年10月，黨的十九大報告指出，深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。至此，刑事冤案法官責任追究制度以辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制形式，在國家層面得以確立，推廣至全國。

第二，國家立法規范責任形式。我國在立法中對冤案、錯案責任追究持審慎的態度，僅在1995年頒布的《法官法》第30條中限定13類法官禁止行為，2019年修訂的《法官法》調整為10類法官禁止行為。另外，我國立法并未對冤案法官追責標準、程序作出詳細規定，只通過《刑法》《法官法》《國家賠償法》直接或間接規定責任的具體承擔方式。從可能承擔的刑事責任看，《刑法》第399條規定，當刑事法官徇私、枉法、在刑事案件審理中故意違背事實和法律規定裁判時，以徇私枉法罪追究法官責任。該條是我國法律中唯一明確刑事法官責任的構成要件和刑罰規定。從可能承擔行政責任看，《法官法》第46條和《公務員法》第53條至第56條規定，當法官存在前述禁止行為時，將施以警告、記過、記大過、降級、撤職或者開除等一種或多種處分。我國立法并未直接設定刑事冤案法官的民事責任，《國家賠償法》只規定義務機關在出現法定情形時有義務向相關責任主體追償部分或者全部費用。(1)詳見《國家賠償法》第31條規定。

第三，司法解釋細化制度內涵。最高人民法院于1998年頒布《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法(試行)》《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》。辦法使用違法審判責任這一表達，并將違法審判責任界定為法官在案件審理中過失違反相關法律法規造成嚴重后果，或者故意違反相關法律法規應當承擔的責任，既確定追究法官審判責任的構成要件、統一標準，也明確追究法官審判責任的依據。這一規定，將追究刑事法官責任的單一結果導向變為程序與結果并重的雙重導向。《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》于2009年失效，取而代之的是《人民法院工作人員處分條例》，追究范圍不僅包括法官違法審判行為，還包括法官失職行為和違反廉政、辦案、政治、財經、組織人事紀律行為。至此，刑事冤案法官責任制改革的重心從強調結果責任轉變為重申程序責任，開啟了以違法審判限定刑事冤案范疇作為責任追究標準的新階段[3]。2013年，最高人民法院出臺《關于建立健全防范刑事冤假錯案工作機制的意見》，強調刑事法官應當嚴格遵循《刑事訴訟法》法定證明標準、法定程序和科學司法理論，有違反審判紀律或者徇私枉法行為的應予以追責。2015年，最高人民法院發布《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》，將責任界定為違法審判責任。2016年7月，最高人民法院與最高人民檢察院聯合發布《關于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》，提出完善法官懲戒制度，在省級設立法官懲戒委員會，加強對全國法院法官懲戒工作的指導，使刑事冤案法官責任追究制度走向規范有序的程序化軌道。法官懲戒制度的設立有助于刑事冤案法官責任追究從同體追責走向異體追責[4]，扭轉了法院內部追責處理結果不當帶來的司法公信力弱化的局面。

第四，地方規定緩慢推動變革。20世紀末以降，在各地法院追責程序中以結果追究刑事法官責任的思維慣性并未減弱，部分法院甚至制定更為嚴苛的背離審判規律追責舉措。隨著法官追責的日益深入，部分法院逐漸認識到冤案法官責任追究制的內在困境，開始嘗試探索多元化的法官責任制改革[5]。例如，2002年江蘇省宿遷市中級人民法院率先以追究辦法為追究法官責任準則，2005年北京市人民法院試行以法官不規范行為作為追責標準，云南省于2008年率先創設法官辦案責任終身制，2012年河南省人民法院把追責范圍界定為所有違法審判行為，浙江省人民法院于2015年推行案件質量評查制度。至此，多種形式并存的多元化制度格局開始形成。

轉型中的系統制約模式在運作過程中，既有長期以來存在的制度固有缺陷，也面臨配套保障不足等問題。其一，重結果輕過程追責基準異化。在法官追責實踐中，一旦后手程序處理結果與前手程序不同，則回溯性追究前手程序承辦法官的責任。例如，刑事案件經二審或再審程序改判、發回重審，只要對原審裁判結果予以變更，就要追究原案法官的責任。其二，假借集體司法行為規避追責。在刑事冤案法官責任追究制度下，出于趨利避害的本性，法官難免通過合理途徑減小追責風險。將案件提交審委會實現責任分化，降低監督管理責任風險，這一傾向日漸顯現。集體司法行為引發的直接后果是內部參與者之間難以厘清責任，最終導致個體責任模糊化，制度難以有效落實。其三，利益傾軋減損司法公正性。倘若案件被認定為刑事冤案，參與者難以逃避追責，難免極力爭取案件不改判、發回重審。加之法院系統內部實行考核機制，上級法院會考慮下級法院的量化指標，會在最小程度內變更原裁判，從而加劇了法院系統內部的行政化傾向，影響了司法公正。只要審判權無法獨立行使、刑事冤案責任追究主體不具備中立性，冤案追責力度與平反冤案負相關關系就難以打破。其四，追責依據位階不高且追責程序不明。當前刑事冤案法官責任追究依據是司法解釋和地方法院內部規定，存在位階低、權威性與威懾性不足的問題。在設立法官懲戒委員會之前，各地的追責程序各不相同。盡管多數省、自治區、直轄市設立法官懲戒委員會，但中央尚未制定統一的法官懲戒辦法作為指引，法官懲戒委員會也未開始實際運作。其五，配套措施缺位。落實刑事冤案法官責任追究制度，既需要通過員額制保障法官隊伍精英化、專業化，也需要去行政化，保障審判中心地位和法官依法獨立、公正行使審判權，還需要通過完善法官職業保障和福利體系形成正向激勵，但在實踐中難以短時間內完成配套改革，形成權責利統一的格局。

三、完善刑事冤案法官責任追究制度立法模式的路徑

完善刑事冤案法官責任追究制度，一方面要完善制度立法模式，另一方面最大化實現制度的預期效果。

(一)合理界定刑事冤案法官追責范圍

追究法官責任遵循的邏輯主線是：先確認該刑事案件為冤案，后依照一定原則和標準判定是否對該案法官予以追責。界定刑事冤案法官追責范圍，其本質在于對刑事冤案進行風險分配。刑事冤案的界定、追責標準設置應當科學化和合理化，否則會與制度創設初衷和司法改革的戰略性布局背道而馳。

我國法院刑事冤案認定標準呈現多樣化樣態。一些法院總結出認定刑事冤案若干維度，即事實認定是否有誤、法律適用是否有誤和是否違反法定程序。第三個維度具有很強的操作性和合理性，是界定刑事冤案和追究法官責任考量因素的可行思路。法官應當對法定程序有深刻認識，對違反法定程序后果必然知曉。前兩個維度具有不確定性。法律適用以事實認定為前提，事實認定不同勢必會造成法律適用的差異。認定案件事實是法官審理刑事案件的難點，由于時間和已發生案件事實的不可逆，法官只能通過審理案件、依據控辯雙方展示的證據和法院調取的證據挖掘法律事實，但法官終究沒有親歷案件發生過程，只能盡量還原案件事實。同時，控辯雙方為尋求于己有利的結果，呈現在法庭上的證據是經過事先篩選的有利證據，甚至是偽造或變造的證據。而法官認識能力、經驗閱歷存在差異，在不同技術發展階段認識輔助工具也不同，可能無法知道不利證據被隱匿，無法及時發現證據是否存疑。法官在案件認定事實、適用法律上會有所不同，會作出差異的裁判，除非存在明顯錯誤或出現特殊情況(如死者歸來)才能認定為冤案。因此，應稽核和辨別產生刑事冤案的原因，將冤案風險恰如其分地分配給有能力、有條件遏制此風險的主體。只有當法官在職責范圍內有能力、有條件采取措施但未采取措施遏制冤案風險形成或擴大時，才能啟動追責程序，并根據案件具體情況確定法官責任范圍和處分方式。

(二)明確刑事冤案法官責任追究主體和追究程序

程序法定原則是現代法治國家奉行的憲法性原則。基于法的平等保護原則，程序公正不僅適用于刑事訴訟當事人，也適用于因行使刑事審判權而可能面臨追責的法官。《司法獨立世界宣言》(以下簡稱《司法獨立宣言》)和《關于司法機關獨立的基本原則》(以下簡稱《司法獨立原則》)都包含這樣的理念，如應遵從正當程序及時、公正地審查對法官的指控，保障法官的辯護權和申訴權；非因法定的不適合繼續履行其職責的事由，不得對法官施以處分；涉及法官懲戒的訴訟應當由立法機關、法院專門設立的委員會單獨或聯合處理。上述理念獲得多數國家的普遍認可，具體何以設置刑事冤案法官責任追究程序則取決于國內法律的具體規定。法治發達國家為了避免追究法官責任而損害司法獨立，往往將懲戒法官的權力交付獨立的委員會，或通過法律規定交由法院審查，而不交付行政機關。主要表現為以下幾種典型形態：(1)普通法院享有法官懲戒權，如日本；(2)專門設立的法院或法庭享有法官懲戒權，如德國紀律法院[6]；(3)專門設立的、獨立的委員會享有法官懲戒權，如美國一些州設置的司法行為調查委員會[7]；(4)混合形態，如比利時，法官職務犯罪的管轄權屬于上訴法院，對于其他處分方式，一律由專門設立的紀律委員會作出[8]。

盡管社會制度不同，法官責任追究范圍和程序也大相徑庭，但司法功能的效用和實現仍有共通之處。我國刑事冤案法官責任追究制度長期面臨追責程序不明的詬病，這與各地法院追責規定各不相同有關。法院“四五”改革為規制這一問題作出設立省級法官懲戒委員會的安排，2018年通過《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)，賦予監察委監察公職人員履職情況、職務違法和職務犯罪職能。結合《監察法》和相關司法解釋，刑事冤案法官責任追究程序應有以下幾個階段：首先，法院發現刑事法官違法違紀線索并展開調查。這一階段屬于法院內部工作安排，法院將調查工作交付監察室、政工部門或專門設立的內部機構。其次，法院內部調查后，依據前述追責標準，發現法官無違反審判職責行為，則追責程序結束；如調查后認為法官有違反審判職責行為，則需要區分情況進行處理。無須認定法官是否構成故意或重大過失的，(2)不需要認定法官是否構成故意或重大過失的情況，僅限于刑事法官在案件審理中違反法定程序且情節輕微、危害不大的情形。由法院作出違紀處分決定；必須認定法官是否構成故意或者重大過失的，則由法院將調查結果交法官懲戒委員會審議，由法官懲戒委員會作出認定，在法官懲戒委員會審查期間，涉案法官有權陳述、申辯。最后，法官懲戒委員會作出故意違反職責、存在重大過失審查意見的，交由監察委監督、調查；法官懲戒委員會審查意見認為存在一般過失的，由法院根據情節作出處分或不處分決定；法官懲戒委員會認為未違反職責的，法院結束追責。

(三)確立刑事冤案法官責任豁免規則

過度強調追責容易使得法官在辦理案件時瞻前顧后，遇上應當根據法律、事實作出獨立判斷的境況就會遲疑觀望，進而貶損法官的司法獨立人格，削弱其責任意識和工作積極性。因此，既要實現刑事冤案法官責任追究制度懲前戒后的成效，還要確保刑事法官享有一定的職務責任豁免權，消除刑事法官心理顧慮，將責任追究限定在一定范圍內。

我國立法、司法解釋和地方法院規定都明確了不追究法官責任的若干情形，包括法官不構成故意或重大過失、法律變動和政策調整等，但尚未形成系統的法官責任豁免制度[9]。立法也未進一步探究法官刑事責任和民事責任豁免等問題。新修訂的《法官法》未設立法官豁免制度，僅簡單提及法官對處分的申訴控告權，法官的職務行為仍缺乏有效保障。結合《國家賠償法》，應當明確刑事法官的職務行為非因故意或者重大過失而給當事人造成損害時，由國家承擔賠償責任，國家不予追償，法官享有民事責任豁免；當刑事法官職務行為因故意或者重大過失導致冤案給當事人造成損害時，法官不享有民事責任豁免權，國家承擔賠償責任后有權向責任法官追償，從而確定我國刑事法官民事責任相對豁免權。

(四)構建刑事冤案法官培訓制度和績效考核機制

我國法官管理模式和刑事冤案法官責任追究制度實踐中取得的經驗都是寶貴的財富。刑事冤案法官責任追究制度能夠良好運行，還需要加強刑事法官職業培訓、改善法官績效考核機制等作為輔助措施。刑事法官培訓應避免法官培訓空洞化、形式化，既要有正面引導，也要有反面警戒，安排業務水平高、辦案經驗豐富的刑事法官作為主講人，通過現身說法分享辦案感受、總結辦案經驗、分析典型反面案例，促進刑事法官在感同身受氛圍中提升職業素養和職業技能，避免在辦案中因違法審判而陷入責任追究的漩渦。法官的績效考核機制具有引導法官行為的作用，此前法院系統內部不合理的考核指標在較長時間段內引起法官行為的異化，甚至釀成冤案。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》發布后，包括法院在內的公安、司法機關在反思前車之鑒后紛紛取消本系統內的違背司法規律的考核指標。最高人民法院于2014年取消對全國各高院的考核排名[10]，并公布《人民法院落實〈保護司法人員依法履行法定職責規定〉的實施辦法》，保護法官不受辦案量排名和末位淘汰制的困擾。科學的績效考核要防止一刀切，避免不分析具體情況而對涉案法官的績效考核作出負面評價，廢除不合理指標，確定符合司法規律和辦案規律的考核指標，激勵法官提高辦案效率，讓法官有動力保障辦案質量。

(五)完善和落實刑事冤案法官履職保障體系

刑事冤案暴露的是司法體制的內在缺陷，僅在追究法官錯案責任上謀劃而不革新制度、補足制度漏洞，則治標不治本，難免還會形成刑事冤案。因此，刑事冤案法官責任追究制度與法官履職保障體系同步落實，能夠更好地保障法官隊伍的穩定性和法官工作的積極性，有利于司法改革的整體推進和成效映現。法官履職保障，應當囊括法官履職行為保護、法官物質保障。前者指的是法官依法履行職責的行為被投訴、追責時，要有專門的機構和程序保障法官的合法權益；后者指的是保障法官的工資、福利、待遇，使其不為物質所困。刑事法官履職行為保護除了落實對不當行為干預、過問案件情況進行記錄、對相關人員追責外，還要求履職行為保護工作有專門機構負責。法官涉嫌違反審判職責行為需要認定故意或重大過失時，必須經法官懲戒委員會聽證、審議、認定后才能作出處分決定，通過追責程序設置保障法官履職行為免受不當追究。而法官懲戒委員會工作職責決定其懲戒功能遠大于其保護功能。因此，需要通過各級法院法官權益保障委員會專門為保護法官合法權益提供指導和援助，落實法官權益保障措施，具體涉及法官基本權利保護、法官近親屬人身安全保護等。法官若被惡意誹謗、誣告陷害的，所在法院應當及時通過不同媒介予以澄清、破除謠言，保護法官聲譽免受損害。《保護司法人員依法履行法定職責規定》實施后，一些省份紛紛設立省市級法官權益保障委員會，并制定委員會工作辦法、工作細則；國家法官權益保障委員會也成立并運行，其工作的開展還需要實踐的積累和沉淀。

法官物質保障也不容忽視[11]，哈維茨提出的激勵相容理論對法官群體同樣適用。法官作出行為決策時，也會計算投入與效益、尋求利益最大化，因此，司法制度設計在追求公共價值時應保障法官個人利益最大化實現。誠如學者所言，成功的法律規則必然存在激勵相容約束，法的可實施性必定以個人效用最大化為前置條件，法只能引導而不得強制個人之行為[12]。2015年以來，行政法規、司法解釋都在推動法官工資制度改革，①各地方法院和地方財政部門等也必須努力兌現承諾，構筑起完整的法官福利保障體系。

結 語

從我國追究刑事冤案法官責任制度化歷史進程看，從內部制約模式邁向系統制約模式，從強調結果的考核轉向過程本位的行為考核，刑事冤案法官責任追究制度在尋求實現權責統一目標這一大方向上是正確的。但該制度尚處于日臻完善階段，從地方性探索狀況看，在追責標準科學性、可行性上仍待商榷，而且在各地規范性文件中，刑事冤案認定權和處分權實際上由法院系統內部組織或領導行使，責任追究程序缺乏外部監督和抗衡，公正性不足。法院“四五”改革中提出建立由多元主體構成、獨立于法院的法官懲戒委員會，專門

① 2015年10月，中央深改小組會議審議通過《法官、檢察官工資制度改革試點方案》。2016年7月，最高人民法院、最高人民檢察院、人力資源和社會保障部、財政部聯合出臺《法官、檢察官和司法輔助人員工資制度改革試點實施辦法》，明確了員額法官的工資標準和晉升辦法。2016年9月，最高人民法院發布《法官、審判輔助人員績效考核及獎金分配指導意見(試行)》。

負責對法官違反司法責任制行為的認定和處理，以改變長期以來各地開花的局面，從這一機構設立的初衷來看，是刑事冤案法官責任追究制度糾偏的良策。此外，我國《監察法》賦予監察委對法官違法審判行為的調查權[13]，也助推刑事冤案法官責任追究制度模式的優化。