大數據嵌入鄉村治理的路徑建構

王 林 霞

(中共臨沂市委黨校 基礎理論教研部，山東 臨沂 276005)

鄉村治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。當前，以紳權、族權為核心的傳統鄉村治理資源不斷弱化流失，作為社會政治生活關鍵場域的鄉村面臨著空心化帶來的治理主體缺位、治理碎片化導致的社會整合能力減弱、體系建構與運作行政性色彩濃厚帶來的社會協同治理發育遲滯等多重治理困境。因此，如何以新生的治理要素重塑鄉村治理秩序是學界面臨的重大課題。作為新型戰略資源，大數據不僅引發了技術領域的顛覆性革命，其海量、跨界、融合、開放的數據特性及蘊含的創新基因更是帶來思維方式和治理理念的深刻變革，成為破解鄉村治理困境、推動鄉村治理轉型的重要驅動力。

一、大數據嵌入鄉村治理的動因分析

大數據嵌入鄉村治理在于運用云科技、大數據等前沿技術，對鄉村治理過程中產生的海量數據進行匯總、分析，深度挖掘數據背后隱藏的規律，科學預測鄉村治理亟待解決的難題，并高效回應村民訴求。作為鄉村治理的重要外生變量，大數據嵌入鄉村治理的驅動因素體現在以下幾個方面。

(一)大數據嵌入鄉村治理的技術驅動力不斷增強

技術進步是治理變革的最深刻動因。當前，以互聯網、人工智能和云計算為代表的新一代信息技術迅猛發展，海量而豐富的數據信息突破時空限制不斷涌入原本封閉的鄉村，村民的意愿、訴求及許多社會問題都可以通過相關數據來再現，鄉村治理過程在一定程度上表現為對數據信息進行收集、加工、分析、整合的技術過程。農村信息基礎設施的不斷完善為利用大數據推動鄉村治理改革創造了有利條件。截至2019年，我國行政村使用寬帶、光纖、有線和4G通信的比例超過98%，我國大型云服務商已躋身全球市場前列，泛在、融合、綠色、安全的寬帶網絡環境已初步建成，移動寬帶平均下載速率比五年前提升了約6倍，使用移動電話上網的成本下降了90%以上，5G發展已進入全面深入落實階段，并在很多領域創造出新的應用空間，各互聯網企業、專業機構、行業協會等，不斷加大對涉農微信、微博、專業App等移動應用平臺的投入，為大數據嵌入鄉村治理提供了豐富的基礎資源和應用場景，推動著鄉村治理向以數據深度挖掘應用為特征的數字化、智能化方向轉變。

(二)大數據嵌入鄉村治理的國家政策推動力日益凸顯

當前，全球大數據正進入加速發展時期，我國政府對大數據技術及其創新應用也高度重視，相關政策日趨完善，國家政策持續性的方向引導和支持為大數據嵌入鄉村治理提供了重要的契機和強大的推力。2014年3月，大數據一詞第一次寫入政府工作報告。2015年8月，國務院印發了《關于促進大數據發展的行動綱要》，從國家層面對大數據發展進行了頂層設計，并系統規劃了“一體兩翼一尾”的大數據發展格局，明確提出“通過推動大數據發展應用，打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”，為大數據嵌入鄉村治理提供了遵循。同年10月，大數據寫入黨的十八屆五中全會決議，大數據戰略正式提升到國家戰略的高度，成為推進治理現代化的重要手段。此后，工業和信息技術部發布了《2016—2020年大數據產業發展計劃》，大數據與經濟社會發展及治理等各領域的融合應用不斷深化，大數據產業建設的高潮正式到來。2017年10月，黨的第十九屆全國人民代表大會對促進大數據深入融入實體經濟進行了著重強調，并提出要以技術創新建設數字中國，對數據治理的引領作用不斷增強。2019年3月，政府工作報告第六次提到大數據，同年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《數字鄉村發展戰略綱要》，提出進一步解放和發展數字化生產力，以數字技術創新實現鄉村生產、生活和治理的現代化、智能化。黨的十九屆四中全會更是首次提出數據與資本、技術等生產要素一樣，可按貢獻參與收益分配，極大地促進了大數據技術的快速發展和深度應用，對大數據嵌入鄉村治理的推動作用日益凸顯。

(三)鄉村治理現代轉型的內在需求助推大數據嵌入鄉村治理

改革開放以來，在城鎮化、市場化等多重因素的影響下，鄉村治理面臨著空心化、碎片化、鄉村組織式微化、價值觀念異質化、自治制度虛擬化和行政化等多重困境，治理成本不斷提升。大數據嵌入鄉村治理順應了大數據的發展應用和鄉村治理現代轉型的雙重需要，為破解鄉村治理困境提供了新的思路。當前，大數據嵌入鄉村治理的創新應用已從抽象的概念落地到生動的實踐。雖然這種創新應用還處于初期階段，但已顯示出勃勃生機。一臺電腦、一部手機、一根網線、安裝一個APP，就能隨時隨地了解村里的大小事務，獲得市場、技術方面的便捷信息；各種數據平臺的建立，適應了村民不在村里在群里的特點，不僅給村民提供了宏大的利益訴求表達空間，還可就相關村務提出意見建議，極大地激發了其自主自治意識和參與村務管理的熱情。同時，通過線上線下的整合和互動，鄉村委員會和地方政府能夠更好地了解民生需求，有效解決鄉村治理主體缺位、村務參與渠道不暢等鄉村治理難題, 拓展了鄉村治理的領域和空間。

二、大數據嵌入鄉村治理的價值意蘊

大數據嵌入鄉村治理，不僅意味著治理理念的創新，也是一種最優的技術路徑選擇，對于推動鄉村治理范式轉型具有重要意義。

(一)有助于多元協同鄉村治理結構創新

當前，互聯網技術的發展和開放、交互、包容、共享的數據特性，打破了政府各部門、政府與公眾及市場間的數據壁壘，廣大村民和其他治理主體在網絡的任何終端都可以隨時隨地獲取、分享和傳遞信息，并在特定的社會背景中解讀信息，他們不再被動地接受和使用政府信息，而是成為數據的傳播者、創造者和擁有者，去中心化和去組織化成為社會發展的常態。在這種治理結構中，每個主體都有發聲權，都可以通過各種數據平臺表達利益訴求，為鄉村治理建言獻策，其自我意識、參與意識、權利意識、監督意識不斷提升，傳統的政府一元垂直主導的單向度治理模式正在被打破。借助于各種數據平臺，在持續交流、對話和互動博弈的框架內，鄉鎮基層政府、村支兩委、村民、民間組織等多元權力主體更加積極和公平地參與鄉村治理，開放、多元、協同共治的治理格局正在形成。

(二)有助于精準個性的鄉村公共服務供給模式創新

公共服務有效供給的關鍵是需求側與供給側的精準匹配。鄉村傳統公共服務供給粗放、單向、“一刀切”、分散化，供給盲區與供給過剩同時存在，難以滿足村民差異化、多樣化的服務需求。大數據為鄉村公共服務供給模式創新提供了強大的技術支撐。

1.有助于準確“解碼”公共服務需求。基層政府可以通過互聯網、微信、微博、智能終端、社交平臺等多種途徑，高效采集鄉村公共服務需求數據，并運用模型構建、語義網絡分析等技術手段對海量數據進行深度挖掘、有效整合，通過分類服務內容和分眾服務對象，找準公共服務的瓶頸和痛點，實現公共服務需求與供給的精準對接，高效回應村民的服務訴求。

2.有助于合理配置鄉村公共服務資源。大數據技術可以通過對一些關鍵數據的挖掘分析，準確了解鄉村公共服務資源分布情況，快速找到鄉村公共服務供給的盲區、薄弱環節及需重點傾斜的人群和區域，準確核算提供公共服務的成本及公共服務資源的擁有率和使用率，盤活鄉村公共資源，優化配置，使公共服務成本降低，保證鄉村公共服務無死角、全覆蓋。

3.有助于有效評估公共服務質量。通過數據的分析、對比和碰撞，可全方位、立體化地量化、評估、考核鄉村公共服務質量，主動感知村民的服務體驗和滿意度，以便使公共服務流程更加優化，公共服務內容更加完善，公共服務方式更加多樣，從而構建需求導向推動、政務大數據驅動，精準、個性、多元的鄉村公共服務供給體系。

(三)有助于科學高效的鄉村治理決策模式創新

1.決策依據更加全面。傳統決策依靠的是局部數據、抽樣數據，即便這些數據具有較高的代表性和取樣方法的科學性，但它們仍具有一定程度的偶然性、隨機性，而決策依據信息的不完整會導致鄉村治理決策的前瞻性、科學性不足。通過大數據對海量、動態、多樣數據的實時收集和高效全景式分析，便于決策者超越局部事實和經驗判斷及時捕捉村民關注的熱點、焦點問題，從而為科學決策提供強大而準確的依據。

2.決策參與主體更加理性多元。傳統決策過程封閉、單一，公眾參與度低，決策者個人的有限理性越來越難以適應鄉村公共事務日益復雜化的趨勢，決策滯后性嚴重，失誤概率大。大數據時代，普通百姓可以借助各種數據平臺多維度、快速地獲取信息，使自由發表見解的公共空間和參政渠道不斷拓展，理性參與素養不斷提升，不僅容易形成開放和民主的決策結構，而且參與政府決策的主體也越來越多元，決策的廣度、效度、深度不斷拓展，決策結果更能體察民情、反映民意。

3.決策方法更加多樣。大數據不是數據的簡單堆砌和羅列，而是通過數學建模、虛擬仿真、數據間的相關性探尋等前沿技術和方法，對多樣化、碎片化、跨區域、跨界別的海量數據進行追蹤、分析、重組，對事物之間微妙的關系進行挖掘，而找到其背后蘊含的規律性、傾向性問題，可以更好地回應公眾關切，實現科學決策。

三、大數據嵌入鄉村治理面臨的制約因素

大數據嵌入鄉村治理還處在探索階段，在釋放數據“紅利”的同時，也面臨許多制約因素。

(一)大數據嵌入鄉村治理的創新應用不足

農村數據類型多，數據資源豐富，但海量數據開發利用的層次低、范圍小。這是因為：(1)許多鄉鎮政府和地方管理人員對數據治理的認識不足，沒有意識到海量數據作為戰略資產和資源的重要性，利用大數據提升服務效能的內驅力不足，在具體工作中存在著不愿、不敢的畏難情緒[1]。(2)缺乏大數據嵌入鄉村治理的頂層設計和整體發展規劃，相關的主管部門缺失，運行制度、評估指標缺位，數據轉化為資產的比率低，數據資產的產權關系不明晰，對數據提取、處理、分析和開發應用的財政投入不足，技術創新不力，現有數據平臺承載量和集成度不高，都在很大程度上降低了鄉村數據治理的價值效應。三是鄉村大數據開發應用的人才和技術支撐不足。截至2018年，我國農民數量近6．74億，但農村信息員只有70萬人左右，且大多數信息員信息化水平不高，遠不能滿足農村專項數據產品和數據服務的開發、數據平臺運營維護等方面的信息化需求。四是鄉村大數據開發應用的資金短缺。鄉村大數據開發應用需要大量資金，但目前國家財政針對鄉村地區的投入仍相對不足。農村在稅費改革后鄉鎮財稅來源不足，村集體經濟薄弱，收入渠道單一，金融資金缺乏有力的支持。

(二)大數據嵌入鄉村治理的倫理困境

1.隱私泄露風險。大數據時代，伴隨著無處不在的攝像監控、移動WiFi和無所不能的搜索與分析技術，公共和私人領域之間的界限越來越模糊，村民個人的身份信息、社會信息、行為信息，甚至情感等隱私信息都可以隨時隨地被記錄、保存和查詢。此外，隱私保護技術不足、相關法規和條例不健全、村民的隱私保護意識不充分等也加劇了隱私泄露的風險。因此，如何加強村民個人隱私保護成為大數據嵌入鄉村治理面臨的公共倫理學難題。

2.數字鴻溝問題。我們將不同社會群體在獲得和使用數據信息方面的差異稱作數字鴻溝。目前，城鄉之間存在明顯的數字鴻溝。這一方面緣于農村網絡基礎設施不完善，事實上，與城鎮地區76.5%的互聯網普及率相比，互聯網在農村地區的普及率相對較低，僅為46.2%。根據第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》的統計數字，截至2020年3月，我國非網民用戶為5.41億，其中59.8%在農村地區，他們難以有效利用數據信息資源，由此形成了城鄉之間、鄉村內部不同群體之間在發展機遇、信息紅利分配等方面的差距。另一方面，由于知識、技術、收入、年齡等因素的制約，村民的數據駕馭能力有限，運用網絡獲取數據信息的能力低，網絡利益表達素養和技巧有待提高。此外，還有觀念上的數字鴻溝。

3.數據信息安全問題。當前，大量核心業務數據、敏感數據和隱私數據在數據平臺和移動智能終端傳輸。由于主客觀方面諸多因素的影響，數據信息泄漏的事情時有發生，數據安全問題變得越來越突出。主要原因在于：數據的權屬界定不明確和保護機制不完善，導致數據被濫用；數據技術本身可能存在安全隱患，對信息安全造成影響；許多鄉鎮政府和行政村沒有開發、運行和維護自己數據的能力和系統，往往依賴于第三方的外包服務，容易引發數據資產的泄露和流失；基于利益驅動的非法數據交易加劇了大數據的安全風險。

(三)數據體系不完善

1.數據資源的實用性有待提升。在鄉村治理過程中，由于鄉鎮政府各部門、各行政村大都根據自身需要自行設計數據采集標準，導致數據難以有效整合，數據的異構化影響了其應用效果。此外，缺乏政策指導也導致數據采集的針對性不強，加之一些數據采集人員對鄉村事務不熟悉，可能會有選擇性地采集數據，使得原始數據的完整性、真實性無法得到保證。再者，數據平臺重信息發布、輕分析和深度加工，政民互動交流少，相當一部分信息基本上趨向大眾化，數據更新不及時，利用率較低，也使得農民個性化、多樣化的信息需求無法得到滿足。

2.數據開放共享不夠充分。一方面未能實現數據平臺的體系化、分層化建設，數據存儲次序混亂、傳輸緩慢，造成分享困難；另一方面，不同數據平臺架構體系不統一，技術標準不同，功能各異，兼容性差，不同部門、行業和區域的數據信息難以有效連通，形成了無數的“信息孤島”，難以實現數據信息的價值增值[2]。另外，缺少數據共享開放的責任機制和激勵機制、交易規則不規范、收費和利益分配機制不合理，也導致數據共享開放動力不足。

3.缺乏有效的數據管理機制。數據管理的流程不完善，監管、預警機制不健全，存在多頭管理、分散建設問題；數據產權歸屬不明晰、數據管理者的權利義務未厘清、數據更新緩慢，都會影響數據的時效性和針對性，無法滿足村民對多樣化公共服務信息的需求，從而降低鄉村數據治理的效率。

四、推進大數據嵌入鄉村治理的路徑選擇

(一)強化大數據嵌入鄉村治理的頂層設計

大數據嵌入鄉村治理涉及多領域、多系統，必須密切追蹤大數據前沿動態，從全局視角強化頂層設計。一是堅持問題導向，對大數據嵌入鄉村治理的戰略目標、運作模式、主攻方向進行全要素、全過程的科學規劃，細化數據治理的實施路線圖、推進時間表，做好成本收益分析，謀劃好政策、資金、技術、人才等各方面的保障，增強數據治理的前瞻性、實用性和針對性；二是強化數據意識，善于獲取數據，分析數據，應用數據，切實提高用數據推進工作的能力；三是健全大數據嵌入鄉村治理的組織體系，設立大數據治理領導機構、專門的數據治理機構、數據咨詢機構，明確職責分工，營造市場主體、政府主導、社會力量積極參與、運轉高效、協調有序的大數據治理生態環境。

(二)深化大數據嵌入鄉村治理的開發應用

以數據綜合開發應用為內生動力，將數據資產意識、數據治理理念及大數據系統開放、協同、聚合的思維融入鄉村治理全過程，加強宣傳引導，切實推動大數據與鄉村治理多領域、多視角、多層面的深度融合發展。

1.拓展大數據嵌入鄉村治理的開發應用領域。大數據嵌入鄉村治理是一個全新的事物，扶貧、黨建、村務公開、電商是開發應用的熱點，且已初顯成效，但仍處于初期探索階段。我們應從鄉村治理面臨的突出問題和薄弱環節入手，進一步拓寬大數據開發應用的領域，切實推動大數據與醫療、教育、權力制約、輿情監測、公共危機等的深度融合，加快大數據與區塊鏈、物聯網、人工智能等高端技術的集成創新，培育一批大數據鄉村治理的應用與示范項目，開發一套可訪問和定制的特色化數據產品和數據服務。同時，選擇數據基礎好的地區開展試點工作，在不斷總結經驗的基礎上推廣實施，促進鄉村治理的數字化、智慧化轉型，將鄉村社會中的數據資源轉化為治理優勢。

2.強化大數據嵌入鄉村治理開發應用的人才支撐。鄉鎮政府必須出臺優惠政策和激勵措施，從各大高等院校、科研院所和企業引進既具備數據思維又熟悉鄉村治理的復合型、專業型大數據人才；強化鄉村數據治理的內生力量，如建立鄉村信息工作站，從各級農科部門選派信息人員，定期駐村指導服務；依靠多種形式，如專題講座、技能培訓、外出學習等，大力培育村兩委、大學生村官、鄉村信息人才、農村民間組織的數據意識和數據應用能力，造就一支強有力的鄉村數據治理骨干隊伍。

3.加大大數據嵌入鄉村治理開發應用的資金扶持。加大財政投入力度，通過專項資金、減稅、補貼、風險補償、發行地方政府債券等方式創新政府扶持資金投入機制和使用方式；發揮市場機制作用，鼓勵私人資本進入大數據領域，鼓勵大數據企業進入資本市場；增加金融機構對大數據治理的支持，充分發揮貨幣政策和金融市場功能的作用。

4.完善大數據嵌入鄉村治理開發應用的技術研發。根據鄉村治理的實際需求，設立專項科研基金，構建政府與產學研融合的技術協同研發模式，加強開發關鍵技術，加快大數據科技創新成果的轉化應用，使村民更方便快捷地獲取政府數據和有價值的信息。

(三)有效應對大數據異化引發的倫理風險

1.強化政府引導。通過有效的政策將“信息安全”“隱私保護”等價值理念引入大數據信息開發的應用過程，讓數據開發者和使用者明晰在這一過程中應秉承的倫理規制，強化倫理約束；加大宣傳，強化數據倫理教育，提升村民的隱私保護和數據維權意識，使其意識到個人信息安全的重要性，在使用軟件、分享文字時盡量從源頭上避免個人信息泄露的可能[3]；規范數據企業的盲目逐利行為，加強對從業人員數據倫理的準則培訓，建立行業自律，企業在收集和使用個人信息時，應明確告知個人信息使用的范圍和可能承擔的風險，尊重個人的知情權和選擇權，遵守數據使用邊界，堅守倫理底線，提高數據采集使用的價值透明度，減少數據濫用。

2.加強數據信息安全立法保護。通過立法，明確數據信息開發應用過程中應遵循的倫理秩序、價值規范，明確隱私保護的責任主體、內容范圍，對數據的獲取權、修改權、異議權、收益權、被遺忘權等數據主體的權利做出清晰的界定，嚴格防范泄露、篡改和濫用個人數據信息。

3.彌合數據鴻溝。大力提升鄉村信息基礎設施水平，進一步推進光纖進村入戶，加快農村寬帶、物聯網等數據應用建設，加快不同網絡系統的整合力度，完善信息服務供給，形成“網有服務站、格有服務員、戶有對接點”的信息化服務管理格局；積極開發適合鄉村治理特點的數據產品及移動互聯網應用程序，采用先行試點再推廣應用的方式，讓村民通過親身實踐深入感知數據技術的強大功能，提高其掌握和應用現代技術的積極性；提速降費，為村民提供負擔得起、方便快捷的信息服務；通過數據掃盲、手機應用技能培訓、信息服務站專職人員上門指導等有針對性的措施，提升農民數據駕馭能力和網絡利益表達素養、技巧，激發他們運用大數據參與鄉村治理的意識。

4.加強數據安全的技術控制。一是實施數據安全分級分類保護。根據數據的來源、內容、價值、敏感程度等將其劃分為機密、敏感、普通等不同的級別，分層建設、分類防護，對其中的涉密或敏感數據通過加密鑰匙、加密函數轉換、脫敏處理等方法，力爭從源頭上杜絕數據安全隱患[4]；二是加強數據訪問權限控制。通過認證身份方式，如人臉、指紋、聲音、虹膜等，使不同身份的大數據平臺用戶能夠訪問不同的信息資源，確保系統和數據資源不受侵犯；三是定期對大數據平臺進行脆弱性檢測，通過端口掃描、系統漏洞檢測、風險評估和滲透攻擊等方式，查明安全風險并采取有針對性的保護措施；四是建立數據創建和修改的申請和批準制度，確保數據的安全性；五是加快APT攻擊防御、數據溯源、數據審計、入侵檢測等關鍵技術研發，確保大數據安全。

(四)完善鄉村治理數據體系

1.優化鄉村治理數據服務平臺。借助互聯網、云計算等前沿技術，以村民需求為導向，構建覆蓋市、縣、鄉、村的分層分類的大數據綜合服務平臺。一方面要不斷優化服務平臺功能模塊，打造民意收集、輿情分析、便民服務、資產監管、精準扶貧、產品推介等多個業務系統，推動大數據與民生領域的融合應用，通過提供一站式、一條龍服務，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿，打通聯系服務群眾的“最后一公里”；另一方面，強化各層級數據服務平臺的開放性和兼容性，實現數據服務平臺與政務APP、微博、微信等的聯動更新和有效對接，推動政務數據與鄉村數據多領域、多行業的雙向傳輸，這既有利于各級政府從數據分析中感知、提煉村民多樣化、個性化的服務需求，又方便村民及時了解政府部門的各項涉農政策、村情村務，調動村民參與村務管理的積極性，提高鄉村治理的整體效果。

2.完善涉農數據信息共享體系。大數據本質上要求數據信息自由流動、融合共享，從而產生數據集群效應，增強數據價值的釋放能力，以便吸引更多市場主體開發利用數據，以數據共享帶動數據共建，為鄉村治理創新提供強大的驅動力。因此，要做好數據共享的架構設計，完善數據共享組織保障、技術和設施支持，編制數據共享清單，制定數據共享的規則、內容、流程，讓數據開放共享有序推進；完善數據共享的考評機制，可委托第三方評估機構，按照一定的評價指標和程序，定期對各種數據信息開放共享的數量、質量、應用成效、公眾滿意度等進行評估，并將評估結果納入績效考核，作為獎勵或問責的依據；探索數據共享社會化、市場化運作機制，建立健全大數據交易和服務市場，完善數據產品流通的定價機制、收益分配機制，以數據的交易流轉拓展數據共享開放的廣度和深度，釋放數據資源的應用潛力。

3.完善鄉村治理數據管理體系。一是提高數據采集質量。數據采集是實現鄉村數據治理的基礎，為獲得鮮活動態的鄉村治理數據信息，一方面要完善數據采集標準體系，力求數據采集的權威性、規范性、真實性；另一方面，要拓寬數據采集渠道，可以依托對鄉村事務比較了解的村民、農村信息服務站信息員、經過專門培訓的政府采集人員，通過數據采集直通車、遙感等多種方式，多維度、多源頭進行數據采集，增強數據的多樣性、實用性。二是提升數據分析處理能力，特別是要積極引導和鼓勵各類市場主體通過語義引擎、數據建模等多種數據分析技術，多層次、多角度深入挖掘數據的潛在價值，了解民生需求，優化資源配置，深化鄉村治理數據資源綜合開發，實現大數據資源的高效利用。三是健全數據治理反饋體系。定期對數據治理狀況開展全面的評估，從數據質量、數據應用、數據安全和數據開放等焦點問題解決率等方面建立評價指標，通過數據治理成效評估模型、引進第三方評估機構等，找到數據治理存在的偏差，及時整改優化，提升治理效果。四是健全數據風險監管體系。運用數據實時分析引擎，根據數據的具體內容、數據類型及風險指數，將數據劃分為不同的風險等級，加強數據風險識別、風險評估、風險預警和風險監測，提升對數據風險的應急管理和處置能力。