一個具有里程碑意義的規則
——全國首份《PPP資產交易規則》全面解讀

中倫律師事務所/周蘭萍律師團隊

2019 年9 月11 日，國內首份《政府和社會資本合作（PPP）資產交易規則》（以下簡稱“《規則》”）正式發布。該《規則》由財政部PPP 中心與天津金融資產交易所共同成立的全國首家政府和社會資本合作（PPP）資產交易和管理平臺（以下簡稱“PPP 平臺”）牽頭制定，一經發布就受到了業內的高度關注?！兑巹t》對于探索我國PPP 二級市場的建設路徑，助力PPP 市場可持續、健康、高質量發展具有里程碑意義。

1《PPP 資產交易規則》的主要特點

《規則》共計六章七十二條，對PPP 資產標的、交易當事方、交易標準和條件、交易流程、平臺服務與管理等方面進行了全面規范。從內容上來看，《規則》在借鑒傳統產權交易制度的基本框架上充分考慮了PPP 資產交易所具有的特殊性和專業性，因此在以下方面具有鮮明特點：

1、突出項目合規性是PPP 資產交易的首要前提

隨著財金[2016]92 號文、財金[2019]10號文等規定的陸續出臺，嚴格規范推進PPP項目運作、切實防控地方政府隱性債務風險已成為PPP 項目發展的必然趨勢。因此，本次《規則》也同樣突出了對于項目合規性的要求，如在總則第三條就明確規定“PPP 資產交易活動應當遵循法律法規，不得影響所屬PPP 項目的合規性”，第十五條對于交易的標準和條件中也強調“申請交易的PPP 資產所屬PPP 項目應當按照法律法規的要求規范實施”。同時，根據現行PPP 規范政策對PPP 項目信息披露的相關規定，《規則》對交易當事方還提出了應當“遵循PPP 項目信息公開有關規定，根據交易結果及時辦理項目信息更新手續”的要求。

2、建立適應PPP 項目特性的靈活交易機制

作為全國首份為PPP 項目量身定做的資產交易規則，《規則》在內容編排和流程設計上也充分考慮了PPP 項目的特點和交易當事方的主要訴求，從而保障資產轉讓方能夠根據實際情況制定交易方案的權利。例如，《規則》第五條規定的可交易PPP 資產范圍除包括PPP 項目設施、設備、建筑物、構筑物等資產外，還包括了PPP 項目收益權和應收賬款、PPP 項目公司股權及其收益權、與PPP項目有關的債權及其收益權等。同時，《規則》第四章“交易流程”中也允許由轉讓方設定轉讓底價、價款支付等交易條件，并對受讓方的資格條件和認定標準、交易方式和評價標準等進行設置（但設置的資格條件不得具有明確指向性或者違反公平競爭的內容），體現了PPP 項目資產交易的靈活性，轉讓方可設計與項目實際相適應的交易定價機制。

3、關注PPP 資產交易對公共利益和公共服務穩定性的保護

由于PPP 項目所具有的公共屬性，因此PPP 資產交易過程中應當特別注重對于項目所涉公共利益的保護以及公共服務穩定性的維護，防止原社會資本方隨意轉讓PPP 資產或者以降低受讓方資格等不合理方式實現退出。對此，《規則》第三章明確規定應滿足“取得審批權利人出具的同意進行PPP 資產交易的書面文件”等交易條件。在程序設置上，《規則》第二十一和二十二條也同樣強調“轉讓方設置的受讓方、聯合受讓方的資格條件需獲得PPP 項目所在地政府方的書面同意”和“設置競爭性交易方式，鼓勵采用綜合評分法”，以保障政府方正當合理的監督和管理權利，引導通過競爭性機制選擇綜合條件最優的受讓方。

4、強調信息披露和盡職調查的重要性

為體現交易流程的公平和誠信，保護受讓方的合理利益，《規則》特別注重對于交易信息披露和盡職調查的規范化操作，在第十六條、十七條、十九條和第四十條都明確要求轉讓方向合格意向受讓方定向披露PPP資產有關的其他特定信息和資料等，并對文件和信息的真實性、完整性和準確性作出承諾，承擔責任。同時，轉讓方應配合意向受讓方或者合格意向受讓方開展PPP 資產有關盡職調查工作。為進一步保障PPP 資產交易過程中的公開競爭，《規則》明確后續還會針對信息披露制定專門的操作細則。

2《PPP 資產交易規則》適用的注意事項

經過對《規則》條款的全面梳理，筆者認為，交易當事方在適用《規則》的過程中應當注意以下要點：

1、《規則》的適用范圍

《規則》第二條規定“在PPP 平臺開展的PPP 資產交易及相關業務管理活動，適用本規則”，因此該《規則》的適用范圍具有一定局限性，僅對在PPP 平臺開展的PPP 資產交易及相關業務管理活動具有約束和規范作用，對于在其他交易場所進行的PPP 資產交易活動并不當然適用。

2、與國有資產交易程序的銜接

《規則》第二條同樣規定“屬于《企業國有資產交易監督管理辦法》規定的‘企業國有資產交易行為’的，應當符合有關國有資產監管規定。 法律法規對PPP 資產交易當事方及其行為另有其他規定的，依照其規定?！币虼?，《規則》的適用并不能當然替代國有資產交易的法定程序，如PPP 資產交易屬于《企業國有資產交易監督管理辦法》所規定的國有資產轉讓行為，仍然應當根據規定開展資產評估、進場交易等流程。

3、PPP 平臺會員身份的提前取得

《規則》第六條和第十四條規定“PPP平臺實行會員制，PPP 資產交易當事方以會員身份參與交易活動”“會員專業機構，是指具有PPP 平臺會員身份，接受委托在PPP資產交易過程中提供專業服務的法人或其他組織”。因此，如交易當事方擬借助PPP 平臺開展資產交易，或者專業機構擬在交易過程中提供交易經紀、法律、咨詢、審計、評估等一項或多項服務的，則應當提前完成平臺的會員注冊手續。

4、資產交易標準

《規則》第三章對于PPP 資產交易的標準和條件提出了明確要求，包括權屬清晰、不存在權利負擔或者禁止性或限制性規定或約定等，但是考慮到實踐中交易資產范圍的廣泛性和多樣性，在具體交易操作中各意向受讓方應當根據不同資產類型設置不同的風控標準。例如，涉及PPP 項目收益權轉讓的，除要求收益權的權屬清晰之外，對于采用政府付費或者可行性缺口補助的項目，應重點關注是否已納入政府年度財政預算和中期財政規劃，社會資本或項目公司是否存在重大違約影響導致付費機制發生重大調整等情形。對此，各意向受讓方可委托專業咨詢機構對交易資產進行詳細盡職調查，以實現風險防控。

5、資產交易方式

《規則》第四十三條明確了PPP 資產的交易方式主要包括場內協議方式和競爭性方式兩種，但是僅允許在組織競爭前只剩1 個合格意向方的情形下才可采取場內協議方式轉讓?？紤]到PPP 項目實踐過程中，社會資本往往選擇通過聯合體內部轉讓項目公司股權實現退出，而PPP 項目合同本身對于向第三方轉讓PPP 資產通常也會進行嚴格限制，故場內協議方式的適用情形過窄可能不利于提升資產交易的成功率。另外，對于競爭性方式（含招投標、競爭性磋商、網絡競價、拍賣等）的具體程序和競價規則也有待于具體操作指引的出臺進行明確。

6、爭議解決機制

《規則》第五章第三節對交易過程中產生的爭議及解決機制進行了規定，在當事方協商不成的情形下，可直接向PPP 平臺或第三方調解機構申請調解，如調解后未能達成一致的，則可提交中國國際經濟貿易仲裁委員會進行仲裁。該調解前置程序和仲裁方式的適用對有效解決爭議能夠起到積極作用，但《規則》同樣規定“法律法規另有規定或當事人另有約定的除外”，即該調解前置程序以及仲裁方式并非具有強制性，當事人仍可選擇以訴訟、約定其他仲裁機構仲裁 等方式解決交易爭端。