新中國70年反貧困的政策演變、成效和主要經驗

□ 羅繼紅

（中共廣西區委黨校、廣西行政學院，廣西 南寧 530021）

消除貧困是全人類孜孜以求的共同理想。新中國成立70年來，中國共產黨和政府根據不同時期農村貧困狀況的不同特點，采取相應的反貧困政策和措施，幫助中國7億多農村人口擺脫了絕對貧困，對全球減貧貢獻率超過7成，探索走出了一條具有中國特色、世界意義的減貧道路。

一、新中國70年反貧困的政策演變和成效

中國共產黨和中國政府歷來高度重視反貧困工作。新中國70年的奮斗歷程，也是黨和政府領導人民脫貧致富、逐步實現小康夢想的70年。新中國70年反貧困歷程可劃分為6個階段，每個階段的反貧困政策都具有鮮明的時代特征。

（一）救濟式反貧困（1949—1978年）

新中國成立后，中央人民政府積極推進土地制度改革，沒收地主土地，分給無地或少地農民，為農民擺脫貧困奠定了一定基礎。但由于當時國家一窮二白，財政較為困難，貧困人口眾多，因此，這一時期的反貧困重在保基本生存需求。例如：建立以合作醫療制度、赤腳醫生、合作社保健站為支撐的農村初級衛生保健，實現“大病不出鄉，小病不出村”；建設和完善農村基礎設施；對鰥寡孤獨的社員實行保吃、保燒、保穿、保教、保葬等“五保”供養政策、對農村特困人口給予相應的救助等。這些政策的執行在一定程度上緩解了當時農村居民貧困狀況，初步改善了農村生產生活條件。到1978年我國農村貧困人口為2.5億人（貧困線100元/年.人），貧困發生率為30.7%［1］。

（二）體制變革助力反貧困（1978—1985年）

隨著1978年黨的十一屆三中全會召開，發展成為時代的主題。黨和政府積極引導農民實行家庭聯產承包責任制，“交夠國家的、交足集體的、剩下都是自己的”，極大激發了廣大農民群眾創造物質財富的積極性和主動性，為農業生產發展注入了新的活力與生機，也釋放出巨大的減貧效應。為從根本上改變“三西”地區（甘肅的河西、定西和寧夏的西海固）的貧困落后面貌，1982年12月，中央財經領導小組決定花10年—20年的時間，每年撥款2億元專項資金扶持“三西”地區，開啟了區域扶貧的先河。到1985年農村貧困人口降為1.25億人（貧困線206元/年.人），貧困發生率降為14.8%［1］。

（三）開發式反貧困（1986—1992年）

黨和政府高度重視解決經濟落后地區尤其是老少邊窮地區的貧困。1986年5月，專門成立國務院貧困地區經濟開發領導小組（后改為國務院扶貧開發領導小組），具體負責全國貧困地區的反貧困工作。1987年又頒發了《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》，確定了以“促進區域增長”為主要目標的扶貧開發戰略。并針對劃定的592個國家重點貧困縣，制定了優惠政策，安排了專項資金，鼓勵通過加強特色產業培育和基礎設施建設，不斷提升貧困人口和貧困地區的自我發展能力。這意味著我國開始有了專門的扶貧機構和制度，為未來脫貧攻堅打下了良好的基礎。經過不懈努力，1992年農村貧困人口降為8000萬人（貧困線317元/年.人），貧困發生率降為8.8%［1］。

（四）攻堅式反貧困（1993—2000年）

1994年我國出臺《八七扶貧攻堅計劃》，該計劃明確提出：力爭在20世紀最后7年，集中力量基本解決全國8000萬農村貧困人口溫飽問題。該計劃將扶貧攻堅與國家發展戰略有機結合，是我國歷史上第一個有明確目標、明確方針、明確途徑、明確任務和明確扶持政策的扶貧攻堅行動綱領，執行效果顯著。在這7年間，我國中央政府投入的扶貧資金達1240億元，相當于年度財政支出的5%—7%，專門針對國家級貧困縣制訂了諸多優惠政策［2］。到2000年底，一些集中連片的重點貧困地區和革命老區群眾的溫飽問題基本得到解決，全國農村貧困人口下降到3209萬人（貧困線為625元/年.人），貧困發生率降至3.4%［1］，中央確定的在20世紀末基本解決農村貧困人口溫飽問題的戰略目標基本實現。

（五）造血式反貧困（2001—2011年）

進入新世紀，針對全面建設小康社會的新要求，我國出臺了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》，明確了扶貧開發工作新目標，即一方面要采取切實有力措施鞏固溫飽成果，幫助和扶持貧困地區群眾因地制宜發展商品生產。同時注重貧困對象瞄準，加快“整村推進”；著手“補短板”，政府扶貧資源下沉（進村入戶），加強貧困鄉村的基礎設施、生態和公共服務建設，不斷改善貧困地區的基本生產生活條件，為達到小康水平創造條件。我國反貧困工作開始從解決溫飽為主向提高發展能力、縮小發展差距轉變；從單純關注改善收入貧困向關注改善多維貧困轉變；從單純依靠財政撥款轉變為財政支持和銀行貸款相結合。同時，2011年11月我國再次提高扶貧標準，將新的國家扶貧標準定為農民人均純收入2300元（2010年不變價），更多低收入人口被作為扶貧對象。2011年農村貧困人口為12238萬人（當年價貧困標準2536元/年.人），貧困發生率為12.7%［3］。

（六）精準式反貧困（2012年—至今）

2013年11月，習近平總書記考察湖南十八洞村時提出了“精準扶貧”的重要理念，為新時代打贏打好脫貧攻堅戰指明了路徑。這一時期還先后頒發了《2011—2020中國農村扶貧開發綱要》和《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，基本建立了扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退全過程體制機制，使脫貧攻堅進入精準推進、精準施策、精準見效新階段，為在全面建成小康社會的背景下提高脫貧攻堅質量，實現脫貧攻堅目標提供了遵循。我國實施精準脫貧攻堅以來，脫貧攻堅各項工作扎實推進，扶貧工作取得了決定性進展。2013—2018年我國農村脫貧人口分別達1650萬人、1232萬人、1442萬人、1240萬人、1289萬人、1386萬人。到2018年末，我國農村貧困人口下降為1660萬人，比2012年減少8239萬人；貧困發生率為1.7%，比2012年下降8.5個百分點（見表1）。2013—2018年，貧困地區農村居民人均可支配收入扣除價格因素，年均實際增長10%。其中，2018年貧困地區農村居民人均可支配收入是全國農村平均水平的71%，與2012年相比提高8.9個百分點，與全國農村平均水平的差距不斷縮小［4］。

表1 按現行農村貧困標準衡量的農村貧困狀況［3］

二、新中國70年反貧困的主要經驗

我國是世界上最大的發展中國家，也是世界減貧事業的積極倡導者和有力推動者。新中國成立70年來，在黨中央的正確領導、各級政府和社會各界的共同努力下，中國反貧困工作成效顯著，7億多中國貧困人口擺脫了絕對貧困，并逐步走上小康之路，譜寫了人類反貧困史的輝煌篇章，也為人類減貧事業積累下寶貴的中國經驗。

（一）著力凝聚共識形成反貧困合力

消除貧困事關保障全體人民的基本權利和福祉，體現了底線思維。習近平總書記從政治高度深刻闡述了貧困治理的重要性和緊迫性，指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命”［5］13。我們不能“一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人生活在扶貧標準線以下”［5］12。即要求全黨全社會要充分認識到：反貧困不是一般性的經濟工作、民生工作，而是關乎新時代中國特色社會主義道路與命運的重大政治任務、頭等大事、第一民生工程。讓貧困人口和貧困地區同全國一起進入全面小康社會是黨對人民的莊嚴承諾。國務院頒發的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，也明確要求各級黨委和政府要嚴格執行脫貧攻堅一把手負責制，堅持五級書記一起抓。黨中央把解決貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務、政治任務和標志性指標，廣泛動員社會各界參與，贏得了全黨全國人民的高度認同和支持，在全國范圍全面打響了反貧困攻堅戰。近年來，我國反貧困力度之大、影響之深、規模之廣，前所未有，為確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會奠定了堅實基礎［6］。截止2018年末，東部、中部和西部地區農村貧困人口大幅下降，其中，農村貧困發生率降至3%及以下的省份有23個，包括北京、上海、浙江、江蘇、廣東、天津、河北、河南、內蒙古、吉林、遼寧、黑龍江、福建、安徽、山東、江西、湖南、湖北、四川、重慶、海南、青海、寧夏等。同時，截止2019年5月中旬，全國已有436個貧困縣脫貧摘帽，占全部貧困縣的52.4%［7］。

（二）著力完善反貧困治理體制機制

反貧困治理是國家治理的重要組成部分，構建一個較為完善的反貧困治理體制機制是中國成功減貧的關鍵。為推進反貧困進程，我國先后成立了國務院三西地區農業建設領導小組（1982年）、國務院貧困地區經濟開發領導小組（1986年成立，1993年改為國務院扶貧開發領導小組）等專門的扶貧機構，涵蓋了規劃、財政、交通、農業、教育、衛生等多個部門。這種跨部門組織機構的建立，既便于統籌協調，在全國范圍內整合配置反貧困資源；又利于分工協作，形成反貧困合力，為治理多維度貧困奠定了堅實基礎。同時，將扶貧開發納入國家發展戰略，制定了扶貧戰略和計劃。注重發揮政府主導作用，明確要求省市縣鄉村五級書記抓脫貧攻堅，逐步建立和完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的治理機制，建立健全政策支持機制、脫貧攻堅責任機制、激勵保障機制、容錯糾錯機制和最嚴格的考核評估機制（扶貧第三方評估、省際間交叉考核、媒體暗訪考核）；探索建立從下而上的貧困群眾參與式扶貧機制，逐步培養和增強貧困群眾“主人翁”意識，增強貧困群眾的自我發展能力和自身造血能力，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，使反貧困績效不斷提升。

（三）著力與時俱進制定精準反貧困策略

脫貧攻堅貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。為最大限度地提高反貧困成效，建國70年來，我國始終堅持以問題為導向，根據實際發展情況、實際問題對扶貧策略進行相應調整。反貧困模式由“大水漫灌”的粗放式反貧困模式，逐步向“定向噴灌”“定點滴灌”的集約式反貧困模式轉變，從給錢給物的“輸血”式扶貧逐步轉變為“造血”式扶貧、精準扶貧；從區域性扶貧逐步轉變為瞄準貧困縣、實施整村推進、扶貧精準到戶，因地制宜、因人因戶施策，靶向幫扶拔窮根；從單純的捐款捐物，到實施眾籌扶貧、電商扶貧、消費扶貧等多措施扶貧，反貧困的針對性、實效性不斷增強。尤其是黨的十八大以來，我國聚焦于貧困表征、貧困人群需求、致貧原因，提出了“兩不愁，三保障”的脫貧攻堅目標；明確了“六個精準”的根本要求；因地制宜提出“五個一批”的脫貧路徑；注重通過廣泛宣傳、黨建引領、典型示范、技術培訓、移風易俗等措施，把扶貧與扶志、扶智結合，培育內生脫貧動力，增強貧困村的發展活力。這些標志著我國反貧困治理開始從運動式治理轉向制度性治理；從注重反貧困治理主體干預的外生性動力轉到特別注重培育內生動力。例如，在扶貧實踐中，貴州威寧縣迤那鎮探索出“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”這一簡單明了的“四看”精準識貧法。廣西從2015年10月12日起，25萬精準識別工作隊員吃住在農村，奮戰在一線，用兩個多月時間，集中開展扶貧對象精準識別工作，為準確識別貧困村、貧困戶和建檔立卡提供了堅實依據。河南新縣對有勞動能力的貧困戶實施就業扶貧，確保不養懶漢；建設扶貧車間，幫助企業根據用工需要培訓貧困戶，實現貧困群眾穩就業促增收；借助政府購買服務開發公益崗位，打造“半小時”就業圈。

（四）著力推進黨建與貧困治理互促共贏

火車跑得快，全憑車頭帶。近年來，中國共產黨充分發揮黨的政治優勢、組織優勢和群眾工作優勢，聚焦貧中之貧、堅中之堅，以釘釘子精神落實選派第一書記，建強貧困村黨組織，整頓軟弱渙散班子。把支部建在產業鏈上，扶貧車間建在田間地頭，使基層黨組織成為帶領貧困群眾脫貧致富奔小康的“紅色引擎”。以黨建引領貧困治理、以貧困治理助力黨建，走出一條黨建與貧困治理互促共贏的有效路徑。70年來，我國脫貧攻堅之所以能夠取得巨大成就，離不開廣大奮戰在扶貧一線的黨員干部的先鋒引領。例如，廣西來賓市武宣縣和律村從整合“五星黨員”動態管理和評分定級登記工作入手，將農村黨員分為“創業類”“管理類”“老弱類”“外出類”等4個類別，采取量化積分辦法對分類黨員實行“星級化”和“登記制”管理，有效激發全村132名黨員干事創業的熱情，不少外出創業黨員紛紛返鄉投資創業，帶動貧困戶發展扶貧產業，實現脫貧致富。

（五）著力促進多元主體協同治理貧困

新中國成立70年來，我國充分發揮中國共產黨領導的政治優勢和社會主義制度優勢，積極動員政府、企業、社會等多方力量參與扶貧，為脫貧攻堅凝聚巨大的合力；積極探索社會幫扶、對口幫扶、定點幫扶、結對幫扶、志愿服務等多元化扶貧新模式；通過強化頂層設計，創新扶貧協作形式，提升扶貧協作層次，逐步形成跨部門、跨地區、跨領域的多元主體協同治理貧困新格局。例如，從1996年開始實施的閩寧對口扶貧協作，兩省區已連續召開23次高層聯席會議；互派干部掛職交流從不曾“斷檔”；借助廈門“9·8”中國國際投資貿易洽談會、寧夏枸杞節、中阿博覽會和海峽論壇等平臺，兩省區充分發揮資源、資金、技術等方面的互補優勢，不斷拓展協作幫扶領域，推動產業共同發展。閩寧對口扶貧協作不僅縮短了東西部差距、增強了寧夏經濟內生動力，而且開創了從單向的扶貧解困，到實現兩省區合作互利共贏的貧困治理新格局；開創了從單一的經濟援助，到開展兩省區在教育、文化、醫療、旅游、電商等多領域全方位相互合作的新生態；開創了從單純的政府行為，到形成兩省區政府部門、企業、社會組織等多元主體協同發力、互為支撐的脫貧攻堅大格局，成為東西部扶貧協作的典范［8］。

（六）著力推動鄉村振興與貧困治理統籌銜接

鄉村振興，擺脫貧困是前提。農村貧困治理的效率和質量將影響鄉村振興戰略的有效落實。為此，在2018年9月中共中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記明確指出：打好脫貧攻堅戰是實施鄉村振興戰略的優先任務。2019年的《政府工作報告》也強調“堅持農業農村優先發展，加強脫貧攻堅與鄉村振興統籌銜接”。在實踐中，我國十分重視推動貧困治理與鄉村振興有機結合、相互促進：一是推進產業振興，夯實貧困治理的產業基礎。各地圍繞當地資源稟賦，在特色產業選擇、經營銷售方式以及貧困人口收益上做到精準布局，促進長效主導產業和短效特色產業間精準有序銜接，逐步推進一二三產業融合發展，增加農村貧困人口的收入。二是推進人才振興，強化貧困治理的人才支撐。人才是農村貧困治理的引領力量，在打贏脫貧攻堅戰中具有重要地位和作用。近年來，我國通過政策引導、定向培養、組織選派、筑巢引鳳、載體共建、校（院）地合作、市場配置、活動幫扶等多種舉措，一方面不斷激發包村干部、駐村工作隊和第一書記等人才干事創業積極性，同時鼓勵外出農民工、退伍軍人、高校畢業生、城市各類人才返鄉創新創業；另一方面大力開展農民職業教育，借助政府+企業+銀行+貧困戶合作模式，破解貧困戶缺技術、缺資金、缺銷路等難題，不斷激發貧困群眾自我奮進的內生動力。從而凝聚起脫貧攻堅強大合力，培育和壯大懂農業、愛農業、愛農民的“三農”人才隊伍，為貧困地區的發展提供堅強的人才保證和智力支持。三是推進文化振興，筑牢貧困治理的文化根基。文化是鄉村的靈魂和精神家園所在。近年來，我國十分重視加強人文歷史、民居風貌、民俗文化等特色鮮明的農村文化建設，注意保護、挖掘、弘揚鄉村優秀傳統文化，推進非物質文化遺產的活態傳承，建設了一批非遺傳習基地及展覽展示館，積極探索非物質文化遺產與文化創意產業、鄉村休閑觀光游相結合；不斷完善鄉村文化基礎設施建設，統籌開展小戲小品下鄉、電影進村、流動鄉村舞臺巡回演、文藝創作、文藝輔導等文化服務，把黨的政策及時傳遞到千家萬戶，豐富基層文化生活；制定完善鄉規民約，反對陳規陋習，倡導文明新風，在“鑄魂強根”上精準發力，助力文化振興，筑牢貧困治理的文化根基。四是推進生態振興，厚植貧困治理的生態優勢。習近平總書記指出：“良好生態環境是農村最大優勢和寶貴財富。”［9］我國深度貧困地區大多生態環境脆弱，為此，70年來，我國十分重視生態扶貧工作，2019年專門制定了《生態扶貧工作方案》，鼓勵貧困人口積極參與生態工程建設、參加生態管護、發展生態產業，同時加大生態補償力度，積極探索生態搬遷、林權抵押貸款、碳交易補償等生態扶貧方式，使貧困人口在扶貧開發和生態保護中得到更多實惠，推動貧困地區貧困治理與生態保護相協調。例如，山西嵐縣認真貫徹落實綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念，探索出合作社造林、資產收益造林、購買式造林等生態扶貧新模式，幫助5000多名貧困戶實現穩定脫貧。五是推進組織振興，建強貧困治理的戰斗堡壘。實踐證明，基層黨組織是廣大貧困群眾脫貧致富的“主心骨”。基層黨組織軟弱渙散，脫貧攻堅將步履維艱；基層黨組織堅強有力，脫貧攻堅就會蹄疾步穩。近年來，我國十分重視選優配強基層黨組織隊伍，不斷提升黨員干部隊伍的專業能力和綜合素質；深化基層社會治理，健全自治、法治、德治相結合的基層治理體系；通過強化公共利益引導與有效的獎懲機制，使農村黨支部發揮作用有平臺、凝聚群眾有載體、服務群眾有資源。例如，山東蘭陵縣代村從一個欠債386萬元的窮臟亂村，一躍成為產值26億元、村集體經濟收入1.1億元和村民人均純收入6.5萬元的脫貧攻堅、鄉村振興樣板村，關鍵是有一個好支書——王傳喜［10］。四川廣安區白馬鄉在各村（社區）黨組織中開展以爭創“脫貧攻堅紅旗村、基層黨建紅旗村、美麗鄉村紅旗村、產業發展紅旗村、鄉風文明紅旗村”為主題的黨建活動，“五面紅旗”激發了各村基層黨組織比學趕超的競爭意識，賽出了各村基層黨組織脫貧攻堅真勁頭，讓基層組織真正成為推進脫貧攻堅、實現鄉村振興的戰斗堡壘［11］。廣西鳳山縣積極探索“整合各類資源下村”，使農村基層黨組織“號召有人應、講話有人聽、干事有人跟、黨員起作用，群眾得實惠”，為打贏脫貧攻堅戰、扎實推進鄉村振興注入了活力。