中國大陸金融消費者權益保護機制研究

□陳 濤

（遼寧大學，遼寧 沈陽 110031）

各國、各地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展水平、社會制度等不同，金融消費者權益保護機制有較大差異。中國在實行“一國兩制”的基本國策下，存在著中國大陸、中國香港地區(qū)、中國澳門地區(qū)與中國臺灣地區(qū)不同地四“法域”，且四“法域”有著不同的法律制度體系，其對金融消費者權益保護機制也不相同。本文為論述方便與有所側重，將重點闡述與分析中國大陸金融消費者權益保護機制，并少量涉及到中國香港地區(qū)金融消費者權益保護機制，但不涉及中國澳門地區(qū)與中國臺灣地區(qū)的金融消費者權益保護機制。

一、金融消費者的概念

美國在1999年公布的《金融現(xiàn)代化法案》（Financial Services Modernization Act）第五章第一節(jié)的第509條將金融消費者定義為：從金融機構獲得的主要用于個人、家庭或家庭用途的金融產(chǎn)品或服務的個人及其法定代表人。因為這部法律頒布時美國還是實行傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管體制，因此，這部法律中規(guī)定的金融產(chǎn)品或服務還是銀行、投資公司、證券與保險各行業(yè)內(nèi)的業(yè)務或服務。美國在爆發(fā)大規(guī)模的“次貸危機”后的2010年通過了《多德-弗蘭克法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act），這部法案中第10章節(jié)第1002條第4款與第5款將消費者規(guī)定為：消費提供或提供使用主要針對個人、家庭或家庭金融產(chǎn)品與服務的個人或代理人，受托人或代表人。同時在本條第15款對金融產(chǎn)品或服務也進行了相應界定規(guī)定了其范圍。但是，卻明確把保險業(yè)務與電子導管服務排除在外。

英國在2012年制定與頒布的《金融服務法案》（Financial Services Acts 2012），在其2000年制定與頒布的《金融服務市場法案》（Financial Services and Markets Act 2000）規(guī)定的金融消費者的基礎之上重新進行了界定?！督鹑诜辗ò浮返谝徊糠值牡谝环植恐?G中將“消費者”定義為：（1）（a）現(xiàn)在使用、過去曾使用或是將來可能使用受到監(jiān)管的金融服務；（b）（c）（d）投資或可能投資金融工具、擁有與受監(jiān)管的相關金融工具、金融服務的權利與利益的人。換句話說，該法案將所有可能參與、涉及到的人都包括在內(nèi)，盡最大的可能來保護金融消費者的權益。

通過對美國、英國金融消費者范圍的界定，本文認為“金融消費者”主要應該從以下幾個方面進行界定：（1）必須是用于個人非交易、生活消費目的；（2）從金融機構直接、間接獲得或者購買金融服務、金融產(chǎn)品；（3）必須是自然人或代理人或代表人，法人或其他組織不能成為金融消費者。

二、金融消費者權益保護的必要性

（一）交易雙方不平等的地位

金融權利經(jīng)常與金融利益相關，金融權利的公平也是公平中的應有之意，維護金融公平以促進經(jīng)濟增長［1］。但是，現(xiàn)實情況確是金融消費者與金融機構交易之時，雙方的交易地位往往是不平等的。這種不平等體現(xiàn)在多種方面：

1.主體地位的不平等

金融機構一般是一個組織或者一個法人，是一群自然人出于一定的目的在法律上集合，他往往具有齊全的部門系統(tǒng)與完善的機構設置。金融消費者一般情況下是一個自然人，往往只是一個單一個體，當發(fā)生金融損害之時，消費者很難以一己之力來對抗整個金融機構來維護自己的合法利益。金融機構也往往會憑借自身優(yōu)勢而對金融消費者形成“壓迫”，使金融消費者本應該得到彌補的正當合法利益往往難以實現(xiàn)。

2.交易信息的不平等

金融機構由于自身機構經(jīng)營職能以及經(jīng)營范圍等多方面的原因，往往能夠在第一時間及時準確獲取掌握大量的金融信息，并憑借這些交易信息來規(guī)避一些可能潛在的金融風險。而金融消費者由于自身原因則很難獲得大量及時準確的金融交易信息，即便獲得了交易信息也只是一些比較零散、甚至是滯后的交易信息。所以，很容易造成損失。

3.交易過程中的不平等

金融市場蓬勃發(fā)展吸引了眾多金融機構與金融消費者的參與，金融機構為了更多地吸引金融消費者購買自己的金融產(chǎn)品與金融服務，可能在交易過程中過分夸大自己金融產(chǎn)品收益、金融服務的便利與好處。采取不正當?shù)氖侄挝c誤導消費者，造成對消費者盲目購買該金融機構的金融產(chǎn)品、金融服務，從而造成不必要損失，致使金融消費者自己的合法利益無法得到很好保障。

（二）金融產(chǎn)品的專業(yè)性與復雜性

金融產(chǎn)品的專業(yè)性與復雜性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.金融產(chǎn)品的專業(yè)性

由于金融市場的蓬勃發(fā)展，金融產(chǎn)品及其大量衍生品種類“五花八門”，尤其是金融衍生品已經(jīng)演變?yōu)楦鞣N各樣的結構性金融產(chǎn)品。要熟悉這些金融產(chǎn)品及其衍生品需要掌握大量復雜專業(yè)的金融知識，一般普通金融消費者平時完全接觸不到，或者說根本不可能掌握這些專業(yè)金融知識。即便是比較專業(yè)的金融機構的從業(yè)人員也無法完全知曉、掌握這些比較專業(yè)的金融知識。由于金融消費者缺乏金融及其衍生品專業(yè)知識，所以，無法僅僅憑借金融機構的宣傳而對該機構的金融產(chǎn)品、金融服務做一個較為全面與客觀的直接判斷，更無法確定其是否存在潛在的風險。

2.金融產(chǎn)品的復雜性

金融產(chǎn)品的復雜性不僅表現(xiàn)在金融產(chǎn)品種類的龐雜，還表現(xiàn)在金融產(chǎn)品不僅僅涉及到金融業(yè)，金融產(chǎn)品還與其他領域聯(lián)系密切，比如法律、國家宏觀與微觀產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟政策等。消費者根本不可能同時知道與掌握這些相關領域的具體規(guī)定，如法律是如何規(guī)定金融機構運作、金融機構的權利與義務、國家宏觀與微觀的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟政策怎么規(guī)定金融行業(yè)、怎么界定金融產(chǎn)品范圍等。

（三）維護與保證金融市場秩序

由于金融產(chǎn)品的專業(yè)性與復雜性也就決定了金融市場會存在很高風險性①。有學者把金融市場劃分為資本市場②與貨幣市場③，同時也有學者分析這兩個金融市場風險可以分為市場風險、信用風險、流動性風險與營運風險［2］?？芍热唤鹑谑袌隹梢栽龠M行細分為兩個子市場，但這兩個子市場都存在較多的市場風險，要保證金融市場的穩(wěn)定那就必須維護與保證金融市場秩序，不管是金融市場交易秩序，還是金融市場管理秩序。維護與保證金融消費者權益是維護與保證金融市場秩序的關鍵一環(huán)之一，同樣，保護金融消費者權益也是金融管制立法的應有之義［3］。因為金融消費者與金融機構都是金融市場主要參與者，在保證金融機構利益維護金融機構正常運轉(zhuǎn)的同時，也必保護金融消費者切實的合法與正當利益。不能只偏袒金融市場參與者中的一方，而忽略金融市場參與者的另外一方，只有這樣金融市場秩序才能有序進行，整個金融市場才能穩(wěn)定。

三、中國大陸金融消費者權益保護制度存在的不足

（一）金融消費者權益保護立法的不完善

中國大陸在保護消費者方面的法律主要是《消費者權益保護法》，此法是1993年制定，后來又分別在2009年、2013年進行了兩次修訂。新修訂的《消費者權益保護法》（以下簡稱《新消法》）第一章總則第一條④明確了制定此法的目的是為了保護消費者合法權益。第二條⑤明確了消費者的概念范圍：消費者必須是為了生活消費目的購買、適用有關商品或接受其服務才是本法規(guī)定的消費者，其有關權益才能受到本法的保護。緊接著后面又對前面沒有涉及的部分進行了一定的補充，對于本法沒有規(guī)定的應受其他法律法規(guī)保護。從該法條中可以看出，《新消法》并沒有對購買使用的商品、接受的服務進一步的明確界定其具體含義。

對這一點，由于《新消法》無相應的明文規(guī)定與金融交易的特殊性⑥，對于消費者或者其代理人或代表人而言，如果從金融機構直接、間接獲得或者購買金融服務、金融產(chǎn)品，是否能成為《新消法》規(guī)定的適格消費者？能否利用《新消法》來維護自己的合法權益？這一點到目前為止尚無明確答案。對此，中國大陸學者展開了激烈討論，有學者認為不能將金融消費者權益的保護擴大至非生活層面或是非個體市場行為，不然有違背正常經(jīng)濟條件下的平等與自由交易的基本原則與準則［4］；有學者認為對于消費者個人而言，消費者選擇金融服務的過程也就是消費者挑選商品的過程，消費者個人就是金融市場上的消費者［5］；也有學者認為金融消費者雖然有消費者之實，但是卻沒消費者之名，因此很難將金融消費者納入到《新消法》的保護范圍［6］；還有學者認為《新消法》消費者概念能在多大程度上適用于金融消費者，目前仍然處在模糊與分歧狀態(tài)［7］。

雖然《新消法》第二條后面有若本法沒有規(guī)定應該適用其他法律法規(guī)的補充規(guī)定。但是，目前出臺的保護金融消費者文件主要是由原一行三會⑦（即人民銀行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會與保監(jiān)會，現(xiàn)在由于2018年實行大部制改革，銀監(jiān)會與保監(jiān)會已經(jīng)合并為銀保監(jiān)會，已經(jīng)變成人民銀行、證監(jiān)會、銀保監(jiān)會的一行兩會）發(fā)布的大量行政規(guī)章和規(guī)章性文件，比如《中國人民銀行法》《證券法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與《保險法》等，其并沒有專門針對保護金融消費者的法律規(guī)范。所以說，中國大陸在金融消費者權益保護立法并不完善。

（二）金融消費者權益保護機構的缺失

中國大陸到目前為止并沒有明確獨立統(tǒng)一行使金融消費者保護職能的機構。中國大陸在進行大部制改革的2018年之前一直實行一行三會的監(jiān)管模式中，各監(jiān)管機構根據(jù)各自監(jiān)管業(yè)務范圍的不同，都建立了金融消費者權益的保護機構來保護各自行業(yè)的消費者。例如保監(jiān)會在2011年10月成立了保險消費者權益保護局，通過協(xié)助保監(jiān)會健全保險業(yè)的監(jiān)管制度，來實現(xiàn)真正保護保險消費者的利益；證監(jiān)會在2011年底成立了證監(jiān)會投資者保護局，通過對證券期貨市場進行統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督考核等方式來保護證券期貨市場投資者的利益；人民銀行在2012年7月成立金融消費者權益保護局，通過在人民銀行有關職責范圍內(nèi)通過與各金融部門合作來建立與完善金融消費者權益的保護；銀監(jiān)會在2012年成立銀行業(yè)消費者權益保護局，通過規(guī)范銀行業(yè)的產(chǎn)品與服務設計等方面對銀行消費者的權益進行切實保護。

中國消費者協(xié)會（以下簡稱消協(xié)）是中國大陸地區(qū)保護消費者權益的重要機構之一，在保護消費者利益方面發(fā)揮重要作用。但是，其主要保護的對象是《新消法》中的規(guī)定的適格消費者，而不是保護金融消費者。

以上所述的各消費者保護機構都是消費者的保護機構，但是，由于其“各自為政”式縱向分割的行業(yè)監(jiān)管與保護模式，雖然在一定程度上能起到消費者保護的作用，但是也存在不少固有弊端。例如，由于消費者保護的權力過于分散，難免造成消費者保護效力低下、各部門之間在問題處理程序上銜接不順暢、出現(xiàn)同一件事情由于各部門之間由于適用不同的法律而出現(xiàn)不同的處理結果，或者說是同一件事情各部門適用同一部法律，但是出現(xiàn)適用于解釋的法律尺度不一，而出現(xiàn)不同的處理結果等問題與現(xiàn)象。

（三）單一金融消費糾紛解決渠道

中國大陸目前的金融消費者在解決與金融機構產(chǎn)生的糾紛時，其主要的渠道是訴訟，即金融消費者向有管轄權的法院提起訴訟，通過訴訟方式來解決糾紛維護自己的合法權益。除了訴訟這種主要的方式外，在金融消費者與金融機構產(chǎn)生的糾紛時其還存在以下幾種方式：第一，自行協(xié)商。金融消費者可以找到相關金融機構，雙方自行協(xié)商有關事宜。第二，投訴。金融消費者可以找到金融機構所在的相關行業(yè)的主管機構，并對金融機構進行投訴。第三，仲裁。金融消費者可以與金融機構訂立仲裁條款或仲裁協(xié)議，用仲裁方式去解決雙方之間的糾紛爭議。

上述幾種金融消費糾紛的解決渠道各有利弊：

1.訴訟。訴訟的優(yōu)勢在于，法院這一國家司法審判機構通過體現(xiàn)國家意志性的法律，并依靠國家強制力來解決金融消費糾紛，維護金融爭議雙方的利益。但是，其不足之處在于審判周期較長，審判過程較為繁瑣等。

2.自行協(xié)商。其優(yōu)勢在于雙方可以通過面對面的交流，用相對較為平和的方式來解決糾紛。其劣勢在于，正如本文第二部分第一節(jié)所闡述的那樣，金融消費者與金融機構相比往往處于劣勢狀態(tài)，雙方的地位不平等，很難通過面對面協(xié)商的方式來解決金融糾紛。

3.投訴。其優(yōu)勢在于金融消費者可以通過較為直接的方式，向金融機構所在行業(yè)的監(jiān)管機構來行使自己的權利，維護自己的合法權益。但是，正如本文第二部分第二節(jié)所闡述的那樣，由于現(xiàn)在的金融消費及其金融衍生品五花八門往往會涉及到好幾個不同的金融行業(yè)，但是，保護消費者的權利分散于各行業(yè)的監(jiān)管機構，且各行業(yè)監(jiān)管保護部門之間在金融糾紛的處理程序上往往出現(xiàn)銜接不順暢，或者針對同一件事情使用不同的法律，往往出現(xiàn)不同的法律結果等原因?qū)е卤Ｗo消費者效力較低的后果。

4.仲裁。其優(yōu)勢在于能較為快速地解決金融糾紛、提高糾紛解決效力，并且能很好地為雙方當事人的信息進行保密。但是其不足也十分明顯，那就是費用較高。

鑒于以上金融消費糾紛解決方式存在的優(yōu)勢與不足，迫切需要一種新的金融糾紛解決方式來彌補，更好的維護與平衡雙方之間的利益關系。因為一個法律制度要完成其職能就不僅需要力求實現(xiàn)正義，還要致力于創(chuàng)造秩序［8］。但同時也需要注意的是，在加強對金融消費者保護之時，還應注意過度保護與保護失度。對金融消費者的保護本質(zhì)上是對金融消費者與金融機構之間不平衡、不對等的矯正，最終目的是為了實現(xiàn)和維護金融秩序的均衡［9］。

四、中國大陸金融消費者權益保護的完善建議

（一）中國金融消費者權益保護的立法建議

1.樹立金融監(jiān)管與金融消費者權益保護并重的立法思想

在中國大陸目前制定、出臺的金融立法與金融消費者權益保護的行政規(guī)章和規(guī)章性文件中普遍反映出一個問題，那就是在面對越來越蓬勃發(fā)展的金融行業(yè)與千變?nèi)f化的金融產(chǎn)品、金融服務及其衍生品，沒有正確認識到金融消費者在金融領域中的重要作用。只是簡單認為，保護金融消費者權益是金融行業(yè)與金融機構監(jiān)管的有機組成部分，對于金融消費者權益的保護并不進行具體直接的規(guī)定，只是做大體上的原則性規(guī)定，把全部重點都放在了對金融行業(yè)與金融機構的監(jiān)管，寄希望通過對金融行業(yè)與金融機構的監(jiān)管，來達到規(guī)范金融行業(yè)與金融機構的發(fā)展，從而達到保護金融消費者的目的。著眼于消費者與金融機構的實質(zhì)交易中的地位“不平等”并努力通過公權力“抑強扶弱”，實現(xiàn)對消費者保護實質(zhì)正義的追求［10］。

金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家與地區(qū)金融消費者權益保護的立法實踐，都是從初步制定、頒布金融立法之時就確定了金融消費者保護的思想，然后隨著本國、本地區(qū)金融市場的進一步發(fā)展，對金融消費者的保護進行加強與規(guī)范，直至最后在完善金融監(jiān)管的同時，也完善與正式確立了金融消費者保護的模式。從1997年最早開始于泰國然后迅速席卷整個東南亞，并給東南亞金融造成巨大影響的金融危機，再到2008年從美國華爾街開始逐步蔓延到全球，給國際金融市場造成了難以估量損失的次貸危機，西方資本主義制度下形成的一系列教訓說明了一個很簡單的道理——金融消費者權益的保護與金融行業(yè)、金融機構的監(jiān)管沒有孰輕孰重、誰先誰后的優(yōu)劣之分，兩者是同樣平等的重要，或者說兩者是相互依存、相互影響的。對金融行業(yè)、金融機構的監(jiān)管是無法替代金融消費者保護的，同樣對金融消費者的保護也是無法替代對金融行業(yè)、金融機構的監(jiān)管的。所以，必須牢固樹立金融監(jiān)管與金融消費者保護并重的立法思想。

2.制定《金融消費者保護法》及其配套法規(guī)

中國大陸在之前對金融監(jiān)管實行的“一行三會”模式中，雖然都成立了相應的金融消費者保護機構，并且都制定了大量的行政規(guī)章和規(guī)范性文件來保護金融消費者的權益。但是，由于各部門之間“各自為政”式縱向分割的行業(yè)監(jiān)管與保護模式，難免由于疏漏形成監(jiān)管與保護的“真空與空白地帶”，并且由于金融消費的特殊性造就的金融消費者的特殊性。再者，由于金融消費者保護的文件大部分都是行政規(guī)章與部門規(guī)范性文件，其法律位階較低，一般消費者的保護模式根本就無法實現(xiàn)充分有效的保護金融消費者與維護金融消費者合法正當?shù)男枰５窃谶@一點上，中國大陸的學術界學者的觀點不一，有的學者認為金融消費者是應該獨立不同于一般消費者的消費者，金融消費者的保護體系應當采取橫向與統(tǒng)合的方式專門立法進行保護［11］；也有的學者認為所謂的金融消費者只不過是一般消費者中的特殊存在或特殊群體［12］，是消費者概念在金融領域的延伸［13］，不用專門立法來進行保護，應該同一般消費者一樣使用《新消法》。

金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家和地區(qū)為了更好的保護金融消費者與維護金融消費者的正當合法利益，都針對金融消費者的保護方面進行了專門的立法。例如美國《多德-弗蘭克法案》12個子法案中的《金融消費者保護法案》、新加坡《消費者保護（公平交易）法案》、中國香港地區(qū)的《銀行業(yè)條例》《證券及期貨條例》等。

綜上所述，中國大陸應該針對金融消費與金融消費者的特殊性制定一部專門的法律——《金融消費者保護法》及其相應的配套法規(guī)?？稍谶@部法律中首先針對金融消費者的概念范圍進行準確的界定（對金融消費概念的界定應從內(nèi)涵與外延兩方面進行科學的界定［14］），然后再規(guī)定金融消費者的各項權利與義務。當金融消費者與金融機構發(fā)生金融糾紛時，應該通過怎樣的途徑來對自己的合法權益進行救濟，應在其后續(xù)的配套法規(guī)中補充完善相應的措施。通過這樣針對金融消費者專門的立法，為相關部門解決金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生的金融糾紛提供了明確的法律規(guī)范，使相關部門在解決金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生的金融糾紛時，做到切實的有法可依、有法必依。這樣，既能充分有效的保護金融消費者合法利益，又能提高相關部門解決金融消費糾紛的辦案效率，提高司法公信力、節(jié)省相關司法資源，并集中優(yōu)勢力量來解決其他疑難案件。

（二）中國金融消費者權益保護機構的建議

1.在金融行業(yè)自律組織設立金融消費者權益保護機構

與政府官方的金融監(jiān)管機構通過對金融行業(yè)、金融機構的監(jiān)管，來達到保護金融消費者的目的相比較，金融行業(yè)的自律組織在保護金融消費者方面往往更具有一些優(yōu)勢，這些優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，金融行業(yè)自律組織由于是行業(yè)自律組織，其比政府官方的金融監(jiān)管機構更了解金融市場，能及時根據(jù)金融行業(yè)、金融市場的動向，通過制定金融行業(yè)守則與規(guī)范推動行業(yè)自律的建設來達到規(guī)范行業(yè)秩序，以達到保護金融消費者的目的。

其次，金融行業(yè)自律組織作為聯(lián)系金融消費者與金融機構之間的“中間層”，不像官方的監(jiān)管部門一樣，一味地通過發(fā)布強制性規(guī)范文件來約束金融機構，而是通過“協(xié)商式”的方式進行。所以，其有義務也有能力平衡金融消費者與金融機構兩方之間的利益。因為平等與公平最終包括兩個因素，公平的分配責任與機會平等［15］。

金融行業(yè)自律組織在金融消費者權益保護方面，充分發(fā)揮了行業(yè)自律組織的作用，但隨著時間的推進與金融行業(yè)形式的不斷發(fā)展，其行業(yè)自律組織原有的組織結構、功能已無法滿足行業(yè)發(fā)展與保護金融消費者權益的需要。因此，可以在其原有行業(yè)自律組織的組織結構之上，設立新的金融消費者權益保護機構，或者在自律組織原有功能的基礎之上，新增原本不屬于行業(yè)自律組織之外的全新金融消費者權益保護機構的功能。比如香港保險業(yè)的行業(yè)自律組織有保聯(lián)會、香港保聯(lián)會、香港經(jīng)協(xié)會，其中香港經(jīng)協(xié)會雖然沒在自律組織的組織結構之上新設立新的金融消費者權益保護機構，但是，卻新增加了新的金融消費者權益保護機構的功能。因為從1995年開始，其被香港政府授權簽發(fā)香港保險業(yè)牌照、監(jiān)管香港保險行業(yè)會員及其保險業(yè)行政總裁與業(yè)務代表人。

因此，中國大陸應該重視發(fā)揮金融行業(yè)自律組織的功能，可以在行業(yè)自律組織原有的組織基礎之上，設立新的金融消費者權益保護機構，或者在其行業(yè)自律組織的原有功能的基礎之上，增加全新的金融消費者權益保護組織的功能，以滿足金融行業(yè)發(fā)展的需要，進一步達到保護金融消費者權益的目的⑧。

2.明確金融消費者權益保護機構及其職權

目前中國大陸實行的是“一行兩會”的分業(yè)監(jiān)管的模式，這種監(jiān)管模式既有其優(yōu)勢的一面，但是也存在其明顯的不足之處。其優(yōu)勢在于其出臺與制定的行政規(guī)章與規(guī)范性文件對于行業(yè)內(nèi)的金融機構具有較強的針對性，能很好地對行業(yè)內(nèi)的金融機構，形成高效監(jiān)管并保護行業(yè)內(nèi)金融消費者的利益。其不足在于，隨著國際金融領域的繁榮與發(fā)展，到目前為止金融產(chǎn)品、金融服務及其衍生品的復雜性與專業(yè)性遠超一般消費商品、服務，而且現(xiàn)在整個金融領域各行業(yè)之間的混業(yè)經(jīng)營、跨界經(jīng)營現(xiàn)象普遍存在。針對這種現(xiàn)象，分業(yè)監(jiān)管的模式就顯得有些捉襟見肘、手無足措。因為這種現(xiàn)象已經(jīng)遠遠超越了某一個具體金融行業(yè)的監(jiān)管機構能力范圍。換句話說，這并不是某一個具體的行業(yè)監(jiān)管機構所能夠完成的，其往往需要多個行業(yè)監(jiān)管機構通力合作才能完成，而各行業(yè)監(jiān)管機構之間合作可能又會存在銜接不順暢，導致保護金融消費者的效力下降。

金融產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家、地區(qū)在金融消費者權益保護的監(jiān)管機構設置方面，往往是明確其中一個具體的金融消費者權益保護機構。例如美國設置金融消費者保護局，新加坡則由新加坡金管局具體職能部門負責，把金融消費者保護的職能集中于一個機構或部門，而這個機構或部門方便地集中行使金融消費者的保護職能。這樣可以有效解決金融領域各行業(yè)之間混業(yè)經(jīng)營、跨界經(jīng)營而造成的金融糾紛，提高保護金融消費者的效率。

但是，中國大陸在短時間內(nèi)或者說未來一段時間之內(nèi)，不可能改變現(xiàn)行“一行兩會”的監(jiān)管模式。針對這種情況，可以先明確其中一個金融消費者權益保護機構，并讓這個機構在金融消費者保護方面發(fā)揮主導作用，明確該機構在金融消費者權益保護的職權及其范圍。而其余的各行業(yè)成立的行業(yè)金融消費者保護機構，要配合這個起主導作用金融消費者權益保護機構。在必要時各行業(yè)的行業(yè)金融消費者保護機構，可以讓與一部分權力給這個起主導作用的金融消費者保護機構，讓其集中充分行使金融消費者保護的職權，在其問題解決后其權力再歸還給個行業(yè)機構的金融消費者保護機構。這樣既照顧到短時間無法改變現(xiàn)狀的局面，又能充分實現(xiàn)保護金融消費者的權益。

（三）中國金融消費者權益保護糾紛解決的建議

1.設立專門的金融申訴專員制度

在金融消費領域的金融消費者保護，應該更強調(diào)金融糾紛解決的效率問題。如本文在第三部分第三節(jié)所闡述的那樣，雖然中國大陸目前在解決金融消費者與金融機構產(chǎn)生的金融糾紛時，可以通過自行協(xié)商、投訴、仲裁以及訴訟等方式，但是到目前為止，中國大陸的金融糾紛解決渠道還是較為單一的訴訟為主。以訴訟為代表的司法解決方式應該是金融糾紛最后解決方式，以法院為代表的國家司法機構應該是社會所有矛盾的最后解決終端，不到萬不得已之時不得隨便使用。因為如果不論怎樣的金融糾紛，都只通過單一的訴訟方式來解決，很容易造成國家的司法資源的浪費與司法辦案效率的降低。所以，以訴訟為代表的這種單一的金融糾紛解決模式并不利于金融消費者的保護。要實質(zhì)性地保護金融消費者與維護金融消費者合法正當權益，應該要有一個健全而有效的金融糾紛解決機制。近年來，隨著非訴訟的替代性金融糾紛解決機制（Alternative Dispute Resolution）的發(fā)展，越來越多的國家與地區(qū)開始選擇用這種非訴訟的替代性金融糾紛解決機制，來解決金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生的金融糾紛。

例如，新加坡、中國香港地區(qū)在金融消費糾紛解決機制方面，就分別使用了非訴訟的替代性金融糾紛解決機制（即新加坡的FOS與中國香港地區(qū)的香港金融ADR）。其分別成立了新加坡金融調(diào)解中心（FIDReC）與香港金融糾紛解決中心（FDRC），都采用有限公司模式進行運作，并且其金融糾紛的解決模式主要是調(diào)解與仲裁。這里的調(diào)解與仲裁有效地克服了傳統(tǒng)調(diào)解與仲裁的固有缺陷，有利于提高保護金融消費者的效力。

中國大陸可以嘗試像新加坡、中國香港地區(qū)一樣用非訴訟的替代性金融糾紛解決機制來解決金融糾紛，建立專門的金融申訴專員制度⑨（Financial Ombudsman Service，F(xiàn)OS制度），構建起以金融消費者權益保護為目標的多元化金融糾紛解決機制，改變目前為止中國大陸以訴訟為主的單一的金融糾紛解決渠道。

2.鼓勵中立第三方公正參與金融糾紛的解決

政府官方的金融監(jiān)管機構與成立的金融糾紛解決機構，在解決金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生的金融糾紛方面發(fā)揮了重要的作用，其對于保護金融消費者具有不可替代的作用。但是，由于政府官方的金融監(jiān)管機構代表著國家的意志，且其往往依靠國家強制力對金融機構形成行政強制性的“壓力”，迫使金融機構不得不在金融糾紛解決的某些方面低頭。例如，新加坡金融調(diào)解中心（FIDReC）與香港金融糾紛解決中心（FDRC），其雖然是以有限責任公司形式運行來行使解決金融糾紛的權利、保護金融消費者的利益，并由其公司董事會來負責與監(jiān)管其具體的運行。但是，其董事會成員的組成都需要經(jīng)過政府來任免，其實其背后的實質(zhì)體現(xiàn)的是國家的意志性與國家的強制性。

雖然行業(yè)自律組織在保護金融消費者方面可以起到一定的積極作用。但是由于自律組織自身的不足（其畢竟是金融機構出于一定的目的自發(fā)組成的行業(yè)組織，其不可能完全為了金融消費者利益，從而忽視自己行業(yè)的金融利益），導致其并不可能完全公正獨立的在金融消費者保護方面發(fā)揮作用。例如，美國金融證券行業(yè)自律組織——美國金融業(yè)監(jiān)管局（FINRA），其雖然是獨立于美國政府的行業(yè)自律組織，但是，其畢竟是美國證券行業(yè)最大的行業(yè)自律組織，其背后代表著美國大資本家、大財團的利益。因此，其與美國聯(lián)邦政府、各州政府之間一定會或多或少的存在著千絲萬縷的關系，其不可能完全為了金融消費者而犧牲自己的行業(yè)利益。因此，這時就需要發(fā)揮與鼓勵中立第三方公正參與金融糾紛的解決。

中立的第三方具體是指，除了行業(yè)自律組織、政府成立的金融糾紛解決機構等之外的獨立第三方，其可以是自然人、也可以是一個非法人組織。例如，與金融糾紛完全沒有利害關系的自然人、社會上普遍存在的大眾媒體機構、金融投資咨詢機構、金融研究機構及其他的民間非政府組織等。其往往在解決金融消費者與金融機構之間產(chǎn)生金融糾紛方面，可以起到事半功倍的作用。這是因為這些中立的第三方與產(chǎn)生金融糾紛的兩方，并沒有直接或者間接的利益牽連（或者說沒有直接或者間接的厲害關系）。再者，其由于是獨立于政府之外的非政府的民間機構，其可以不受政府干涉與擺脫政府的影響，完全從一個中立與公正的沒有任何關系的第三方的角度去參與金融糾紛的解決。這也是中立的第三方獨立行使社會監(jiān)督權的表現(xiàn)，其對于保護金融消費者具有不可替代的作用，能很好地起到彌補政府在金融監(jiān)管、司法救濟，與行業(yè)自律組織在解決金融糾紛保護金融消費者方面存在的不足。

結 語

中國大陸在金融消費者的保護還停留在傳統(tǒng)的保護方式上，但是這種傳統(tǒng)的保護方式已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的需要。因此，中國大陸需要切實的制定包括立法、設立相關機構、成立金融糾紛解決機構等在內(nèi)的一套完整地金融消費者保護措施來保障金融消費者利益，以改變目前的金融消費者保護不足的局面。

注釋：

①有學者認為具有獨立品性的現(xiàn)代金融法如此強調(diào)金融規(guī)制，是因為源于現(xiàn)在金融法根植和發(fā)軔的社會經(jīng)濟根于與理念：市場失靈和金融業(yè)的特殊性。參見韓龍?！秶H金融法前沿問題》［M］。北京：清華大學出版，2010：16-24、也有學者認為究竟原因主要是以下原因：一是金融法在國家經(jīng)濟生活和法律體系中的核心地位使然；二是全球金融環(huán)境巨變的結果。李仁真。國際金融法（第三版）［M］。武漢：武漢大學出版社，2015：17-18。

②胡韻雯。從多元化之金融產(chǎn)品談金融消費者之保護［J］。月旦法學教室，2012（12）：68。

資本市場是指一年以上長期資金的供需市場，主要包括是指有價證券，其主要包括政府債券、公司股票、公司債券以及主管機構核定的其他有價證券。

③貨幣市場主要指一年以下短期資金的供需市場，主要包括短期證券及銀行同業(yè)拆借市場。

④《消費者權益保護法》第一條：為保護消費者的合法權益，維護社會經(jīng)濟秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展，制定本法。

⑤《消費者權益保護法》第二條：消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護；本法未作規(guī)定的，受其他有關法律、法規(guī)保護。

⑥即交易標的無形性、交易內(nèi)容的信息化、交易意思表示的格式化、交易方式的電子化、銷售方式的高度勸誘性、金融業(yè)具有天然的壟斷性和高度的行業(yè)利益認同。具體參見李健男。金融消費者法律界定新論——以中國金融消費者特別保護機制的構建為視角［J］。浙江社會科學，2011（6）：78。

⑦關于中國大陸實行一行三會的金融體制，雖然已經(jīng)有很多學者的著作與論文都進行過專章專篇的專門闡述與分析。但是，限于本文目前所占有的資料有限等原因，本文目前為止接觸到并認為闡述與分析較為全面的是——楊松等。銀行法律制度改革與完善研究——調(diào)控與監(jiān)管的視角［M］。。北京。北京大學出版，2011：173-179。

⑧當然也有學者主張可以考慮在各金融行業(yè)自律組織的行業(yè)章程中，明確維護金融消費者合法權益方面的基本職能，對金融機構違反有關規(guī)范設置一定的處罰措施等等；或者說創(chuàng)建一個金融領域的行業(yè)自律機制合作與協(xié)作的平臺，對涉及多個行業(yè)的金融消費者權益保護問題進行自律。參見梅明華、周德洋。美國金融消費者保護改革的最新動向及啟示［J］。銀行家，2011（1）：118-120。

⑨有學者認為在中國大陸地區(qū)構建FOS制度，其面對的模式選擇主要有行業(yè)協(xié)會調(diào)解、“準官方”調(diào)解等多種路徑。但是基于大陸金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和實質(zhì)保障金融消費者權益的角度，“準官方”FOS模式應成為中國大陸當下最好選擇。具體參見楊東。政府主導型金融申訴專員制度評介［J］政法論壇。2013（3）：174-180。