強化鄉村振興要素支撐的浙江實踐與經驗啟示

李寶值，張世云，黃河嘯，章偉江，朱奇彪*

(1.浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021； 2.浙江省社會科學院，浙江 杭州 310007)

鑒于我國最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農村發展不充分[1]，僅憑“三農”內部資源與原始積累，難以適應實施鄉村振興戰略的總體要求。必須走城鄉融合發展之路，建立健全有利于城鄉要素合理配置的體制機制，促進各類要素更多向鄉村流動，這一思路在近年的中央有關文件中均有著重體現。然而，“當前城鄉之間要素合理流動機制還存在缺陷”[2]，也“鮮有文獻從城鄉融合視角進行鄉村發展動力的研究”[3]。因此，如何從城鄉融合發展的角度強化鄉村振興要素支撐，是需要深入解答的現實問題與理論命題。

浙江的探索實踐為此提供了重要的觀察對象與研究素材。浙江不僅是全國農業現代化進程最快和城鄉融合度最高的省份之一，也是“綠水青山就是金山銀山”理念(以下簡稱“兩山”理念)的發源地，歷來重視在城鄉融合發展中推動以高效生態農業和美麗鄉村為金名片的農業農村現代化。為進一步統籌貫徹以城鄉融合發展支持鄉村振興，以綠色發展引領鄉村振興的要求，浙江于2019年全面啟動“科技、資金進鄉村，青年、鄉賢回農村”行動(以下簡稱“兩進兩回”行動)，作為激活先進資源要素助力鄉村振興的新方案、提升農業農村綠色發展能力的新途徑、促進“兩山”有效轉化的新動能。2020年3月，習近平總書記到浙江考察調研并發表重要講話，賦予浙江“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口”的新目標新定位[4]。為此，浙江省委十四屆七次全會提出，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，落實“兩進兩回”長效機制，以“浙江之窗”展示“中國之治”，以“浙江之答”回應“時代之問”。因此，總結“兩進兩回”的實踐做法與經驗啟示，既能為強化鄉村振興和綠色發展要素支撐的政策制定提供參考借鑒，也能為城鄉要素配置等相關理論研究提供經驗證據。

1 “兩進兩回”的主要做法

根據《浙江省政府辦公廳關于實施“兩進兩回”行動的意見》[5]，將“兩進兩回”主要做法歸納總結如下：

1.1 實施科技進鄉村行動

1.1.1 建立產學研用協同創新機制

1.1.2 組織科技人才深入一線

創新公益性農技推廣服務方式，組織“希望之光”服務鄉村振興、專家博士生科技服務團進鄉村、農村實用技術對接、科普大講堂等活動。支持科技人員以專利許可、轉讓和技術入股等方式轉化科技成果，建立健全科研人員校企、院企共建雙聘機制，實行股權分紅等激勵措施。選派各級科技特派員下基層，充分發揮團隊、法人科技特派員的作用。2003年起，省、市、縣三級共派遣個人科技特派員1.56萬人次、法人科技特派員25家、團隊科技特派員354個，累計推廣新品種新技術14 000多項次[7]。

1.1.3 深化農民職業培訓

整合教育培訓資源，完善省級層面上由浙江農林大學、浙江大學、浙江省農業科學院等組成的農民大學，市級層面上的農民學院，縣級層面上職業中專、電大設立的“農民學校”，健全省市縣和鄉村實訓基地四級農民培訓體系。浙江省農業農村廳、浙江省農業科學院率先聯合創建浙江農藝師學院，開展“專業導師+創業導師+導師團隊”聯合培養，實施“專業學習教育+生產實踐實訓+技術研發創新”的一體化培養模式。

1.2 實施資金進鄉村行動

1.2.1 加大財政支農力度

把農業農村作為財政優先保障領域，推動公共財政更大力度向“三農”傾斜，促使財政投入與鄉村振興的目標任務相適應。深入推進“大專項+任務清單”改革，整合設立鄉村振興績效提升獎補政策資金100億元。制定《浙江省鄉村振興投資基金管理辦法》，啟動運作100億元鄉村振興基金[6]。土地增減掛節約指標交易收益優先用于鄉村振興。

1.2.2 拓寬金融支農渠道

大力發展普惠金融、綠色金融，加大鄉村振興領域信貸投放力度。浙江省政府先后與中國農業銀行浙江省分公司等3家金融機構簽訂戰略合作協議，簽約授信額度8 000億元[6]，金融助力鄉村振興戰略框架初步構建。以省農業信貸擔保公司為龍頭、涉農擔保公司為支撐、村級互助擔保組織為補充的農信擔保體系不斷完善，涉農擔保在保余額超百億元。

據起訴書顯示，1997年至2013年，謝暉利用擔任自治區勞動教養管理局局長，自治區監獄管理局黨委書記、局長職務上的便利，為鄭某等監獄系統、勞教系統和司法廳共計221人在職務提拔、工作調動事項上提供幫助，收受上述人員給予的財物共計人民幣828余萬元、美元3000元。221人向謝暉買官，創下腐敗官員紀錄。謝暉任全疆監獄管理局“一把手”期間，收受干部職工的錢物（禮金）達到令人瞠目結舌的地步，致使一些干部認定“干得好不如送得多”“能力強不如關系硬”，挖空心思跑官買官，導致腐敗行為上行下效，惡性循環，嚴重影響勞教、監獄系統的政治生態。

1.2.3 推動工商資本“上山下鄉”

搭建政企合作、企民合作、產權交易、信息發布、投融資等平臺，建立省市縣三級鄉村振興項目儲備庫。推動工商資本以品牌嫁接、資本運作、產業延伸等形式與鄉村企業實現聯合。據不完全統計，工商企業參與浙江鄉村振興投資近千億元。至2019年底，紹興市“閑置農房激活”計劃累計引進開發建設項目2 276個、社會資本54.27億元[6]。

1.3 實施青年回農村行動

1.3.1 支持青年回鄉發展產業

支持返鄉青年競聘鄉村振興職業經理人，推動村莊經營和村級集體經濟發展。完善“青創農場”培養體系，為入駐者提供項目管理、技術指導、品牌培育、渠道推廣等定制化服務。推動創業擔保貸款增量擴面，拓寬農村創業青年融資渠道。全面實施農創客培育計劃和“3030”新農人項目。鼓勵開展高校畢業生鄉村創業創新活動。至2019年底，培育青年“農創客”2 800余名、省級示范性“青創農場”100家，12人被評為全國農村青年致富帶頭人[6]。

1.3.2 鼓勵青年回鄉參與鄉村振興

實施“青春助力鄉村振興”專項行動，創建共青團助力鄉村振興重點村。廣泛動員青年志愿者、青年突擊隊深入鄉村開展植樹種草、污染治理、水資源保護等生態環保實踐，建設青年助力生態環保標桿村。推廣中國美術學院“千村千生”做法，組織大學生回鄉參與村莊規劃設計、特色景觀制作和人文風貌引導。組織青年法律、科技、科普、文藝等工作者利用文化禮堂等農村陣地，開展農業實用技術、政策法律等宣教活動。

1.4 實施鄉賢回農村行動

1.4.1 吸引鄉賢回歸

打好“鄉愁牌”“親情牌”，積極開展鄉賢統戰工作，吸引在外企業家、專家學者等新時代鄉賢回鄉返鄉。廣泛開展舉鄉賢、頌鄉賢、學鄉賢活動，因地制宜建設鄉賢活動中心、鄉賢之家、鄉賢館。麗水市鄉賢各級組織成員達2.1萬人，囊括黨政軍學商各界人士，涵蓋黨內黨外、國內國外、各行各業，并建立了世界麗水人代表人士(鄉賢)信息數據庫[8]。

1.4.2 規范鄉賢組織

制定鄉賢組織章程示范文本，規范鄉賢組織成員認定條件，明確政治思想、專業成就、個人品德、社會影響等方面評價標準。規范鄉賢組織管理、運行，健全工作規則、管理制度和保障機制。上虞市已設立9個研究中心，組建20個鄉鎮街道鄉賢參事會、228個村級鄉賢參事會[9]。

1.4.3 發揮鄉賢作用

聚焦鄉村振興重點領域，建立鄉賢回歸投資重大項目庫，開展招商引資、招才引智活動。支持鄉賢公益機構建設，鼓勵鄉賢參與基層慈善組織、組織公益活動，開展扶貧濟困。引導鄉賢在村黨組織領導下，依法依規參與民主協商和鄉村治理。據不完全統計，麗水市鄉賢回歸或鄉賢發動朋友圈引進項目300多個，投資總額達291億元，鄉賢幫助調解矛盾糾紛、信訪案件1 766個[10]。

2 “兩進兩回”的基本經驗

2.1 妥善處理了整體與重點的關系

助力鄉村振興的要素供給是一項涉及多部門、多資源、多領域、多渠道的復雜工程，既需要提高推進工作的系統性、整體性、協同性，又需要對改革進入深水區后的“硬骨頭”攻堅克難。為此，浙江既以“兩進兩回”各單項的重要領域和關鍵環節為突破口而精準發力，又堅持“兩進兩回”的全面進步與協調發展，注重以“兩進”促“兩回”，以“兩回”帶“兩進”，生動踐行了“整體推進和重點突破相統一”[11]。在整體推進方面，省政府辦公廳正式印發了《關于實施“兩進兩回”行動的意見》(浙政辦發〔2019〕53號)，對城鄉要素配置向農村傾斜進行了綜合集成式頂層設計，并構建了省農辦、省農業農村廳負責總牽頭，各有關單位積極配合的高效協同工作機制，顯著增強了各項措施的關聯性、耦合性、有效性。在重點突破方面，精確抓住了科技成果轉化不活、進村資金渠道不寬、青年創業初期實力不強、鄉賢回歸載體不足等各類要素支持鄉村振興時面臨的主要矛盾，并根據不同要素屬性和經濟社會發展需要，采取了富有針對性的具體措施。

2.2 妥善處理了政府與市場的關系

行政指令與市場機制是兩種主要的要素配置方式，各有相對適用的優勢領域。促進城鄉要素配置向農村傾斜，既不能走計劃經濟的老路，也不能走改旗易幟的邪路。為此，浙江在實施“兩進兩回”過程中，堅持有為政府與有效市場相統一[12]，有效破除了阻礙要素向農村流動的體制機制障礙，有力促進了先進要素更多地向鄉村流動。在“有效市場”方面，堅持以完善產權制度和要素市場化配置為核心。通過支持科技人員以專利許可、轉讓和技術入股等方式轉化科技成果等措施，完善支持鄉村振興的技術要素市場；通過推動工商資本以品牌嫁接、資本運作、產業延伸等形式與鄉村企業實現聯合，探索政策性保險和商業保險聯動的農業混合保險機制，推進資本要素市場化配置向農村延伸；通過允許農村集體經濟組織和鄉村治理組織探索人才引入、人才使用、人才評價機制，優化面向鄉村的勞動力市場化配置機制。在“有為政府”方面，堅持以完善扶持政策和公共資源配置為核心。通過持續深化“最多跑一次”改革、打造回鄉入鄉創業創新平臺、落實優惠與保障政策、優化農村營商環境，既減少政府對鄉村經濟活動與資源配置的直接干預，又增強政府在鄉村公共品供給等市場失靈領域中的積極作用。

2.3 妥善處理了創新與守正的關系

在當今世界百年未有之大變局和中華民族偉大復興戰略全局的歷史交匯上，強化鄉村振興的要素支撐，既需要與時俱進，根據客觀形勢變化進行理論創新、工作創新、政策創新、制度創新，也需要堅守正道，守牢中國特色社會主義制度不改變、農民利益不受損的底線。“兩進兩回”充分體現了兩者的辯證統一。一方面，注重改革創新。通過支持“兩進兩回”人員依法以土地流轉、入股、合作、租賃等形式，利用農村集體土地發展設施農業，探索了激活農村集體資產的新形式；通過引導“兩進兩回”人員有序參與閑置宅基地和閑置農房盤活利用，拓展了深化農村土地制度改革的新路徑；通過推廣農村承包土地經營權、林權、農業設施、農機具、活畜禽等抵押貸款和開展農房財產權抵押貸款，賦予了集體經濟組織成員財產權利的新權能；通過引導鄉賢在村黨組織領導下，依法依規參與民主協商和鄉村治理，構建了鄉村治理的新體系；通過“保底收益+”“按股分紅+”等形式維護農民利益，健全了小農戶共享要素下鄉紅利的新機制。另一方面，注重風險防范。通過制定“兩進兩回”負面清單，有效防范了要素入鄉時侵犯農民合法權益、侵害農村集體產權、非法改變土地用途、破壞農業綜合生產能力。同時，嚴禁利用農村宅基地違法建設別墅大院和私人會館，堅持農地農用、防止非農化。

2.4 妥善處理了生態與經濟的關系

堅持生態保護與經濟發展相統一，是走中國特色社會主義鄉村振興之路的鮮明特征與內在要求，“兩山”理念對此作出了深刻闡述與戰略指引。作為“兩山”理念的積極踐行，“兩進兩回”通過引入科技、人才、資金等要素，為“綠水青山”增美、“金山銀山”增重創造了有利條件。一方面，為生態保護注入新動能。通過推進綠色生態技術示范應用，突破適合農村的綠色建材、宜居住宅、清潔能源、污染防治與生態修復等方面關鍵技術，為農業農村綠色發展插上科技翅膀。通過廣泛動員青年志愿者、大學生、青年突擊隊深入鄉村開展植樹種草、污染治理、水資源保護等生態環保實踐，強化維護綠水青山的人才支撐。另一方面，為綠色經濟注入新動能。在規定“兩進兩回”項目不得發展高耗能重污染產業的基礎上，大力發展綠色金融，注重發揮綠色生態考核在信貸發放等金融支持中的前置性地位和決定性作用，引導更多資金流向鄉村綠色經濟，促進了鄉村傳統產業的綠色化轉型升級和新興綠色產業發展。

3 強化鄉村振興要素支撐的主要啟示

3.1 為成果轉化增添持久活力

一是放活人員。賦予科研人員科技成果所有權，強化以知識產權明晰為基礎、以知識價值為導向的分配政策，鼓勵其圍繞農業投入品減施增效、綠色防控、廢棄物資源化利用等農業綠色發展領域突破創新。支持科研和農技人員到鄉村兼職或離崗創業，維護其職業發展與社會保障等方面權益，并允許通過提供增值服務獲取合理報酬。二是激活服務。搭建科技成果轉化平臺，完善技術產權交易等功能，建立多層次轉化媒介服務體系。加強“星創天地”等載體的科技示范、資源對接、創業孵化等一站式服務。三是用活成果。建立健全以綠色生態為導向的科技創新推廣體系，推進綠色生態技術示范應用。提升鄉村生態保護信息化水平，加強開發與應用農村環境綜合整治技術，倡導鄉村綠色生活方式。加強農村網絡文化陣地建設與文化引導，推進鄉村優秀文化資源數字化。完善農村基層黨建信息平臺建設，構建鄉村數字治理新體系。

3.2 為三路進財增設順暢通道

一是堅持財政優先投入。進一步提高土地出讓收入用于農業農村的投入比例。落實高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標調劑政策，將所得收益通過支出預算優先用于鄉村振興。健全綠色發展財政獎補機制，探索政府采購生態產品試點。二是創新鄉村金融服務。允許權屬清晰的農村承包土地經營權、農業設施、農機具等依法抵押貸款。加快農業保險從基本風險保障向產量保險、收入保險、價格保險和指數保險等轉變。完善綠色信貸體系，加快創新“三農”綠色金融產品和服務。三是引導工商資本入鄉。鼓勵工商資本到鄉村投資興辦適合規模化且受益面廣的產業，參與創辦混合制醫院、教育、養老機構等農村公共服務設施(機構)，投向生態保護與修復、資源高效利用和鄉村環境整治等領域。對于列入省級上市后備資源庫的涉農工商資本，在發行債券、并購重組和股權融資等方面給予重點支持。

3.3 為雙創新銳增累成長沃土

一是強化優惠激勵。支持青年回鄉創業創新，優先扶持走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好發展道路的人員與項目。鼓勵青年人才回鄉參與村莊規劃、人文引領、環保實踐、培訓宣教等活動。將符合條件的回鄉青年創業項目納入小微企業發展政策范疇。支持地方發展一批回鄉青年創業孵化基地，提供地租減免、免費創業見習、基本報酬補助、小額貸款利息減免等優惠政策。二是優化創業環境。降低回鄉青年創業門檻，減少創業投資項目前置審批。繼續深化和擴大電子商務進農村綜合示范縣工作，加強農村互聯網線上線下基礎設施建設。三是增強服務保障。為回鄉青年及其家庭提供更完備的社保、住房、教育、醫療等公共服務。加強回鄉青年創業失敗的兜底保障和社會救助。

3.4 為鄉情反哺增配實踐載體

一是完善服務載體。全面開展鄉賢資源摸底工作，建立動態數據庫。加強線上線下溝通對接與即時服務，辦好項目推介會、政策說明會、鄉賢家鄉行等活動。通過榜館建設、報告宣講、文獻出版等形式廣泛宣傳鄉賢文化。二是健全組織載體。以鄉賢組織建設為抓手，構建縣、鄉鎮(街道)、村(社區)三級聯動推進的鄉賢統戰工作格局。制定鄉賢組織章程示范文本，規范鄉賢組織的成員認定辦法與評價標準，健全組織的工作規則、運行機制和管理制度。三是創新引領載體。鼓勵鄉賢擔任“名譽村長”“鄉村振興合伙人”，探索建立“村兩委+鄉賢”鄉村治理議事制度和鄉賢征詢制度，支持鄉賢幫助化解基層矛盾，為鄉村綠色發展等重大事項建言獻策。