新時期獨立學院規范發展困境及其策略

原 珂， 闕明坤， 周禹彤

(1. 對外經濟貿易大學 教育與開放經濟研究中心， 北京 100029； 2. 格拉斯哥大學 社會與政治科學學院， 英國 格拉斯哥 G12 8RS；3. 廈門大學 教育研究院， 福建 廈門 361005)

一、 問題提出與研究進展

回顧我國民辦高等教育事業改革開放40余年的發展歷程發現，其在規模、質量、社會影響力等方面都發生了巨大變化。獨立學院作為民辦高等教育事業的重要組成部分，是伴隨高等教育改革逐步深化而出現的新生事物，其產生、發展與改革等都有著深刻的社會背景及歷史原因[1]。教育部發展規劃司最新統計數據顯示，截止到2019年6月15日，全國共有獨立學院257所(2006年全國獨立學院數量為318所)，占全國2 688所普通高校的9.56%，占全國756所民辦高校的33.99%，占全國434所民辦本科院校的59.22%[2]。很大程度上，獨立學院不僅在“量”上構成了我國高等教育的重要力量，而且在“質”上加速了我國高等教育步入大眾化的進程。

然而，隨著2016年底全國人大常委會對《中華人民共和國民辦教育促進法》(以下簡稱“新《民促法》”)的修訂，近幾年有關政府部門對相關實施細則的相繼頒布，以及當前我國經濟社會轉型發展的不斷深入，特別是現階段我國民辦高校分類管理改革和地方本科高校向應用技術類高校轉型發展的加速推進，我國整個民辦教育及產業都面臨著結構性轉型的問題。這也要求包括獨立學院在內的民辦高等教育發展戰略轉向以質量為核心的內涵式發展，以不斷強化辦學特色，提高核心競爭力。某種意義上，獨立學院走到了一個新的“十字路口”，其如何從以往的機遇性競爭邁向實力型、內涵式發展，愈發成為十八大以來擺在黨和政府面前的重要課題?！睹褶k教育工作部際聯席會議2019年工作要點》明確指出，要“制定獨立學院規范改革方案，研制《深化獨立學院改革發展的指導意見》”。誠然，獨立學院作為一種“過渡式”的辦學模式，是一種派生性的制度安排，在現行實踐與發展中越發顯露出諸多問題，尤其是其因傳統發展模式及歷史淵源已愈發在這一轉型中凸顯出種種不適，困境疊生。此時，探究獨立學院的發展困境及其破解策略，既有助于明晰獨立學院未來發展路徑和引導政策，也有助于深化其體制機制改革，促進新時期獨立學院健康可持續發展。

綜觀國內外獨立學院的發展，可以說，在嚴格意義上國外并沒有類似我國這樣的獨立學院。有研究證明，在高等教育大眾化與普及化進程中，國外主要是通過“第二種高等教育”來實現的，即國家投資建立了一批獨立于精英大學系統之外的應用定向型高校，如美國的社區學院、英國的科技學院、法國的短期技術學院、德國的高等?？茖W院、日本的短期大學和專門學院、印度的附屬學院等。這些高校大都屬于新建的應用型公立高等院校，如英國的科技學院和美國的社區學院等，但也有一些不屬于公立性質，如印度的附屬學院中僅有少許是公立性質的[3]。其相似之處是都根據各自國家的實際情境探究并形成各具本土特色的高校發展與管理模式，這或許對新時期我國獨立學院的重新定位、規范發展及轉型等有一定的借鑒價值。由此可知，對獨立學院的研究要結合國情，從實際出發。

國內學界關于獨立學院的理論研究整體較為豐富。然而，既有研究多聚焦于獨立學院的產生與發展背景、概念及內涵辨析、屬性與特征闡釋、基本類型與辦學模式歸納以及對策研究等方面，前瞻性研究略顯不足。許為民[4]、鄔大光[5]、李延保[6]等分別從市場經濟運作規律、社會需求、教育環境、教育體制改革、辦學主體合作意愿等視角回溯了獨立學院的產生與發展背景；來茂德[7]、馮向東[8]等對獨立學院及其內涵進行了不同界定；臧連興[9]、李相然[10]、那薇[11]等根據獨立學院發展的不同階段對其屬性與特征進行了系統闡釋；劉光臨[12]、高新芝[13]等對獨立學院的辦學模式及類型進行了歸納；顧美玲[14]、于光輝[15]、荊光輝[16]3、闕明坤[17]、原珂[18]等則對獨立學院的改革發展進行了相關對策探究。整體來看，上述研究雖涉及獨立學院的各個方面及不同維度，但存在兩方面不足：其一，既有研究對策主要集中在針對個案的微觀探究以及中宏觀層面的列舉式建議，缺乏對新時期、新背景下獨立學院改革與規范發展的深入剖析；其二，研究視角相對狹窄，以教育學居多，而結合法學、經濟學、公共管理學等跨學科的研究相對不足。為此，本研究力圖有所突破：一是在新《民促法》的新要求下系統審視當前獨立學院改革與規范發展中所遇到的現實困境，二是以跨學科視角探索新時期獨立學院規范發展應著力從哪些方面協同推進。

二、 當前獨立學院規范發展面臨的現實困境

按照教育部于2003年印發的《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》提出的要求，獨立學院辦學應堅持做到“七個獨立”：具有獨立的校園和基本辦學設施；實施相對獨立的教學組織和管理；獨立進行招生；獨立頒發學歷證書；獨立進行財務核算；具有獨立法人資格；能獨立承擔民事責任。然而，迄今為止，獨立學院為何在“獨立”之道上裹足不前？其癥結或困境何在？在此，本研究結合對廣東、浙江、江蘇、遼寧、吉林5省近20所獨立學院的調研，嘗試從以下4個方面作出分析。所選院校雖有限，但能完全覆蓋當前我國獨立學院的不同辦學模式，具有社會學意義上的代表性。

(一) 歷史合理性逐漸消逝與現實合法性亟待重塑問題

獨立學院作為我國高等教育大眾化背景下產生的一種辦學模式，在各舉辦高校品牌資源、學科建設、師資隊伍、人才培養等方面的支持下，不僅成功扮演了我國高等教育大眾化持續發展的“試驗田”、“先行軍”和“排頭兵”的重要角色，而且為我國建成世界最大規模高等教育作出了歷史性貢獻[19]。但是，長期以來，獨立學院在發展過程中存在法人地位未落實、產權歸屬不清晰、體制機制不順暢、經費管理不規范、內部治理不健全等突出問題[20]，這在一定程度上影響了教育公平。特別是隨著時間的推移、社會經濟的發展以及人才需求結構的變化，獨立學院發展初期所具有的歷史合理性正在逐漸消逝，且其在現行實踐與發展中面臨愈來愈多的新情況、新問題，亟須在新時期的法律框架內重塑合法性。有學者認為，獨立學院是21世紀初我國在教育大眾化背景下“制度性尋租”的結果，其本身并非完全意義上的制度創新，更準確地說是制度不夠完善的產物[21]。故其是伴隨著時間推移與自身不斷發展壯大而逐漸獲取歷史合理性的，但現實合法性仍有待商榷。

然而，在新時期民辦教育分類管理改革的大背景下，重塑這一合法性必然涉及獨立學院在新形勢、新背景下的重新定位問題。特別是在當前我國整個教育和經濟社會產業都面臨著結構性轉型之際，若獨立學院的類別、定位及發展方向不能得以清晰界定，則其前進的道路將會迷失路標。正如調研中各界認為獨立學院發展中存在的法人身份不明確、產權結構不合理[22]、發展目標不清晰、運行機制不順暢、自有教師隊伍不足、社會認可度不高等問題，都使其重塑自身合法性的道路布滿坎坷。其中，獨立學院產權結構不合理引發的增值資產歸屬不明問題是當前諸多獨立學院在改革發展與轉設工作中都面臨的。例如一些獨立學院的舉辦高校(母體高校)與投資方的合作協議只規定合作期間的利潤分配，而對合作辦學期滿后獨立學院的財產歸屬只字不提。實際上，獨立學院在滾動發展過程中的辦學規模不斷擴大，資產總值不斷增加，甚至由幾千萬元增至數億元。但鑒于之前雙方對增值資產歸屬缺乏明確規定，這些獨立學院在規范發展特別是轉設中經常出現母體高校與投資方在產權問題上的激烈爭議。

(二) 比較優勢持續弱化與競爭優勢尚未成型問題

20世紀80年代以來，民辦高校一直發揮著“拾遺補闕”的功能。到了20世紀90年代，獨立學院憑借“短平快”的專業設置、開放的生源市場、靈活的市場機制、低成本的兼職師資隊伍、高效的內部管理機制和面向區域性中小企業培養人才的就業導向等優勢[23]，異軍突起，迅猛發展，成為我國民辦高等教育行業的一股新生力量。截至2019年6月15日，全國獨立學院在校生約260萬人，教職工約16.39萬人，其中專任教師約12.40萬人[2]。此外，相關統計資料顯示，從2004年獨立學院的第一屆畢業生算起，至2018年底獨立學院已累計為社會各行各業培養和輸送了約473萬名高素質、應用型人才(1)相關數據根據教育部公布的歷年教育統計數據整理而得，詳見http:∥www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2018/。。這充分表明現階段獨立學院已是我國高等教育體系中一支不可或缺的生力軍。但是，歷經二十來年的發展，特別是進入新時期后，我國高等教育的政策環境和市場生態等均發生了巨大變化。獨立學院起初所擁有的比較優勢已持續弱化，甚至完全喪失或變為劣勢，而其辦學特色、人才培養、區域服務優勢等核心競爭力卻尚未形成，面臨嚴峻考驗。例如僅從2004—2015年我國獨立學院在校生人數、招生人數與畢業人數的統計變化就可以看出，2011年后，全國獨立學院在校生人數持續下降，到2015年底，已不足260萬人(見圖1)；全國獨立學院招生人數從2012年起開始逐漸減少(見圖2)。這皆表明獨立學院初期所具有的開放生源市場優勢已逐漸式微。同時，相關研究證明，一些獨立學院的生源質量也日漸受到普通民辦高校、高職院校以及地方普通公辦本科院校的沖擊[24]。

注：相關數據根據教育部公布的歷年教育統計數據整理而得，下同。

圖1 2004—2015年全國獨立學院在校生人數

圖2 2004—2015年全國獨立學院招生人數和畢業人數

除上述獨立學院開放的生源市場和質量受影響外，調研還發現，一些獨立學院因盲目迎合市場需求而始終未能形成穩定的優勢學科；專業設置不夠合理，同質化現象嚴重，且課程建設偏離實踐；辦學營利導向使得教學資源與師資投入嚴重不足，教師流動性過強、流失率過高；辦學自主權不足，核心競爭力不強，競爭優勢尚未形成。如針對學科專業設置問題，調研發現，一方面，大多數獨立學院人文、經管類學科專業設置過多，而理工類學科專業設置相對較少。這可能是源于辦學之初的資源投入不足，因為后者需要更多的軟硬件設施及資金投入。另一方面，獨立學院專業設置與母體高校的同質性較高。如重慶市現有獨立學院專業設置與母體高校的雷同率達60%，中部某省獨立學院設立的本科專業與母體高校的雷同率高達90%[25]。另外，通過整理我國高校近10年招生資料得知，全國獨立學院中開設了英語、計算機、國際經濟與貿易專業的院校在60%以上，甚至有些獨立學院2/3的學生集中在某一兩個專業上。這些都不利于新時期獨立學院競爭優勢的形成。

(三) 區分營利與非營利的公益屬性問題

關于民辦高校的營利與非營利屬性問題，很長一段時期內，無論是在學界還是在實務界都存較大爭議。近年來，新《民促法》和配套實施細則明確要求對民辦學校實行營利性與非營利性分類管理，使得這一爭議有所減弱，但還尚未得以完全解決。從根本上來說，關于民辦高校營利與非營利屬性的爭議焦點在于其是否具有公益性。我國獨立學院最初是在高等教育資源供給不足的時代背景下由國家鼓勵社會力量辦學而迅猛發展起來的，其在根源上具有社會力量投資辦學的屬性，在這點上完全不同于西方捐資或捐贈辦學的模式。這也意味著我國獨立學院從起步發展就兼具教育公益性和資本逐利性雙重屬性。從社會組織學視角看，獨立學院作為一種特殊的復雜性社會組織，兼具教育、學術、民間、公共、私益、產業等多重屬性。這些多重屬性實際上造成了當時我國相關民辦教育政策的特殊性、高度挑戰性以及發展中的諸多障礙性。通常情況下，非營利性涉及教育、學術屬性(內在屬性)和公共屬性(外顯屬性)，營利性對應私益、產業屬性(外顯屬性)，而民間屬性(作為內在屬性和外顯屬性的介質反映獨立學院的本真屬性)則表現出營利性與非營利性的雙重屬性[26]。這樣，獨立學院的營利性與非營利性問題必然成為爭議的焦點。隨著新《民促法》的出臺和分類管理的持續深化，在政府公共政策特別是教育產業政策視角下，這種營利性與非營利性之爭愈發演化為現實中的公益性與非公益性之爭，特別是針對民辦學校營利性辦學是非公益性的還是兼具公益屬性的問題的論爭長期存在。然而，實踐中的民辦教育分類管理遠非局限于簡單的“公益與非公益”二元對立屬性，營利性的民辦高校亦具有“公益”的兼容外溢屬性，如一批希望未來選擇轉設為營利性普通民辦本科學校的既有獨立學院必然具有教育的外溢公益屬性。在此，本研究以獨立學院規范發展(尤其是轉設)中的“過戶費”問題為例進行分析。按照新《民促法》對民辦學校進行營利性與非營利性分類管理的規定和當前教育部對獨立學院轉設工作的要求，為保障民辦學校的法人財產權，資產過戶(土地和校舍等資產由投資方名下過戶至學校名下)是必不可少的環節。但調研發現，現有大多數獨立學院經測算后的資產過戶稅費大約占資產總值的2%～3%，甚至不少學校過戶費用可能在數千萬元。這對經費本身就很緊張的獨立學院而言無異于“雪上加霜”，增加了轉設的資金成本。從高等教育的外溢公益屬性出發，獨立學院社會投資方在辦學之初就已經投入大量資金辦公益教育，但在當前轉設中其還需上繳高額稅費，這一定程度上不利于新時期激發社會力量辦學的積極性。

(四) 發展需要與轉設轉型抉擇問題

2008年4月教育部發布《獨立學院設置與管理辦法》(以下簡稱“26號令”)，首次就獨立學院的設立標準、管理機制等具體方面作出明確規定，為獨立學院未來發展指明道路。按照教育部要求，從26號令頒布之日起5年內全國獨立學院都要做好產權過戶、校園占地面積達標、舉辦者資質審核等工作，并依法通過教育部的考察驗收，走上“獨立”之路。但相關統計數據顯示，到2013年4月，5年過渡期已滿，2008年的315所獨立學院中僅有23所成功轉設為獨立建制的民辦本科高校。又過了約5年，到2018年12月，全國僅有30余所獨立學院成功轉設(2)同年度全國具有普通高等學歷教育招生資格的獨立學院共計265所。另外，從全國已轉設獨立學院的情況來看，它們有一個共同特點，即都是由民營企業或個人投資舉辦的民辦型(或稱外生型)獨立學院，而由母體高校與地方政府、校辦企業、基金會合作舉辦的公辦型(或稱內生型)獨立學院則轉設很少。[17]。截至2019年6月15日，全國才共有68所獨立學院完成轉設(3)有關跟蹤調查研究結果顯示，獨立學院轉設后，不論是原來的母體學校還是轉設后的普通本科學校，在教學科研水平和人才培養能力上都得到顯著提升。[27]。由此可知，絕大多數獨立學院尚都“按兵不動”，持觀望態度。究其根源，某種程度上，當前我國民辦高校已完成“量”的積累，正轉向“質”的升華階段，即內涵式發展階段。獨立學院亦不例外，已走到了一個新的“十字路口”，正由規模發展轉向質量提升與內涵建設。適時轉設與有效轉型已愈發成為現階段我國獨立學院發展的必然選擇。但朝“何處轉”及“如何轉”的問題的答案尚不明晰，獨立學院出現“選擇迷茫”的困惑。教育部、國家發展改革委、財政部發布的《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》提出，獨立學院應確立“培養具有創新精神和實踐能力的應用型人才的目標定位”，但這僅是人才培養目標的定位，而理論上獨立學院的發展還應包括總體目標、辦學層次、辦學規模、辦學特色、管理理念、學科專業設置、社會服務、區域定位等多種定位[16]8。本研究在調研中了解到，當前我國獨立學院廣泛存在著定位缺失或具有隨意性、定位缺乏特色或簡單復制“母體”、定位缺乏可行性、“貪全求大”等問題，這些不清晰的定位、不明確的辦學目標、不突出的辦學特色等都已嚴重阻礙了獨立學院的進一步發展。若進行橫向比較，獨立學院更是受到公辦高校、普通民辦高校和職業院校的“三面夾擊”：論辦學實力和水平，獨立學院辦學質量與特色明顯不如公辦高校；論辦學機制的靈活性，其相較于普通民辦高校也無明顯優勢；論成本收益，高等職業院校具有“低成本、高回報”的優勢，也略勝于獨立學院[17]。顯然，這些都使獨立學院在選擇應用型轉型或轉設為普通本科高校時面臨著嚴峻的考驗。與此同時，調研還發現，針對當前獨立學院轉設比例整體偏低的狀況，除了一部分學校因占地面積不達標、法人資格不獨立等硬性條件不滿足外，大部分獨立學院在轉設問題上難以“抉擇”的主要根源是不同利益相關者的多重博弈。例如許多母體高校將獨立學院視為開辟經費來源、增強社會影響的重要依托，考慮到巨額“管理費”收益和機會成本，不愿放棄而繼續舉辦獨立學院；部分投資方鑒于同公辦高校的長期契約，不希望失去母體高校這塊“金字招牌”，故不愿意貿然選擇轉設；有的獨立學院引入新投資方時，許多上市公司要求選擇營利性，但是舉辦高校不允許選擇營利性，省教育廳備案審查也較為嚴格，導致轉設與合作擱置；有的獨立學院為了實現真正的“民獨優”，想轉設但因“分手協議”(4)“分手協議”指獨立學院轉設時需向舉辦高校(母體高校)交“分手費”。一般情況下，如果獨立學院提出轉設需求，那么舉辦高校往往會提出巨額“分手費”(有的多達數億元)的要求。這導致合作雙方在轉設一事上很難達成共識，轉設成了“空頭支票”。獨立學院如果不交“分手費”，就難以達成“分手協議”；沒有“分手協議”，按現行政策就不可能“轉”。某種意義上，轉設“分手費”是現行教育行業內的一種“潛規則”。但需注意的是，新《民促法》頒布后，要求“分手費”的做法是否合法且可行有待進一步明確。無法達成而轉不了；有的獨立學院難以“獨立行走”，一直想在“母體庇護”下求生存……總之，相關各方的多重博弈使得實踐中獨立學院的轉設工作推進舉步維艱。

三、 新時期獨立學院規范發展策略

獨立學院是我國高等教育辦學體制改革的偉大嘗試與創舉，且在我國高等教育大眾化推進過程中發揮了重大歷史作用。但面對上述多重困境，新時期獨立學院的發展前景究竟如何尚難以被正確預測。況且，各省份的情況不盡相同，即使同一省份內每所獨立學院的情況也不盡相同?！睹褶k教育工作部際聯席會議2018年工作要點》和《民辦教育工作部際聯席會議2019年工作要點》均要求制定獨立學院規范發展的改革方案?，F實中，盡管部分人士認為，在今后的十來年中，獨立學院可能將面臨種種困難并陷入不穩定的局面，但是，獨立學院具有較強的適應性，通過外部改革和內部治理結構及其系科課程設置等方面的調整，既可以滿足各類學生的需求，也能夠適應時代和社會的發展需要。具體來說，破解上述多重困境可從以下幾方面著手。

(一) 適時調整與修訂相關法律法規政策，實現合法性重塑

相關法律法規滯后是當前我國獨立學院發展的重要阻礙因素，直接導致獨立學院投資舉辦者猶豫不前，間接造成社會對其認可度不高。在新時期獨立學院歷史合理性逐漸消逝的背景下，國家應根據其發展實際及其對制度環境的需求來調整相關法律法規政策，在法律層面解決獨立學院未來規范發展的系列問題，以重塑獨立學院的合法性。特別是伴隨著2016年底新《民促法》的出臺與分類管理的實施，與獨立學院相關的法律法規也應及時作出修訂，以切實科學指導獨立學院的規范健康發展。

具體來說，首先是要明確獨立學院的法律地位與辦學自主權。其一，獨立學院應具備與公辦高校和普通民辦高校均等、公平的法律地位[28]。鑒于獨立學院兼具公共性和私人性(5)從現代經濟學的觀點看，高等教育所提供的教育服務具有明顯的私人產品的性質，而非純粹的公共產品。這種意義上，普通民辦高校和以民營機制運營的獨立學院所提供的教育服務是一種“準私人產品”，是民間資本通過市場方式提供的。人們對高等教育服務所形成的需求源于它能給受教育者帶來明顯的私人收益，且廣大消費者是依照高等教育的“能力原則”和市場交換方式獲得的。的雙重屬性，針對其公益性事業組織屬性，其應享有國家規定的稅收、土地劃撥等方面的優惠政策[29]；針對其產業微觀主體地位，其應承擔相應自主經營、自負盈虧的產業發展責任[30]。其二，與法律地位問題密切相關的是獨立學院的辦學自主權問題[31]。其實，雖然作為微觀主體的獨立學院處在市場選擇之中，但其辦學自主權受限，即不享有作為市場微觀自由主體所擁有的資格。為此，國家應依法賦予獨立學院明確的辦學自主權，以實現其規范發展[32]。2016年浙江省出臺《關于支持獨立學院發展的若干意見》，2017年江蘇省七部門出臺《關于加快推進獨立學院規范發展的意見》，均旨在擴大獨立學院辦學自主權，落實其與公辦高校同等的辦學地位。

其次是要徹底解決獨立學院的產權問題。目前我國民辦教育的產權政策特點是重視法人財產權，忽視出資者的所有權。這看似保護了獨立學院的利益，但實際上卻有損獨立學院的長遠發展。出資者的所有權在法律上沒有得到很好的保護，致使其通過掌握獨立學院的控制權以保護自己的權益不受損害，從而導致獨立學院“內部人控制”問題的屢禁不止。在某種程度上，民辦教育的產權問題是我國的特殊問題，其得以徹底解決的關鍵在于解決出資者的所有權問題。為此，國家既應明確出資者擁有民辦學校的終極所有權，也應明確出資者擁有民辦學校的剩余所有權。終極所有權的價值在于所有人都可以借此獲得剩余所有權。根據新《民促法》要求，2016年11月7日前設立的民辦學校中，選擇登記為非營利性民辦學校的終止時按照國家有關規定給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學；選擇登記為營利性民辦學校的終止時應當進行財務清算，依法明確財產權屬，依照《中華人民共和國公司法》有關規定處理。因此，各省份在落實新《民促法》時，要明確補償或獎勵具體辦法，規定出資者擁有民辦學校的剩余所有權，而非“合理回報”?！丢毩W院設置與管理辦法》第四十三條中的“出資人可以從辦學結余中取得合理回報”，也應當及時作出修改或調整。若出資者放棄剩余所有權，政府可以參照公辦高校對民辦學校進行管理；若出資者主張剩余所有權，政府可以參照《中華人民共和國公司法》對其進行管理，但同時應適當給予政策優惠。這樣，“產權分割”或許是獨立學院真正走向“獨立”的必由之路。

最后是要積極探索投資者市場準入與退出機制。一方面，針對“當前我國獨立學院必須掛靠國有性質的普通高校來申辦，社會投資者只能充當合作者的角色來負責建設與發展所需的全部經費投入”的現狀，公立普通高校通常只考慮與資金雄厚的大企業、大投資者來合辦獨立學院，而將中小投資者拒之門外，為此，地方政府要持續探索混合所有制的合作辦學方式，為中小投資者創設準入條件，真正實現多元化辦學[33]。另一方面，相關部門應為投資者設置退出通道和機制[34]。目前，我國民辦教育政策法規還未設有允許社會資本自由退出的通道或機制，除非獨立學院辦學終止。這一定程度上有違社會資本投資理性的風險規避原理，不利于社會資本的積極介入。尤其是當前獨立學院舉辦者變更現象頻發，使得積極探索設置獨立學院合法有序的退出機制更為迫在眉睫?，F實中，一些上市公司未經教育行政部門審批就收購了一些獨立學院，如2019年以來，蘇州科技大學天平學院、南京財經大學紅山學院等相繼被上市公司收購，對此相關部門亟須加強有效監管。

(二) 明確使命，找準定位，強化辦學特色，形成錯位競爭優勢

黨的十九大報告明確指出要實現高等教育內涵式發展。這要求獨立學院明確使命，找準自身定位，形成辦學特色，提高核心競爭力，走可持續發展道路。一方面，獨立學院的使命應是傳承教育、培養人才。隨著新時期我國社會經濟發展對人才需求結構的變化，應用型人才已成為我國產業結構優化與升級的緊缺人才。獨立學院作為應用型、大眾化人才培養的重要力量之一，理應積極順應潮流、明確定位，圍繞區域特征為當地經濟社會的發展貢獻力量[35]270。獨立學院特別要緊緊圍繞創新驅動發展、京津冀協同發展、長江經濟帶建設、區域特色優勢產業轉型升級、社會建設和基本公共服務等國家重大戰略以及“一帶一路”倡議，找準定位以及轉型與規范發展的著力點、突破口，真正增強其作為地方高校為區域經濟社會發展服務的能力、為行業企業技術進步服務的能力、為學習者創造價值的能力[36]。

另一方面，定位與特色是獨立學院發展的兩大重要抓手。相關研究表明，明確獨立學院辦學特色與定位是實現多樣化辦學的有效途徑，是獨立學院在教育市場中具有競爭力以及吸引好的生源、形成社會地位的基礎[35]262。為此，只有將科學定位與特色辦學有機結合，才能實現獨立學院的可持續發展[37]。其一，科學定位是獨立學院持續健康發展的基本依據和重要前提，定位準確方能構建特色，形成優勢。同時，科學定位還有助于學校管理層高屋建瓴地認識與把握辦學中的各種具體問題，使有關辦學的各項工作相互協調、有序推進。其二，獨立學院要強化辦學特色，增強競爭優勢。當前多數公辦院校都在爭創“雙一流”以追逐國際科技前沿，此時獨立學院更應進行差異化定位，結合區域經濟轉型發展的需求，大力培養應用型創新拔尖人才，以逐漸形成地方區位競爭優勢，并最終推進市場導向與高質量、應用型人才培養的有效結合。當然，這也要求獨立學院敢于標新立異，避免“同質”發展，開展錯位競爭，這樣其發展才更具強大生命力與可持續性。如浙江大學城市學院堅持“立足杭州、服務浙江”的辦學定位，按照適應地方需要、面向市場的辦學原則，確定了高素質、應用型創新人才的培養目標和產學研相融合的辦學特色。

(三) 區分公益屬性下的營利與非營利屬性，調整相關公共政策，完善治理結構

獨立學院的改革發展涉及教育、財政、稅務、工商、自然資源、人社等眾多部門，這需要相應的公共政策協同調整以規范各方利益與行為。唯有這樣，才能為獨立學院規范發展創設良好環境，以不斷優化與完善其內外部治理結構[38]。一方面，與公辦高校一樣，獨立學院的公益性亦需通過教育收益的外溢性表現出來[39]。為此，獨立學院的公益屬性首先要得以明確[40]，獨立學院理應得到政府相應公共政策的支持，特別是公共教育財政政策的支持。另一方面，社會各界不應忽視獨立學院作為民辦高等教育所具有的非公益屬性，即經濟(產業)屬性。因為只有承認獨立學院的經濟主體地位，才有利于其作為市場微觀主體的發育。這就涉及獨立學院的營利與非營利屬性問題。其實，獨立學院自產生之日起，就一直在營利與非營利屬性之間徘徊。而教育作為一種準公共產品，理應具有多重屬性。為此，隨著營利性民辦學校取得合法身份，各界要尊重實際，承認獨立學院在高等教育發展中的經濟屬性，確認部分民營企業投資舉辦的獨立學院客觀上的“營利行為”，并以公共政策方式賦予其合法性。某種程度上，營利與非營利屬性問題是分類管理政策實施后獨立學院明確辦學路徑、優化治理結構及運行機制等首先要解決的問題。但歸根結底，不論營利性還是非營利性的獨立學院，只是辦學性質不同而已，其均具有教育的公益性特征。這則需要在新時期、新背景下超越營利與非營利屬性之爭，更多關注獨立學院作為民辦高等教育事業重要組成部分所具有的外溢公益屬性。針對此問題，本研究通過調研了解到，目前僅有黑龍江、寧夏等少數省份在獨立學院轉設資產過戶方面實現了“零規費”，這在很大程度上得益于地方政府的有效干預——通過調整相關地方公共政策，確保在教育外溢公益屬性的基礎上推進獨立學院轉設及其后的營利性與非營利性分類管理工作。

此外，獨立學院治理結構的完善還涉及優化董(理)事會、評議會和監事(會)制度，規范財務會計制度，保障師生合法權益等。具體來說，獨立學院要建立健全董(理)事會和監事(會)制度，確保董(理)事會和監事(會)成員依據學校章程規定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理。實踐中，獨立學院應當持續優化董(理)事會人員構成，董(理)事會應由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責人、教職工代表等共同組成；健全監事(會)制度，監事(會)中應當有黨組織領導班子成員，探索實行獨立董(理)事、監事制度，真正發揮監事(會)的監督作用；嚴格實行董(理)事會領導下、監事(會)監督下的院長負責制，依法保障院長獨立行使職權；強化黨組織對學校重要決策實施的監督，建立健全黨組織與學校董(理)事會、監事(會)日常溝通協商評議制度，完善董(理)事會、黨委會、黨政聯席會議事規則，并探索實行董(理)事會、行政班子、黨委三方成員“雙向進入”“交叉任職”的機制，以形成決策、行政、監督各司其事又相互制約的格局；完善學術委員會議事規則，厘清學術權力、行政權力的關系，明確權力邊界，為學術自由、學術民主、教師主導地位等提供制度保障；完善教代會、學代會等會議制度，進一步積極動員師生員工參與學校民主管理、民主監督，保障師生合法權益；規范營利性與非營利性分類管理后的財務會計制度，實行“陽光”財務工程等，以全方位提升新時期學校治理能力的現代化水平。

(四) 因地制宜，分類探索轉型與轉設創新路徑

在當前我國民辦高校分類管理改革和加快推進地方本科髙校向應用技術類高校轉型發展的新形勢、新背景下，獨立學院因正處于民辦高校分類管理改革和地方普通高校轉型發展的交叉點上而備受各界關注。我國公辦高校經過多輪評估已奠定其提高教育教學質量的軟硬件基礎，高職高專也因“中國制造2025”戰略重獲國家高度重視和支持而日漸形成其自身辦學特色與體系[41]。而唯獨民辦高校特別是獨立學院何去何從，成為社會各界特別是舉辦者們不得不深思的問題。既有研究表明，目前我國獨立學院的改革探索大致有幾種發展前景：回歸大學母體、轉設為普通公辦本科高校、轉設為普通民辦本科高校(包括非營利性和營利性民辦高校)、成長為含有部分國有資產的民辦高校(混合制民辦高校)、與其他民辦高校合并、因辦學條件不合格而停辦、轉制(如民辦職業院校等)、改制(6)一些發展起來的獨立學院在專業設置上與作為舉辦者的公辦學校之間存在互補關系，公辦學校則采取改制的方式，將原來公辦的系或學院與這些獨立學院重新組建成公辦大學下面的內設民辦二級學院(如四川師范大學就曾采用這種做法，但這種做法主要針對藝術類專業二級學院)。以及走向知識型企業公司等[42]。但是，鑒于當前不同區域、類型、模式的獨立學院各自的辦學起因與發展階段不同，因此，在新形勢、新背景下獨立學院應結合實際，因地制宜，科學定位，合理轉型，規范發展，多元發展，嘗試“一省一策，一校一方案”的分類管理[43]，力爭“彎道超車”，實現跨越式發展。

其一，結合實際，從根本上來說，轉設或許是當前獨立學院改革與規范發展的一條坦途。尤其是面對新的發展形勢和要求，相關部門必須加快獨立學院轉設的步伐。這既是推進我國教育治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，也是完善高等教育管理體制、優化高等教育結構、規范獨立學院改革發展的必由之路。《教育部辦公廳關于做好2018年度高等學校設置工作的通知》提出，要“積極推動獨立學院能轉快轉、能轉盡轉”。教育部發布的《關于做好2019年度本科學校設置工作的通知》再次要求“把獨立學院轉設擺在高校設置工作的首要位置”、“加快推動獨立學院能轉快轉、能轉盡轉”以及“獨立學院轉設事項不受數量限制，成熟一所，申報一所”。

現實中，由于我國地域遼闊，不同區域教育發展水平仍存有較大差異，特別是在高等教育領域發展失衡現象更為突出且獨立學院自身存在多樣性與復雜性等特征，這就要求因地制宜，分區域、分類別、分階段、有步驟地推進獨立學院轉設工作[18]。具體來說，首先，在區域層面，針對轉設成效較好的東北地區與湖北省，相關部門應提煉其有效經驗，同時結合轉設成效一般省份的實際情況，匹配并借鑒其利于轉設的有效因素，“有選擇”地率先轉設一批獨立學院。其次，在類別層面，針對不同類別(如綜合類、理工類、人文類、財經類、藝術類、醫學類、農業類等)的獨立學院以及辦學模式(與地方政府合辦的、與社會力量合辦的、與母體高校合辦的以及上述三者合辦的等)各異的獨立學院，相關部門應分類別總結其整體特征，然后根據實際轉設難易程度(7)本質上，先轉設較難的還是較易的獨立學院只是策略問題，而非獨立學院轉設戰略問題(即是否轉設的問題)。率先轉設一批。上述分區域與分類別的轉設策略并無先后次序，實踐中應是協同進行。最后，在此基礎上，針對“有選擇性的”那批獨立學院，相關部門應分階段、有步驟地推進其轉設工作?！俺墒煲凰D設一所”“成熟一批，轉設一批”，唯有這樣，才能切實提高獨立學院轉設的成效。

其二，在獨立學院已明確要轉設的意向后，如何策略性地選擇合作方(即投資舉辦者)則是更為關切自身利益的實際問題。對此，在前文論述基礎上，本研究綜合國家社會經濟層面宏觀因素、學校自身可持續發展要素以及學生權益保障等因素進行考量，認為獨立學院轉設時可考慮以下優先次序。首先，若各方面條件允許，特別是母體學校和地方政府支持的話，獨立學院可考慮轉設為普通公辦本科高校，如浙江大學寧波理工學院、浙江大學城市學院分別轉設為省屬公辦普通本科高校，新疆大學科學技術學院轉設為普通公辦大學新疆理工學院等。其次，獨立學院可轉設為母體學校的分校區，成為普通本科高校的組成部分，如北京師范大學珠海校區擬變更為北京師范大學珠海分校等。最后，獨立學院可轉設為普通民辦本科高校。

在此，還需注意的是，實踐中當獨立學院明確要轉設為普通民辦本科高校時，其通常也會遵循4種優先次序。一是在轉設時積極選擇實力較為雄厚的央企或國企為投資方，因為這類企業一般不會從學校運營中謀求過多利益，且通常還具有為國家、為社會辦教育的情懷。二是在轉設時盡量選擇資金較為雄厚且主營業務為非教育類的大型民營企業為投資方，如華為、騰訊、百度等，因為這類大型民企不僅資金雄厚，而且有其主營業務，故一般不會在學校運營中主要以牟取利益為目的。三是在轉設時選擇主營業務為非教育類的中小型民營企業為投資方，但這在其日后發展中可能存在資金緊張或過度牟利的問題。四是在轉設時選擇主營業務為教育類的民企為投資方，如各類教育集團、培訓機構等，這類企業主要通過辦學來創收，故其對學校的可持續投入是以日后增值為預期的，這可能會在學校運營中產生諸多問題，當然在此也不排除一批具有教育情懷的民辦教育類企業或培訓機構等?？傊@些優先次序策略必須結合實際，只有用得其所，才能適得其效。

值得注意的是，未來還應加強前瞻性的理論研究以指導實踐。理論是實踐的先導。獨立學院轉設及改革發展問題始終是民辦高等教育體制改革的重要議題，但自推進以來進展緩慢，除了工作本身的復雜性以外，缺乏深入、有效的研究也是一個重要原因。某種意義上，加強對獨立學院的前瞻性理論研究，既是豐富我國民辦高等教育理論的重要部分，又對優化與完善高等教育理論體系有重要意義。實踐中，從2003年教育部“清理整頓”獨立學院并要求做到“七個獨立”，到2008年教育部提出“可以轉設為民辦本科高?！钡瘸雎?，再到2015年教育部等三部委在《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》中指出“地方本科高校應向應用技術類高校轉型發展……試點范圍包括了民辦本科髙校和獨立學院”，我們一方面可以看到國家積極鼓勵、支持與引導獨立學院轉設，但另一方面也可以隱約看到國家教育部門對于獨立學院的發展還在一定的探索當中。為此，社會各界特別是理論界今后亟須全方位、多維度地加強對獨立學院規范與改革發展等方面的前瞻性研究，以切實指導實踐。此外，還需注意的一點是，未來研究者應適當跳出傳統教育學的研究范疇，結合公共管理學、經濟學、法學等進行綜合交叉性的跨學科研究。