加強土壤環境污染執法勢在必行

文|于 敬 游澤華

土壤是經濟社會發展的物質基礎，關系人民群眾健康問題，關系美麗中國建設，保護好土壤環境是推進我國生態文明建設的重要內容。我國政府為加強土壤污染防治工作，先后出臺了《土壤污染防治行動計劃》（國發〔2016〕31號）、《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤環境管理辦法（試行）》《工礦用地土壤環境管理辦法（試行）》《農用地土壤污染風險管控標準》《建設用地土壤污染風險管控標準》等土壤污染防治政策、規章和標準。今年1月1日，《中華人民共和國土壤污染防治法》（以下簡稱《土壤污染防治法》）的正式實施，填補了我國土壤污染防治領域的法律空白，為打好“凈土”保護戰提供了有力的法律武器。

環境執法是環境污染防治中的重要環節，從某種意義上說，一部法規的執行力度，很大程度上取決于處罰力度；法規的實施效率，很大程度上取決于執法水平。《土壤污染防治法》列舉了近50種環境違法行為，并在法律責任方面擴充了行政拘留的適用范圍，并對多個環境違法行為設定“雙罰”；同時，也明確了開展土壤污染防治依法追究違法者的行政紀律責任和法律責任是各級地方政府的職責。唯有強化環境執法才能有效震懾土壤非法排污者，才能有效樹立排污者的底線和紅線意識，進而落實排污者主體責任。因此，如何加強對土壤環境污染的執法，也成為保障《土壤污染防治法》有效實施的核心要義。

《土壤污染防治法》實施后，全國各級政府生態環境部門把“守一方凈土”作為自己的職責和使命，依據土壤違法行為的特點，創新監管手段，強化土壤環境執法。

以北京市為例，北京市生態環境局為做好土壤環境執法工作，科學籌劃，認真部署，組織全市生態環境執法人員培訓，對相關重點單位開展普法宣傳，并開展了兩個主要專項執法行動：開展建設用地土壤污染風險管控和修復名錄專項檢查，結合全國污染地塊土壤環境管理系統，每月對全市污染地塊進行巡查；開展土壤污染重點監管單位專項檢查，每月對全市《2019年土壤污染重點監管單位名錄》中的34家單位進行檢查。

今年5月，北京市生態環境局執法人員在日常巡查中發現石景山區一污染地塊內正在建設城市主題公園項目。后經調查，該污染地塊已完成土壤修復相關工作，但尚未進行效果評估，且該項目屬于與風險管控、修復無關的項目。上述行為涉嫌違反了《土壤污染防治法》第六十六條第三款的規定，依據該法第九十一條第（四）項的規定對該污染地塊的責任單位和直接負責的主管人員同時進行了行政處罰。其中，責任單位處罰金40萬元，直接負責的主管人員處罰金1萬元，開創了《土壤污染防治法》實施以來行政處罰“第一案”。

雖然《土壤污染防治法》正式實施已將近一年，但依舊存在土壤類違法案件數量較少，查處比例較低等現象，這意味著土壤環境執法有待進一步強化，有部分問題有待進一步解決。

土壤環境執法能力相對薄弱。執法人員對土壤污染環境執法方面經驗還相對欠缺，業務能力有待提高；土壤環境的初步調查、詳細調查、風險評估、實施修復和效果評估等各個階段的規范化執法流程等制度有待建設；現場監控能力和技術手段不足，形成完整證據鏈難度較大。

信息共享和聯動監管機制還不完善。從實際執法來看，由于土壤污染面大地廣，土壤環境監管又涉及規劃自然資源、農業農村、住房城鄉建設和水利水務等多個部門，各部門間信息不對稱，聯動執法偏少偏軟，“九龍治土，各管一攤”時有發生。如生產建設項目水土保持方案中表土剝離的審批權在水利水務部門，但根據《土壤污染防治法》的相關規定，“未單獨收集、存放開發建設過程中剝離表土的”由生態環境部門進行處罰，這樣審批權與處罰權不統一的問題，在實踐中易產生監管盲區。

當前公眾參與度較低。土壤污染存在隱蔽性、滯后性等特點，加之《土壤污染防治法》剛實施，宣傳還很不到位，公眾對土壤違法行為了解程度偏低，缺少環境違法行為的重要線索來源。

進一步提高土壤環境執法的能力與水平，要加強制度標準體系建設，完善落實地方政府土壤污染防治工作。以現有制度體系為基礎，細化土壤污染防控工作制度建設，明確土壤污染工作目標、重點，制定出合法、系統、可操作的行為規范，特別是要對關鍵環節制定出措施，并在執行中做好日常監督、檢查和溝通，規范制度執行過程。積極落實“雙隨機一公開”監管制度，采取日常監管和專項檢查相結合等方式，將突擊式、運動式的工作方法逐步改變為常態、制度化的有效監管。環境保護標準和監測數據是執法的依據，是提升土壤環境執法能力的前提。要依據土壤環境標準，制定地方土壤污染風險管控標準和風險評估制度；加強土壤環境污染監控，當前可以先行完善行政各部門現有的土壤污染檢測數據的匯總、信息傳遞，逐步形成覆蓋全行政轄區的土壤污染監測網，并逐步建立起土壤污染自動檢測系統。

要嚴格監管執法，提升土壤環境執法能力。土壤污染機制十分復雜，具有隱蔽性、滯后性、地域性、累積性和不可逆等特點，直接影響了環境執法人員土壤污染防治執法業務水平，因此地方生態環境部門應及時對環境執法人員開展專業技術培訓，建立土壤執法規范化流程，加強基層執法能力建設，提升執法人員監管能力，并改善執法條件，配備土壤污染快速檢測等現代化的執法設備，提高執法手段技術含量，為現場執法提供保障。嚴厲打擊向土壤非法排放有毒有害污染物和監測數據弄虛作假等環境違法行為，形成制度化、常態化。強化環境管理和環境司法有效銜接的工作機制，對于環境污染案件中涉嫌環境污染犯罪的，及時移送公安部門處理，進一步震懾土壤類污染環境犯罪行為。

要建立涉及行政執法各部門間的信息共享和有效的聯動監管機制。生態環境主管部門要加強與規劃自然資源、農業農村、水利水務、林業與草原、工業和信息化、住房城鄉建設等多部門的聯系溝通，一是加快建立信息共享機制，共建土壤大數據平臺，以便及時、有效打擊違法行為。二是建立行之有效的聯席會議制度，對土壤監管方面的難題進行統籌協調，交流經驗，分析重點和難點問題，探討解決方案。三是建立聯合執法機制，政府各部門密切配合，針對性地開展聯合執法，對重點區域、重點行業要組織專項聯合執法檢查，形成打擊合力。

要開展宣傳教育，鼓勵公眾積極參與。采取多種形式的宣傳教育活動，普及土壤污染防治相關知識，正確解讀法律法規政策，依法公開土壤污染狀況和防治信息，為公眾對土壤污染知情權提供保障，切實增強公眾保護土壤環境的意識。鼓勵公眾通過環保舉報熱線、信函、電子郵件等途徑，向生態環境部門舉報土壤類環境違法行為，同時也保障公眾、媒體通過批評、檢舉等手段對行政主管部門及執法人員放任土壤污染現象進行監督的途徑。