京津冀區域協同創新機制構建

王駿飛 姜 穎 副教授 付 明 副教授（黑龍江科技大學 哈爾濱 150022）

引言

創新是發展的第一動力，實施創新驅動發展戰略，無論對于國內新舊動能轉換，還是區域協同發展，都具有決定性作用。隨著科技研究交叉融合性、創新復雜性和不確定性的提升，協同創新作為實現區域協同發展的內在動力，在降低信息成本、增進區域創新效率中的作用愈發關鍵，在加快區域協同發展方面的作用日益突出。實施京津冀的協調發展戰略最終目標是建立協同創新共同體和國家科技創新中心，為其他區域的協同創新提供借鑒。雖然京津冀區域總體創新資源豐富，但受到北京、天津、河北三地綜合發展水平不均衡、區域協調發展能力有限、組織分工及共建脈絡不清晰、信息共享程度低等因素制約，三地創新合作還處于起步階段，協同創新發展尚未取得階段性突破。本研究選擇具有典型示范意義的京津冀區域，就區域協同創新問題進行系統研究，既具有綜合創新理論、區域發展理論與協同理論，搭建分析框架的學理價值，也具有為京津冀區域協同創新探路，為國內外城市圈或大區域實現協同創新提供政策借鑒的實踐意義。

京津冀區域協同創新現狀

（一）京津冀區域協同創新的區域特征

北京地區發展情況。在京津冀協同發展戰略中，北京起到了領頭羊的作用。據測算，“十二五”期間，北京市的科技創新水平得到了長足的發展，技術合同成交額、專利申請量以及授權量等數據均實現翻番。從圖1中可以看出，北京市科技創新發展指數在2012-2017年間年均增長到了3.41分，總體增幅17.04分，這表明北京市創新發展動力強勁，“投入產出”和“科技成果轉化效果”顯著。因此，北京目前己經成為國內創新資源最集聚、創新成果最多、創新創業最活躍的地區，對全球、國家和區域科技創新發展起到樣板作用。

然而，在疏解首都非核心職能過程中，人口限制政策和高生活成本帶來的壓力提高了北京實施創新發展戰略的成本，從而降低了北京聚集創新發展要素的能力。而且，北京虹吸效應的存在不利于周邊省市創新發展戰略的實施。北京市用得天獨厚的政治、經濟、文化科技優勢，形成了產業聚集、產業規模和產業鏈缺乏轉移梯度等現象，在區域發展中處于絕對優勢地位，這導致了北京市與周邊地區出現發展脫節、自我封閉的現象，拉大了北京與天津、河北之間的差距。

天津地區發展情況。隨著區域協同發展的不斷推進，京津兩地協同創新發展戰略的實施取得了階段性突破，尤其是雙方政府在2014年簽署了《共建濱海-中關村科技園合作框架協議》等六項協議，為兩地協同創新發展營造了良好氛圍。同時，在政策紅利的推動下，天津市GDP增速加快，但產業結構不平衡，“高增長、高投入、高集聚”模式的問題日益突出，后續發展動力不足。公有經濟占比過高和體制壁壘，己經成為天津市產業轉型的兩大瓶頸。

河北地區發展情況。從區位和自然資源因素角度看，河北省在京津冀經濟圈中起著資源型區域的作用，這是河北省無可替代的優勢，這說明其已經形成了資源加工型工業經濟結構。然而在經濟總量、整體發展規模等方面，河北省與北京、天津相比仍然存在較大差距，主要體現在以下幾個方面：河北省的區域創新能力綜合指標排名偏低；當地企業缺乏高新技術的自主研發能力；產業交叉融合程度低，經營方式粗放；科研、培訓經費不足，缺乏科技創新人才；產學研結合松散，科技成果轉化效率低。綜上，河北省創新發展基礎薄弱，京津冀區域創新能力不平衡。

（二）京津冀區域協同創新的橫向比較

創新依賴的經濟基礎差別較大。自然資源稟賦、產業基礎、要素集聚和政策紅利等方面存在差異是京津冀三地內部經濟發展顯著不平衡的主要因素。由表1可知，近年來京津兩地GDP占京津冀區域GDP的比重高達55%。隨著我國經濟發展進入新常態，經濟結構優化壓力加大，北京、天津、河北的GDP增速均呈下降趨勢，然而由于創新發展所依賴的經濟基礎不同，三地的經濟發展形態各具特色。其中，河北省將應對去產能清庫存、加快產業機構轉型升級的挑戰；天津在京津冀區域協同發展中將扮演更重要的角色；北京形成了以第三產業為主的產業結構和以消費為主的需求結構。目前，北京已經先于津冀兩地進入了經濟增速的換擋期。

產業梯度分布呈現較大不同。表2、表3展示了京津冀區域2017年產業結構變化情況：北京市三產業比例為0.6∶19.7∶79.7，說明第三產業是北京市經濟發展的主要動力，呈現出“三二一”型結構；河北省三產業比例為11.54∶48.27∶40.19，呈現“二三一”型結構，說明投資是河北省經濟發展的主要驅動力；天津市三產業比例為1.3∶46.5∶52.2，呈現出“三二一”型結構，第三產業與第二產業比重相當，說明工業化程度、技術化水平齊頭并進，各產業位于價值鏈的前沿，逐步向創新驅動型產業過渡。總的來說，京津冀區域間產業梯度明顯，鏈接融合不夠。京津冀三地的產業梯度，在價值鏈布局、產業鏈條分工上所處的不同位置，為京津冀區域協同創新提供了較為有利的基礎條件。但另一方面出于產業梯度造成的“產業懸崖”，導致京津冀產業合作受到束縛。同時，津冀兩地之間的產業同構問題非常嚴重，導致區域之間較難形成合理的產業分工。另外，企業間橫向聯系較少，導致區域合作活力不足。

圖1 2012-2017年首都科技創新發展指數得分

圖2 京津冀區域協同創新發展的協調組織架構

創新資源投入差距懸殊。從2017年京津冀創新投入資源情況可知，北京市的研究與發展經費支出與地區生產總值比值最高，達到了6.01%，天津次之，為3.08，河北最低，僅為1.18%，換言之，北京市的R&D經費投入遠遠高于津冀兩地，這一方面體現了北京擁有諸多科研機構以及國家實驗室的優勢，另一方面也展現了北京市持續支撐創新投入的雄厚財力和產業基礎。然而，北京過于“強勢”的狀況不利于區域間資金、信息、資源等要素優化配置，這將對京津冀區域協同創新共同體的構建產生不利影響。

創新環境差距明顯。由表4可以看出，京津冀三地創新發展環境建設存在顯著差異，這不利于京津冀區域協同創新的可持續發展。根據互聯網用戶數量可知，京津冀的信息化水平差異顯著，由于大城市具有完善的基礎設施以及虹吸效應的存在，優秀人才向大城市聚集，導致了京津冀區域協同創新的基礎條件可能會愈發薄弱。

創新產出利用能力較低。從2017年京津冀三地的專利申請量與授權量來看，北京市的專利申請量和授權量均處于領先位置，而河北省的專利申請量與授權量最少。在技術交易方面，河北的萬人輸出技術成交額只有53.56萬元/萬人，尚不及全國的8%，與京津兩地差距甚大。從技術交易市場交易情況來看，北京市技術市場成交額占到了京津冀地區的86.43%。相關數據分析表明，在京津冀地區的創新產出方面，北京市技術市場交易活躍，科技成果市場化水平較高，而天津與河北的程度較低。

京津冀區域協同創新發展存在的問題

（一）協同創新體系亟待健全

2015年4月，中共中央政治局審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，確定了京津冀三地各自的科技創新優先領域。然而雖然《綱要》己經出臺，但京津冀區域協同創新發展仍未呈現明顯效果。因此，京津冀區域協同創新的體系構建還需要國家層面的確認和助推。當前，京津冀區域協同創新體系主要存在如下問題：一是區域間科技創新資源共享理念遠未形成，導致區域科技資源投入結構類同，資源浪費嚴重，有限的投入也是重復式的工作，很難具備實質性創新意義；二是區域間分工不明確，一些以研發為主體的區域為研發而研發，而應該以產業化為主體的區域卻苦于缺乏研發成果支持。

（二）協同創新內在動力不足

京津冀區域總體的創新實力不強，且內部發展差距懸殊，沒有發揮“1+1+1>3”的協同效應。長期以來，北京作為京津冀區域的中心城市，由于優勢資源的高度集聚而形成的虹吸效應遠超過其周邊地區的輻射效應，周邊地區不可避免地面臨創新驅動力衰退的命運。另一方面，在由要素驅動向創新驅動轉變過程中，政府原有的以行政命令為手段，以項目為抓手的傳統創新發展模式逐漸失靈，新的動力轉化對創新主體、創新對象和創新行為方式等提出新的要求。然而，從京津冀區域協同發展歷程來看，三地處于各自為政狀態。無論是產業結構調整，打造中心城市，構建城市體系，基本都局限在一省一市內。

（三）創新主體協同能力較弱

目前，京津冀三地協同創新主體存在以下問題：三地創新主體（或部門）之間的互動交流較少；創新中介市場體系不健全，難以在創新主體之間發揮“催化劑”作用。目前，該區域尚未建立完善的科技中介服務體系與標準流程，科技中介機構的服務功能尚未創造其應有的價值，這導致先進技術的外溢和擴散受阻，也使該區域錯失了向高端產業轉型的機會。總而言之，京津冀區域創新主體協調能力薄弱，創新主體缺乏互動交流。

（四）協同創新資源要素流動不暢

盡管京津冀區域的創新能力在國內具有較強的競爭優勢，但由于歷史因素和行政體制的掣肘，京津冀區域的創新資源布局較為分散，沒有形成創新協同的合力，這制約了京津冀區域整體資源利用效率的提升和技術外溢水平的發揮。京津冀區域協同創新能力不足，要素流通不暢，根本原因在于市場對創新資源配置的決定性作用沒有充分發揮，如科技中介服務和技術交易市場發揮不足，各地自成體系，導致大量科技創新成果流向區域以外，從而形成了京津冀地區科技成果跨地區轉化的“蛙跳”現象。

京津冀區域協同創新機制構建思路與對策

（一）構建政府引導、企業主導的區域主體協同創新機制

在所有創新主體中，政府是政策制定者和執行者，而作為市場主體的企業在協同創新中發揮著主導作用。因此，為了實現整個區域的協同創新，形成政府引導、企業主導、其他主體參與的有機體是構建區域協同創新機制的核心。

一是企業間的協作創新。政府相關部門應科學地統籌規劃企業的專業化分工以及企業間的協作，完成產業聚集并形成具有協同效益的產業集群，進而實現京津冀區域創新主體之間的協同發展。同時，政府部門還應因地制宜的引進優勢企業和扶持當地特色企業，促進同一產業的聚集和不同產業深度協作的產業集群，實現區域內各企業的協同發展與互補發展

二是“產-學-研”之間的協同創新。首先，針對企業不愿參與科研工作的現狀，政府應增加財政投入，推動基礎研究工作與科技創新活動的開展。其次，通過制定和完善創新政策，激發“產-學-研”之間協同創新的主觀能動性，并突出以高校及科研院所應用型研究為市場導向的作用。最后，政府依托京津冀地區的產學研合作項目，為“產-學-研”各創新主體之間的協同創新搭建平臺，從而營造良好的協同創新環境和氛圍。

三是科技中介機構與其他創新主體的協同創新。在當前京津冀區域協同創新體系中，科技中介機構協同創新作用的發揮存在專業水平不高、政策扶持不夠等問題。為此，政府應當不斷加大對科技中介機構的支持力度，創造科技中介機構與其他創新主體開展協同的條件。

表1 2012-2017年北京、天津與河北三地GDP占京津冀區域GDP比重

表2 工業化各階段三次產業的產值結構變化

表3 2016-2017年京津冀三地產業結構

表4 2017年京津冀三地創新壞境水平比較

（二）優化主體角色定位并提高協同創新內在動力

地方政府、企業、高等院校、科研院所以及提供服務的中介組織是區域協同創新體系的四大主體，只有在每個創新主體明確自身功能定位、作用領域以及優缺點的基礎上，將自身核心能力建設和集中關注協同創新需求相結合，才能實現創新主體間協同能力的提升。政府是區域協同創新的領導主體。政府作為京津冀區域協同創新的領導主體，通過各行政區域的政策規劃與組織協調，深刻影響著整個區域內各創新主體之間的協同創新。

（三）構建京津冀區域協同創新的協調機制

京津冀區域協同創新離不開協調機制的支持，該機制以創新主體間的協調通暢為核心，從而實現多個創新主體之間的協同聯動和有效整合。

一是設立縱橫結合的協調組織架構。京津冀區域應建立縱橫協調相結合的區域協調機制，縱向包含“中央-省、直轄市-地級市-縣、區”四級協調體系；橫向包含三地政府機構或不同部門的多層次網絡協調體系。該協調機制主要素表現為“決策層+協調層+執行層”的協調機制，具體機制如圖2所示。

二是完善監督、激勵與法律支持相結合的保障體系。首先，京津冀區域協同創新發展工作辦公室應針對三地創新政策和規劃等情況進行績效評估，通過指標體系評出不同等級，并將評價結果計入地方政府績效考核。其次，京津冀區域協同創新發展的協調機制需建立激勵制度。京津冀區域協同創新發展工作辦公室在稅收政策、補償政策等方面進行激勵設計，保證區域協同創新發展協調機制順暢運行。最后，為兼顧各創新主體不同的利益訴求，應健全法津體系保障各創新主體的合法權益與利益分配，需要研究并制定相應的地方性法津法規，依法約束和保障京津冀區域協同創新發展過程中各創新主體行為，加強協調互動力度，革除盲目競爭等弊端。

（四）建立創新資源協同的支撐機制

創新主體異質性阻礙了創新資源共享，從而導致京津冀地區的協同創新過程中出現創新資源難于有效整合的現象，極大影響了區域協同創新的推進。因此，建立京津冀地區創新資源的支撐機制具有十分重要的作用，該機制主要包括以下三個方面內容：

第一，建立創新資源共享的利益分配機制。以創新資源協調為核心，妥善處理各創新主體間的利益訴求與矛盾，實現創新主體在創新資源分配中的利益均衡以及實現創新主體利益最大化。第二，完善創新資源共享的制度保障機制。首先，建立京津冀區域協同創新政策聯動報告制度，推動京津冀三地政策的協同性。其次，設立京津冀區域協同創新的專項資金，面對京津冀區域內的高等院校及科研院所等招標，定期篩選區域協同創新重大項目并予以支持，鼓勵京津冀三地單獨設立協同創新專項資金，對京津冀區域協同創新項目給予支持，激發企業、高等院校、科研院所等的積極性。再次，建立京津冀三地企業、創新評分、科技成果等領域的互認制度，推動創新資源的流動和共享。最后，綜合運用財稅、知識產權等方面政策，推動京津冀區域內創新主體間創新資源共享。第三，搭建創新資源共享的服務平臺。通過構建創新資源共享的服務平臺，能夠有效促進創新資源的流動與共享，有利于形成京津冀區域內創新發展的協同。同時，京津冀三地政府還可以通過出臺鼓勵或優惠政策，對提供儀器設備的單位與使用儀器設備的單位提供補貼，鼓勵共享創新資源，提高創新主體間共享創新資源的積極性。

結論

京津冀區域總體創新資源豐富，但受到北京、天津、河北三地綜合發展水平不均衡、區域協調發展能力有限、組織分工及共建脈絡不清晰、信息共享程度低等因素制約，三地創新合作還處于起步階段。因此，要進一步推動京津冀協同創新，共同構筑協同發展新高地。通過分析，本文認為京津冀區域協同創新發展存在協同創新體系亟待健全、協同創新內在動力不足、協同創新資源要素流動不暢等方面的問題，文章基于此提出了具有針對性的改善策略：構建政府引導、企業主導的區域主體協同創新機制；優化主體角色定位，提高協同創新內在動力；構建京津冀區域協同創新的協調機制，通過京津冀區域協同創新機制構建思路與對策，以期為該地區乃至全國其他區域協同創新發展策略的制定提供理論參考。