生豬定點屠宰監管問題及建議

文│張利亞 張家森（安徽省阜陽市動物衛生監督所）

2019年1月以來，農業農村部提出一系列加強屠宰環節監管工作的規定和要求，各級各部門也充分重視，在落實“兩項制度”、屠宰企業標準化建設上下了真功夫，取得了一定的實效。但由于屠宰企業生產水平不盡相同和各地屠宰監管執法體系等歷史遺留問題，生豬定點屠宰在實際操作中或多或少存在一定問題。筆者根據多年來對安徽省阜陽市生豬定點屠宰場檢疫監管實踐總結，并結合多省市交流考察調研掌握的情況，分析現階段安徽省阜陽市生豬定點屠宰監管工作存在問題，并提出個人建議，供同行商榷。

一、主要問題

1.部門監管環境差。一是屠宰監管雖移交給農業農村部門，但沒按照“編隨事走”的規定增加獸醫主管部門行政編制，更多的地方只移交了職責，沒有配套工作條件，權責不統一。

二是國家層面上，法規規章沒修訂，標準體系未完善，領導組織沒調整，遺留問題沒解決，官方獸醫待遇政策沒出臺，執法技術支撐機制不健全。

三是清理整頓后只是屠宰企業數量大幅下降，但布局不合理，高產能高標準屠宰企業占比很低，沒有從根本解決供給側結構性調整的問題。

四是肉品品質檢驗和動物檢疫隊伍沒有整合，主體責任和監管責任不清。

2.企業責任意識弱。主要表現在：一是企業盲目追求利潤，不愿加大投入更新設備，大部分屠宰企業只有簡單的半機械化屠宰設施設備，且嚴重老化。

二是內部管理多數比較粗放，“代宰”比例大，認為只是提供場所，收取“代宰費”，對質量安全不承擔責任或者是承擔部分責任，甚至縱容接收未經檢疫或未佩戴耳標的生豬進場。

三是大部分屠宰場沒有落實屠宰檢疫申報、宰前靜養制度。生豬及其肉品檢驗臺賬、工作檔案等記錄不規范，不完整。

四是地方政府注重發展穩定，為穩市場，屠宰企業雖條件不夠，仍開綠燈，企業對官方獸醫的監管不配合，只提服務要求，不講質量規范。

五是進入市場的食品中，只有畜禽產品需持有農業部門現場檢疫監管的檢疫合格證明，雖然是對群眾吃肉安全的承諾，但在不同程度上也讓人忽視了企業的主體責任。

3.檢測檢驗監管難。非洲豬瘟企業自檢制度雖得到全面開展，但實際效果卻有待檢驗，尤其是如何監管是個難題。從抽樣到實驗室檢測出結果，整個過程做或沒做，結果是真是假，官方獸醫人員本就缺少，是“盯”不住的。檢測結果需要官方獸醫簽字，也只是把企業自檢主體責任部分轉嫁給了官方獸醫，個別地方甚至出現所有程序都合規的出廠生豬產品被檢測出陽性，又無法追溯的實際情況。而且，大部分屠宰場所謂的實驗室根本不具備實驗條件，買來的PCR儀器大多是擺設，沒有相應經費投入，檢測設備和檢疫試劑短缺，檢測人員不固定，素質跟不上；條件較好的大型屠宰場雖建有實驗室，官方獸醫又因生物安全原因不能進入實驗室，即使企業檢測出陽性不報告，官方獸醫也無從得知。

4.同步檢疫落實難。“兩項制度”規定，應根據屠宰企業生產量的不同，分別派駐不同數量的官方獸醫，大型屠宰場更是要求24小時全天候駐場監管。而屠宰大多在夜間進行，沒有官方獸醫管理辦法，也沒有待遇政策，甚至一些地方發放夜間餐補因沒有政策規定依據，成了巡查重點，受到紀委追責。基層動物衛生監督機構招聘不到人員，招聘到的人員也不愿申報官方獸醫。

《生豬屠宰檢疫規程》規定，每一頭豬均應實施同步檢疫，產能小和產能大的屠宰場檢疫和監管的內容一致，只是工作量多少而已，因此配備的人員也應該一致。

同時，按照國家規定的肉品品質檢驗規程，同一條生產線肉品品質檢驗員要進行刀檢，要求檢驗和檢疫的部位基本相同，只是側重不同，企業的肉品品質檢驗員在生產線上實施同步檢驗，官方獸醫進行屠宰同步檢疫無法落實；屠宰場需監管的環節較多，因編制限制嚴格原因，官方獸醫數量有限，協檢人員作為臨時人員，聘用受各種條件限制，各地又嚴格清理臨時人員，對屠宰場進行全方位全天候檢疫監管很難實現。

5.屠宰監管執法難。按照《生豬屠宰管理條例》，執法主體應為獸醫主管部門，但大多數是動物衛生監督機構在行使監督執法權力。在機構改革中，原畜牧獸醫主管部門并入農業農村部門，事業單位性質的動物衛生監督機構是撤并單位。新成立的農業綜合執法局因公務員編制受限，大多依然是“事業局”，執法人員數量少，任務新，沒有系統的培訓，執法整體素質有待提高，加上配套規章不全，屠宰環節辦理的執法案件也相對較少，沒有對違規屠宰形成震懾。

同時，違規添加“瘦肉精”或注水等違法行為越來越隱蔽，也有屠宰企業規避監管執法，對代宰戶違法行為包庇、支持；私屠濫宰以傳統家庭作坊的形式存在，市場沒有嚴格落實索票索證制度，群眾消費對“熱鮮肉”和“廉價肉”情有獨鐘，習慣根深蒂固，短時間很難改變。再加之清理整頓不規范等歷史遺留問題，在客觀上存在執法難的現象。

二、對策建議

1.健全組織，明晰權責。各級政府應及時成立（調整）高規格的生豬定點屠宰管理領導小組，建立協調聯席會議制度，明確農業農村、市場監管等部門監管執法職責。

頂層設計應及時修訂完善法規規章制度，農業農村部門應及時完善相應的標準體系，市縣政府出臺生豬屠宰質量安全管理辦法細則，明確各職能部門工作職責，做到監管無縫銜接；國家應出臺官方獸醫管理辦法，明確官方獸醫權責和應享受的待遇政策，規范監管行為，同時保障監管人員權益；落實鄉鎮政府屬地管理責任，暢通信息，隨時掌握私屠濫宰和市場動態，嚴厲打擊生豬私屠濫宰等違法行為。

2.有序競爭，推進升級。建議通過政府引導，部門提出高規格高標準定點屠宰企業建設及運營規范，由縣市區結合現行定點屠宰布局，科學規劃，凡達到標準者，經相關部門聯合驗收均可投產生產，建立有序良性發展的競爭機制；對已有生豬定點屠宰企業條件進行審查，達不到規定條件的企業責令限期整改，淘汰產能落后、品質不高的定點屠宰企業，鼓勵屠宰企業兼并重組，扶大扶強產能高、品質好的屠宰企業；加強屠宰企業實驗室能力建設，或由企業委托第三方實驗室進行質量安全檢測檢驗，保障出廠產品質量安全。

3.企業主責，監管次責。強化屠宰企業質量安全主體責任，合并品質檢驗和屠宰檢疫由企業品質檢驗員實施，官方獸醫不再駐場，充分利用現代信息技術，對宰前靜養、屠宰生產、檢測各環節實行視頻遠程實時監管，主要履行監督及抽檢職責，查證驗物由企業品質檢驗員實施，嚴格執行宰前靜養待宰制度，分區域分時段分圈靜養。

實施白天屠宰制度，既落實靜養、報檢等相關制度，也便于檢疫監管，更能促進人們改變從熱鮮肉向冷鮮肉消費的觀念。

官方獸醫接到報檢后，工作時間進入屠宰場，對已靜養12小時以上的生豬進行宰前檢疫，檢疫合格出具準宰通知單，屠宰時對同步檢疫檢驗情況進行監督；主管部門嚴格按照《生豬屠宰廠（場）監督檢查規范》的要求，落實“雙隨機”監督檢查機制，依程序高頻次開展監督檢查工作。

4.規范檢驗，抽檢監督。“產品質量是生產出來的，不是監管出來的”，建議將豬肉產品的質量安全檢測放在養殖環節，養殖企業應建立委托第三方進行質量安全監測的制度，官方獸醫應把安全檢測報告和運載工具消毒合格證明作為生豬出欄報檢和官方獸醫電子出證的前提條件。

農業農村部門及時修訂完善原商業部門制訂的屠宰質量安全標準體系；企業品質檢驗員對重點疫病和影響質量安全的眾多因素進行實驗室批次檢測，規范抽樣留樣記錄，并對產品質量負責；官方獸醫不為企業報告簽字作證，但對屠宰企業待出廠的產品和留樣進行抽檢，由有財政投建的實驗室或委托第三方進行檢測檢驗，一旦發現不符合標準體系要求的產品，應立即報告綜合執法局立案查處，這樣既便于企業對質量安全主動作為，也有利于權責統一。

為促使企業更加注重生豬產品的質量安全，政府應建立獎勵制度，每為市場生產一頭安全的生豬產品，給予一定財政補貼，出廠的產品一旦出現質量安全事故，不僅要召回產品銷毀，同時還要嚴格按《食品安全法》從重對企業和法人代表進行處罰，并公開曝光，降低信用等級。

5.多措并舉，強化執法。一是健全綜合執法機構，增加行政執法編制，整合執法力量，穩定執法隊伍，充實鄉鎮級行政執法人員，落實屬地管理責任，開展執法業務培訓和廉政教育，規范執法流程，強化監管執法責任。

二是加大財政投入。配備必要的設施設備、交通工具，落實駐場官方獸醫、檢疫人員及監督執法人員的待遇政策。

三是健全舉報制度，公布舉報電話，受理群眾投訴，核查查處私屠濫宰等屠宰環節相關案件，及時曝光違法案件。

四是扎實開展生豬屠宰專項整治活動，對制售注水肉、病害肉的不法經營者以及阻礙執法、暴力抗法者，要依法嚴懲，確保生豬定點屠宰管理執法順利實施。

五是要加強部門協作與配合，強化行政執法與刑事司法銜接。

六是強化輿論宣傳引導，多形式多渠道開展正面宣傳，提高企業畜產品質量安全生產的主體責任意識，提高群眾對“冷鮮肉”的科學消費意識、維權意識，及時妥善處理屠宰行業出現的輿論危機，降低社會不良影響，助推屠宰行業健康發展。