監(jiān)獄檢察工作中監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限研究

韓孔林

摘 要：執(zhí)行職責是指監(jiān)獄依法對罪犯執(zhí)行刑罰并將其教育改造成為守法公民的職責。監(jiān)督職責是指人民檢察院對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，依法實行監(jiān)督的職責。監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限問題，本質(zhì)上是職權(quán)與責任的界限問題。實踐中，由于兩者界限把握不準，出現(xiàn)了“保姆式監(jiān)督”“代入式監(jiān)督”“捆綁式監(jiān)督”等問題，傳統(tǒng)的派駐檢察工作模式一定程度又放大了這些問題。有必要全面推行巡回檢察改革，通過落實司法辦案責任制和加強過硬隊伍建設(shè)加以解決。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)行 檢察監(jiān)督 巡回檢察 辦案責任制

刑事執(zhí)行檢察是檢察機關(guān)一項傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)工作，是檢察官履行對判決、裁定等法律文書的執(zhí)行以及對監(jiān)獄、看守所的執(zhí)法活動監(jiān)督責任的“主戰(zhàn)場”。隨著檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革逐步落地以及巡回檢察改革全面推開，刑事執(zhí)行檢察迎來了新的更大的發(fā)展機遇。同時，“保姆式監(jiān)督”“代入式監(jiān)督”“捆綁式監(jiān)督”等傳統(tǒng)工作模式越來越不適應(yīng)改革和發(fā)展需要，亟待厘清監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限，以探索更為科學(xué)的工作模式。筆者立足于監(jiān)獄檢察工作，對此問題提出淺見。

一、監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的概念辨析

在監(jiān)獄檢察工作中，執(zhí)行職責是指監(jiān)獄依法對罪犯執(zhí)行刑罰并將其改造成為守法公民的職責。相應(yīng)的，監(jiān)督職責是指人民檢察院對監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，依法實行監(jiān)督的職責。

監(jiān)督與執(zhí)行的內(nèi)涵與外延相對比較明確，兩者的區(qū)別也比較明顯：

其一，監(jiān)督的主體是人民檢察院，執(zhí)行的主體是監(jiān)獄。有觀點認為，監(jiān)督與執(zhí)行的主體應(yīng)分別是檢察官與監(jiān)獄民警。筆者認為，雖然具體的監(jiān)督行為和執(zhí)行行為由檢察官與監(jiān)獄民警實施，行為的主體確實是檢察官與監(jiān)獄民警，但是，檢察官與監(jiān)獄民警實施行為都不是以個人名義所為，而是以人民檢察院和監(jiān)獄名義所為。因此，檢察官與監(jiān)獄民警只是履行職務(wù)的主體，而不是監(jiān)督與執(zhí)行的主體。

其二，監(jiān)督的對象是監(jiān)獄，執(zhí)行的對象是罪犯。有觀點認為，監(jiān)督的對象是執(zhí)行刑罰的活動，執(zhí)行的對象是人民法院所判處的刑罰。筆者認為，監(jiān)督和執(zhí)行的對象，應(yīng)當首先是可追責的對象，執(zhí)行刑罰活動和人民法院所判處的刑罰確在監(jiān)督和執(zhí)行的范圍內(nèi)，但其本身不能成為追責對象，而能成為追責對象的只有監(jiān)獄和罪犯。因此，監(jiān)獄和罪犯才分別是監(jiān)督和執(zhí)行的對象。

其三，監(jiān)督的責任屬性是監(jiān)督責任，執(zhí)行的責任屬性是主體責任。從各自履職角度來看，監(jiān)督和執(zhí)行的責任都是主體責任，都是人民檢察院與監(jiān)獄的分內(nèi)責任。[1]從相互關(guān)系來看，監(jiān)獄負責執(zhí)行刑罰，人民檢察院對執(zhí)行刑罰活動實行法律監(jiān)督，執(zhí)行刑罰是主體責任，法律監(jiān)督是監(jiān)督責任。

其四，監(jiān)督的內(nèi)容是監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造活動是否合法，而執(zhí)行的內(nèi)容是對罪犯執(zhí)行刑罰以及將其改造成為守法公民。從兩者的區(qū)別來看，監(jiān)督關(guān)注的是監(jiān)獄執(zhí)行刑罰活動是否合法，執(zhí)行關(guān)注的是執(zhí)行刑罰活動本身。同時，我們也要看到兩者內(nèi)容確實存在重合之處，即刑罰執(zhí)行活動。正因為有重合之處，所以才會出現(xiàn)把握兩者界限方面的問題。

職責是一個管理學(xué)概念。責，自然是指責任。職，可以是職能、職務(wù)，也可以是職權(quán)。筆者認為，職如何定位要看具體語境，在監(jiān)督職責與執(zhí)行職責這組概念中，職應(yīng)當是職權(quán)。首先，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的主體是人民檢察院和監(jiān)獄，職應(yīng)當是體現(xiàn)機關(guān)權(quán)能的職權(quán)。其次，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責都具有強制力，職權(quán)側(cè)重于具有強制性的管理，更契合職責對強制力的要求。

由于監(jiān)督與執(zhí)行之間區(qū)別明顯，因此，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限問題，實質(zhì)上就成了職權(quán)與責任的界限問題，責任又往往依附于職權(quán)。筆者認為，準確把握好人民檢察院與監(jiān)獄之間職權(quán)的界限，職權(quán)與責任的界限自然就清晰了。同時，職權(quán)是一項公權(quán)力，既不能濫用也不得隨意放棄，必須依法規(guī)范行使。正是基于此，才必須準確把握兩者的界限，否則，輕則陷于工作越位或不到位，重則陷于濫用職權(quán)或玩忽職守。

二、對把握監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限的現(xiàn)狀考察

人民檢察院組織法明確了巡回加派駐的監(jiān)獄檢察工作新模式，傳統(tǒng)的派駐工作模式在對監(jiān)獄執(zhí)法活動監(jiān)督中發(fā)揮了重要作用，但也確實放大了監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限不清方面的問題。

（一）職責混同導(dǎo)致的保姆式監(jiān)督

派駐模式下，長期共同工作以及一榮俱榮一損俱損的思想，使得監(jiān)督職責與執(zhí)行職責逐步趨于混同，出現(xiàn)了派駐檢察官和監(jiān)獄民警有的共同管理教育罪犯、有的共同處置獄內(nèi)緊急事務(wù)、有的共同解決獄政管理問題等情形，派駐檢察官無形中成了監(jiān)獄民警的“保姆”，事無巨細一管到底。

（二）角色錯位導(dǎo)致的代入式監(jiān)督

按照分工，派駐檢察官與監(jiān)獄民警任務(wù)明確、責任清晰，一個是監(jiān)督行為的主體，一個是執(zhí)行行為的主體。但是，有的派駐檢察官認為監(jiān)督監(jiān)獄民警合法地執(zhí)行刑罰，既費時又耗神還搞壞了關(guān)系，不如指導(dǎo)著做或者一起做甚至干脆“代勞”。監(jiān)獄民警也樂于派駐檢察官的代入式監(jiān)督，這樣就直接避免了違法違規(guī)的風險，派駐檢察官是不會監(jiān)督自己指導(dǎo)或者“代勞”的行為的。

（三）監(jiān)督意識缺失導(dǎo)致的捆綁式監(jiān)督

在長期派駐檢察過程中，監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限越來越模糊，有的派駐檢察官并不關(guān)注兩者之間的界限，乃至出現(xiàn)了監(jiān)督意識的缺失。監(jiān)督意識缺失導(dǎo)致派駐檢察官作為監(jiān)督者的敏感性喪失，對監(jiān)獄民警出現(xiàn)的違法違規(guī)行為見怪不怪，甚至有的還同流合污。有的派駐檢察官與監(jiān)獄民警成了不當利益的共同體，成了一根繩上的螞蚱，主動或被動地把自己與監(jiān)獄民警捆綁在了一起，出現(xiàn)了捆綁式監(jiān)督的怪現(xiàn)象。

（四）辦案責任不落實導(dǎo)致的不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督

巡回檢察人員對監(jiān)獄存在的嚴重違法問題應(yīng)當發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當依據(jù)規(guī)定追究有關(guān)人員失職的責任。發(fā)現(xiàn)后不予報告、未依法提出整改糾正意見的，對巡回檢察發(fā)現(xiàn)問題不督促整改落實的，應(yīng)當依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究有關(guān)人員瀆職的責任。[2]追責規(guī)定在派駐工作模式下一直都有，但落實的確不夠。責任是職責的重要內(nèi)涵之一，責任不落實則監(jiān)督職權(quán)履行就會不到位。作為公權(quán)力的監(jiān)督職權(quán)，既不能濫用也不得隨意放棄，必須依法規(guī)范行使。辦案責任落實不到位，沒有對派駐檢察官發(fā)揮應(yīng)有的約束力，再加上怕得罪人的思想作祟，就出現(xiàn)了不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

（五）長期履職缺位導(dǎo)致的能力不足

從監(jiān)獄檢察工作的現(xiàn)狀來看，監(jiān)獄在執(zhí)法活動中仍然或多或少存在違法違規(guī)的情形，監(jiān)獄民警也存在不規(guī)范不合法的行為。與此同時，人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)法活動監(jiān)督面臨發(fā)現(xiàn)線索難、調(diào)查核實難、督促糾正難等一系列問題。一方面依法履行職責客觀上存在不少困難，另一方面長期不履職又導(dǎo)致檢察官喪失了在實踐中學(xué)習(xí)提升能力的機會，最終出現(xiàn)了想履行監(jiān)督職責也能力不足的尷尬。

三、監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限問題的深層次成因分析

（一）對監(jiān)督職權(quán)與責任的強制性缺乏認識

監(jiān)督職權(quán)與責任都以法律規(guī)定為前提，職權(quán)的范圍和界限、擔責的情形和條件等都是法定的。法定意味著強制性，強制性要求檢察官必須明晰權(quán)力的邊界和履職的底線，以避免不履職或不認真履職而被追責。如果對這種強制性認識不夠，就不會有足夠的自我約束力，要么該做的不做，要么不該做的亂做，要么分不清什么該做、什么不該做。

（二）對監(jiān)督責任與主體責任缺乏認識

就監(jiān)獄履行執(zhí)行刑罰職責、人民檢察院對監(jiān)獄執(zhí)法活動是否合法實行監(jiān)督而言，監(jiān)獄是主體責任，人民檢察院是監(jiān)督責任。主體責任者是執(zhí)行者，監(jiān)獄民警具體負責管理監(jiān)獄、執(zhí)行刑罰、對罪犯進行教育改造;監(jiān)督責任者是監(jiān)督者，派駐檢察官具體負責監(jiān)督監(jiān)獄民警的執(zhí)法活動是否合法、罪犯的合法權(quán)益是否得到保障。對監(jiān)督責任與主體責任缺乏認識，就出現(xiàn)了派駐檢察官找罪犯談話本應(yīng)該了解執(zhí)法活動是否合法、其合法權(quán)益是否得到保障，卻變成了教育罪犯要服從監(jiān)規(guī)接受教育改造的情形。

（三）對人民檢察院憲法法律地位缺乏認識

憲法第134條規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。刑事訴訟法第276條規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰的活動是否合法實行監(jiān)督。筆者所說缺乏認識，不是指對憲法法律的這些規(guī)定不了解，而是指沒有將人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)的認識真正落實到監(jiān)獄檢察工作中去。比如同樣是出監(jiān)檢察談話、對罪犯例行談話，對監(jiān)督機關(guān)有深刻認識的會把重點放在發(fā)現(xiàn)問題上，相反，則只是完成監(jiān)獄檢察規(guī)定的談話任務(wù)。

（四）長期派駐檢察工作模式的弊端呈現(xiàn)

長期派駐監(jiān)獄檢察，派駐檢察官與監(jiān)獄民警共同工作，有的地區(qū)甚至是共同生活、共同享受有關(guān)福利待遇，近乎于把派駐檢察官等同于監(jiān)獄干部。這種外在的同化，帶來身份的虛化，久而久之是內(nèi)在思想認識的同化。監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的高度獨立性不存在了，也就無從談把握兩者職責的界限了。

四、關(guān)于解決實踐問題的建議

（一）全面實行巡回檢察，實現(xiàn)監(jiān)督與執(zhí)行的適度分離

全國推行巡回檢察改革，是解決問題的一項根本性舉措。筆者認為，巡回檢察在全國全面推行還有幾個問題需要注意。

其一，實行巡回檢察的同時應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮派駐檢察的便利。首先，巡回檢察可以最大限度克服長期派駐檢察的弊端，有效防止同化問題。其次，在消除弊端的同時不能一概否定派駐檢察，還應(yīng)當重視發(fā)揮派駐檢察的便利。最后，發(fā)揮派駐檢察便利不等于必然保留派駐檢察，有的地方受條件限制，可以采取巡回加派駐的監(jiān)督方式，發(fā)揮兩方面優(yōu)勢。對于派出院本身就比鄰監(jiān)獄或者信息化比較發(fā)達的地區(qū)，完全可以通過管理數(shù)據(jù)與監(jiān)控視頻的實時聯(lián)通取得派駐監(jiān)督的效果。

其二，實行巡回檢察在助力厘清監(jiān)督職責與執(zhí)行職責界限的同時，應(yīng)客觀地關(guān)注兩者之間存在的聯(lián)系。界限不是簡單地分清彼此，還要關(guān)注在分清彼此的同時還存在哪些聯(lián)系。忽視了監(jiān)督職責與執(zhí)行職責之間的聯(lián)系，完全地割裂監(jiān)督與執(zhí)行，我們就會喪失發(fā)現(xiàn)問題的路徑，監(jiān)督就成了無源之水。

其三，巡回檢察是對監(jiān)獄執(zhí)法活動的監(jiān)督，不是對人民檢察院派駐檢察的監(jiān)督。有觀點認為，在不影響傳統(tǒng)派駐檢察的同時，可以通過臨時組建巡回檢察組方式開展巡回檢察，既可以監(jiān)督監(jiān)獄又可以檢查派駐監(jiān)督的成效。筆者認為，巡回檢察是刑罰執(zhí)行監(jiān)督的創(chuàng)新形式，不是人民檢察院的內(nèi)部監(jiān)督。將巡回檢察視作對監(jiān)獄監(jiān)督和對派駐檢察監(jiān)督的集合，本質(zhì)上并未改革傳統(tǒng)的派駐檢察，只是簡單地加一個巡回檢察以完成改革的任務(wù)罷了。

（二）落實辦案責任制，倒逼準確把握監(jiān)督職責與執(zhí)行職責的界限

司法改革的關(guān)鍵是落實辦案責任制。筆者認為，監(jiān)獄檢察工作中落實辦案責任制應(yīng)重點關(guān)注可操作性，讓辦案責任制真正發(fā)揮實效。

其一，應(yīng)進一步明確“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”的情形和范圍。巡回檢察改革明確了“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)、應(yīng)當提出糾正意見沒有提出糾正意見、應(yīng)當督促糾正沒有督促糾正”三種追責情形，“應(yīng)當提出糾正意見”和“應(yīng)當督促糾正”都建立在已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題的前提下，實踐中相對比較好把握范圍。但是，“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”就很難準確界定。首先，事先不明確“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”的范圍，容易導(dǎo)致問題發(fā)生后以后果論責、追責的不良傾向。其次，監(jiān)獄在前一輪巡回之前或當時發(fā)生了問題，前一輪巡回沒有發(fā)現(xiàn)，后一輪發(fā)現(xiàn)了，如果視作“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)”，就否定了認識存在局限性的客觀規(guī)律，對前一輪巡回檢察人員是不公平的。筆者認為，“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”原則上應(yīng)限定于檢察官發(fā)現(xiàn)了問題卻故意隱瞞的情形，至于因重大過失導(dǎo)致的“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”則應(yīng)采用列舉的方式予以明示，不能把重大過失造成的“應(yīng)當發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)”一概納入追責范圍。

其二，應(yīng)建立必要的容錯機制，最大限度為檢察官履行監(jiān)督職責留有空間。司法辦案責任制是正確履行監(jiān)督職責的保障，但是，不能成為大膽履職的障礙。司法是主觀判斷性很強的活動，認識受到專業(yè)能力、工作經(jīng)驗、人生閱歷等諸多因素的制約，導(dǎo)致主觀判斷必然會存在一定的局限性。追責，一方面是為了在出現(xiàn)規(guī)定情形時追究檢察官的辦案責任，但同時也應(yīng)當保護檢察官的辦案積極性，這就有必要建立科學(xué)的容錯機制。筆者認為，容錯機制應(yīng)重點建立在可能因重大過失而被追責的情形上，除了確屬極度不負責任、主觀上完全放任的重大過失以外，其他情形都可以結(jié)合實踐建立必要的容錯機制，以最大限度保護檢察官履行監(jiān)督職責的積極性。

（三）建設(shè)過硬監(jiān)獄檢察隊伍，提升履行監(jiān)督職責的能力

當前條件下，履行派駐檢察和巡回檢察職責的還是同樣一支隊伍。我們不能寄希望于僅僅改革工作模式就把問題都解決了，關(guān)鍵是要建設(shè)一支過硬的監(jiān)獄檢察隊伍。

其一，加強辦案理念教育，把將罪犯改造成為守法公民作為共同工作目標。[3]人民對美好生活的需要，基本需求就是安全有保障，人民期望罪犯通過監(jiān)獄的教育改造重新回歸社會時，都已經(jīng)成為守法公民，不會再重新違法犯罪。檢察官要堅持以人民為中心的工作理念，要把人民的期望作為我們的工作目標，人民期望罪犯成為守法公民，我們就要把工作重心放到監(jiān)督監(jiān)獄把罪犯教育改造成為守法公民上來。筆者認為，將罪犯改造成為守法公民，應(yīng)當是監(jiān)獄履行執(zhí)行職責、人民檢察院履行監(jiān)督職責的共同目標，區(qū)別的只是履職的角度。

其二，加強履職能力教育，重點提升發(fā)現(xiàn)問題能力和調(diào)查核實能力。首先，要把監(jiān)獄檢察作為辦案來看待，強化證據(jù)意識，向監(jiān)獄提出糾正意見一律應(yīng)當通過調(diào)查核實收集必要的證據(jù)。其次，檢察官要明晰監(jiān)督規(guī)則，學(xué)習(xí)掌握有關(guān)刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造的各項規(guī)定，尤其是有關(guān)罪犯伙食、醫(yī)療、完成勞動任務(wù)計分考核的規(guī)定等。最后，檢察官要培養(yǎng)類偵查能力，善于從無到有地去發(fā)現(xiàn)問題。當然，從14類罪名的自行偵查來說，我們可以同步培養(yǎng)偵查與監(jiān)督的復(fù)合人才。

其三，改進考核評價方式，激勵檢察官履職熱情和激情。目前對檢察官的考核，主要是公務(wù)員年度考核和辦案績效考核。辦案績效一般包括辦案數(shù)量、質(zhì)量和效果，但監(jiān)督案件比較特殊，首先是數(shù)量遠遠小于刑檢類案件，其次是辦案效果難以用指標量化。筆者認為，考核評價可以分兩個層次進行，一方面，基于守住監(jiān)管場所安全穩(wěn)定底線的要求，如果發(fā)生了可歸責于監(jiān)督職責履行不到位的安全穩(wěn)定問題，對檢察官應(yīng)予以否定性評價;另一方面，為避免數(shù)據(jù)過少、過小導(dǎo)致評價結(jié)果的不合理，可以取同類檢察官辦案績效不同考核維度的平均值建立基本模型，納入考評范圍的檢察官只需與基本模型比較，即可得出優(yōu)于一般水平或低于平均水平的考核結(jié)果。

注釋：

[1] 習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上的講話中指出，主體責任是分內(nèi)責任。

[2] 參見最高人民檢察院《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》第4章第20條第1款。

[3] 參見《張軍談治本安全觀：把罪犯改造成為守法公民》，新浪網(wǎng)http：//news.sina.com.cn/sf/publicity/sfxz/2018-01-28/doc-ifyqyuhy7117102.shtml，最后訪問日期：2020年4月23日。

上海市人民檢察院案件管理辦公室主任[200020]