引灤水權交易制度的建立探析

付立文，張華東，高瀅欽

（海河水利委員會引灤工程管理局，天津 300393）

水權改革是落實節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問題的重大舉措。2015 年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求探索地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權交易方式，開展水權交易平臺建設。2017 年，國家要求形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，并明確提出實施國家節(jié)水行動。2019 年，水利部海河水利委員會發(fā)布《海河流域水安全保障方案》，提出水資源配置需要發(fā)揮政府主導作用，也要激發(fā)市場在水治理中的活力，推進地區(qū)間、用水戶間水權交易。

1 建立引灤水權交易制度的必要性

水是事關國計民生的基礎性自然資源和戰(zhàn)略性經濟資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素。我國是水資源十分短缺的國家，水資源時空分布嚴重不均，南北差異較大，尤其是京津冀地區(qū)所在的海河流域水資源嚴重偏低，人均水資源占有量只有269 m3，相當于全國平均水平的1/8。為解決京津冀地區(qū)水資源短缺問題，在灤河干、支流上先后建成了潘家口、大黑汀、桃林口3 座水庫及引灤入津、引灤入唐輸水工程，一定程度上緩解了京津冀地區(qū)水資源緊缺局面。

隨著經濟社會的快速發(fā)展，生活、工業(yè)、農業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水急劇增加，海河流域水資源短缺、水生態(tài)損害、水資源污染等水安全問題愈加突出，已經成為影響經濟社會發(fā)展的主要瓶頸之一。嚴峻的水資源短缺與水環(huán)境污染形勢下，以供給為主的計劃分配體制與基于行政管理的共有產權制度的弊端越發(fā)顯現(xiàn)，水權交易成為對引灤水資源管理與配置體制改革的一個方向。引入市場機制對引灤水資源進行優(yōu)化配置，合理規(guī)劃水資源的分配，提高用水效率的重要性也日益凸顯。因此，從現(xiàn)實需求和發(fā)展現(xiàn)狀來看，開展水權改革是海河流域落實節(jié)水優(yōu)先方針、破解水資源瓶頸問題的重要舉措之一。

2 引灤水資源水權交易實例

多年來，為保障區(qū)域用水安全、優(yōu)化引灤水資源配置，流域相關管理部門基于工程互通條件和水量分配規(guī)定，積極開展引灤水資源水權交易嘗試，并取得了良好成效。但總體上看，引灤水權交易仍處于探索之中，部分瓶頸問題亟待解決。

2006年，為完善潘家口、大黑汀、桃林口水庫聯(lián)合調度工作，協(xié)商制定了聯(lián)合供水調度管理辦法。在不改變潘家口、大黑汀、桃林口水庫現(xiàn)有的水量分配及調度原則基礎上，根據(jù)水庫蓄水情況，實施3座水庫的水資源優(yōu)化配置調度。通過調節(jié)潘家口、大黑汀水庫以及桃林口水庫向灤下農業(yè)灌區(qū)供水的調度方式，實現(xiàn)天津、唐山2市在潘家口水庫可用水量的實質增加。

2011 年，天津市為增加引灤水量指標，商定將上年度剩余指標水量1.24 億m3存蓄于潘家口水庫內，不再參與指標重新分配，該部分水量于2011 年下半年優(yōu)先供給天津市，實現(xiàn)從唐山市向天津市轉移1.24億m3引灤水量的使用權。

3 實施水權交易存在的問題

3.1 政策法規(guī)依據(jù)尚需進一步完善

水市場的建立和完善必須有相應法律法規(guī)為保障，合理有效的法律體系是促進水權交易健康發(fā)展的重要保證。引灤工程是跨流域供水工程，屬于跨省市水權交易。但目前真正體現(xiàn)市場機制和價值規(guī)律的市場化管理制度還沒有完全建立起來，必須按照“利益平衡、區(qū)域協(xié)調”的原則，逐步建立和完善水權交易相關法規(guī)制度，為區(qū)域水權交易提供法律依據(jù)，規(guī)范水權交易制度。

3.2 區(qū)域水量配置尚需進一步明確

用水指標和水量分配是水權交易的前提和基礎。雖然潘家口、大黑汀、桃林口等水庫明確了水資源分配原則，確定了引灤水量分配比例，但對引灤指標有償轉讓和水權交易還沒有明確規(guī)定，且區(qū)域內天津市外調水源水量分配比例尚未明確。以上種種因素，在一定程度上制約了引灤水權交易的發(fā)展。

3.3 水權交易市場尚需進一步培育

京津冀地區(qū)水資源十分匱乏，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段配置水資源，區(qū)域水資源短缺矛盾難以得到真正解決。只有通過制度創(chuàng)新，引入市場機制，對水資源進行優(yōu)化配置、合理規(guī)劃、提高用水效率，才能實現(xiàn)水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。2019 年發(fā)布的《海河流域水安全保障方案》雖已提出激發(fā)市場在水治理中的活力，推進地區(qū)間、用水戶間水權交易，但目前海河流域內水權交易還處于探索階段，水權交易平臺還未完全建立，水權交易市場尚需培育。同時，水資源監(jiān)控能力和水權交易監(jiān)管基礎支撐還需加強。

4 建議和措施

4.1 完善相關政策法規(guī)體系

水權制度的建立和完善，需要建立有關水權管理、配置、交易和水價的政策法規(guī)體系保障，綜合利用行政、法律、經濟和技術等多種手段，因地因時制宜，促進水權轉讓，利用市場機制的作用合理配置水資源。積極開展研究建立水權交易標準、交易制度、交易系統(tǒng)和風險防控體系，不斷完善交易規(guī)則，優(yōu)化交易流程，強化高新技術運用，促進水權交易便捷高效開展。

4.2 積極培育水權交易市場

為切實推進引灤水資源優(yōu)化配置和高效利用，一方面通過南水北調等工程增加外調水量，緩解用水緊缺的局面；另一方面按照區(qū)域經濟社會發(fā)展要求和引灤水資源開發(fā)利用狀況，協(xié)調好各方面的利益關系，通過建立合理、公平的水權交易市場，實現(xiàn)區(qū)域內水資源使用權的流轉，提高水資源利用效率和效益。因此，在不改變引灤水量分配原則的前提下，建立引灤水權交易市場、進行市場化運作，是實現(xiàn)引灤水資源優(yōu)化配置與科學調度的有效途徑和必然選擇。

4.3 制定合理的水權交易價格

合理確定水權交易價格是進行水權交易的基礎。引灤水權交易應遵循市場交易的基本準則，從流域、區(qū)域實際出發(fā)，在統(tǒng)籌考慮海河流域水資源狀況及京津冀區(qū)域用水情況前提下，根據(jù)引灤水資源狀況及本區(qū)域經濟社會發(fā)展水平，由各方平等協(xié)商，合理制定水權交易價格。引灤水權交易價格的確定應考慮相關工程的運行維護成本、水資源保護補償、水權轉讓年限、供水水價等多種因素。水權交易費應由受讓方承擔，因轉讓對第三方造成損失或影響的必須給予合理的經濟補償。

5 結語

開展水權交易是落實最嚴格水資源管理制度的重要市場手段，是促進水資源節(jié)約和保護的重要舉措。構建基于政府管理和市場交易相結合的水資源配置模式，充分發(fā)揮市場配置作用，建立引灤水權交易市場，是實現(xiàn)引灤水資源優(yōu)化配置和高效利用的重要途徑，也是保障引灤工程長期良好運行的重要措施。因此，繼續(xù)推動引灤水權交易是必要的，也是可行的。