天津市供水行業管理現狀和發展對策探討

楊國彬

（天津市水文水資源管理中心，天津 300060）

多年以來，城市供水作為城市公共事業的重要部分伴隨著城市的建設而發展，其管理模式由政府主導并組織建設，隨著經濟體制的改革，為了優化居民用水體驗，天津市一改“九龍管水”造成的水行政管理長期處于分割狀態，于2009年實施水務一體化改革，實現了水源地、供水、節水、排水、治污、防洪、水環境與生態等涉水事務的統一管理。近些年來，天津市又從改善農村供水條件和提高供水水質出發，將城市供水管網延伸至鎮村，逐步實現“農村供水城市化、城鄉供水一體化”目標。供水單位的多樣化、供水服務的差異化和公眾對供水服務質量提升的期盼，都給城市供水服務與管理提出了更高的要求。開展供水行業有效的管理模式和監督機制研究，形成較為健全的管理制度，進而推進監管機制的法治化，將對天津市供水行業的良性發展具有重要意義。

1 天津市供水行業管理特點

城市供水像排水、電力等一樣，屬于城市公共事業的一部分。由于供水具有一定的公益性，因而一直以來帶有較為明顯的自然壟斷特色。為了避免形成壟斷，政府監管部門就要通過管理使供需雙方保持彼此之間權益相對平衡，以達到公眾和供水企業自身利益的最大化。為了保護公眾的利益和抑制市場的不穩定性，需要由政府部門對供水企業進行直接經濟性或社會性的監督管理。

一直以來，水源工程、水廠及其供水管網均由政府出資建設，交由供水企業運行管理維護，物價主管部門確定自來水價格，供水企業按量收取水費用于生產運行維護等成本，大型設施設備維修改造由政府承擔或政府與供水企業共同承擔。隨著改革的發展，按照城市建設設施配套原則，除公共配水管線外，新建項目供水設施配套均由建設單位負責建設，項目完成后由建設單位組織供水企業等有關部門驗收，再交由供水企業管理。至于二次供水設備運行維護管理，則由自建單位、業主委托、物業、供水企業等多種管理主體負責。

2 供水行業管理現狀

2.1 管理法規

目前，天津市供水行業監管的相關政策法規有《中華人民共和國水法》、國務院《城市供水用水條例》《天津市城市供水用水管理條例》《城市供水水質管理規定》《天津市居民住宅二次供水設施管理規范》等。這些法規規章的頒布和實施使天津供水行業管理踏上了規范化、法制化和科學化的管理軌道，規范了各供水企業的經營及用戶用水行為，增強了供水用水管理，保障了用戶和供水企業的合法權益。

2.2 管理模式

目前，全市供水管理體制實行市、區分級管理的模式。天津市水務局為全市供水行政主管部門，負責全市供水用水行政管理工作，各區水務部門負責轄區內的供水行政管理工作。天津市水文水資源管理中心是天津市水務局所屬的承擔本市供水行業管理的事業單位，承擔城市供水行政監管的具體工作，負責擬定本市供水行業設施運行技術質量、標準、規程、規范并監督實施，負責本市供水行業特許經營有關日常管理工作，負責本市供水行業統計工作，參與起草修訂本市供水行業管理的地方性法規、政府規章和規范性文件。

2.3 管理內容

（1）水質監管。目前，天津市基本建立了城市供水水質監管體系，構建了供水企業、衛生健康、水務等行政監督管理部門三級檢測制度，形成了城市供水水質管理的有效機制，確保供水水質符合國家飲用水標準。水質監管主要依據是《天津市供水用水管理條例》《城市供水水質管理規定》等有關法規規定，天津市水務局是供水行政主管部門，天津市水文水資源管理中心實施對供水水質的日常抽查監督和管理，供水企業建立了日檢、月檢以及全項指標檢測等覆蓋供水全過程的水質監測體系。供水水質的檢測包括對原水、出廠水、管網水水質進行全過程監測。目前，天津市建立了供水水質公示制度，供水管理部門監督抽檢企業供水水質并予以公示。所有原水供水企業被要求每周將企業自檢的水質報告上報到市供水管理部門，市供水管理部門將各供水企業提供的水質報告匯總后，根據要求提交給住建部。

（2）服務監管。天津市供水行業服務管理主要依據為《天津市城市供水服務標準》及住建部關于城鎮供水規范考核辦法。市區供水行業管理部門對供水各企業的服務標準、服務行為、服務水平、服務質量等進行監督管理和考核評估，從而推動服務規范的貫徹實施。按照考核辦法，天津市供水主管部門每年定期對各區及其供水企業進行檢查評估，并將檢查評估情況向區供水行政主管部門通報，市、區供水管理部門接收并收集社會公眾對自來水供水服務的投訴舉報及辦理情況。

3 存在問題

3.1 供水企業基本上實行以政府主導的企業管理模式

供水企業基本在政府支持下設立，主要建設改造資金由政府撥付，水價由政府確定，虧損由政府給予補助，這種由政府主導的管理模式存在著權責不明、效率低下等問題。雖然近年來引入津濱威立雅等合資企業采取特許經營、外商獨資經營和社會資本進入企業等方式，但規模較小，尚不能形成競爭趨勢。

3.2 二次供水設施管理形式多樣，管理水平參差不齊

由于缺乏上位法等法規及制度支持，目前天津市二次供水有自建單位、業主委托、物業、供水企業等多種管理主體，造成管理人員業務素質水平不一、運行維護經費渠道不明、維護維修不及時、易形成供水企業壟斷、服務監督不健全等問題。

3.3 供水價格形成機制還不夠健全

一方面，公眾認為水價偏高，用水企業用水成本較大，供水企業的運行維護成本不透明；另一方面，供水企業認為企業一直在虧損，多年得不到價格補償，企業提升供水能力及設施維護困難，影響到供水企業的正常發展。

3.4 供水基礎設施薄弱環節日益凸顯

今后一個時期是天津加快建設、發展的關鍵時期，供水需求不斷加大；同時，按照城鄉一體化均衡發展的要求，城鎮供水又進一步加大了城市供水的需求，供水能力不足將直接影響供水保障能力。作為城市重要基礎設施的供水系統，當前還存在著源水水質無保證、供水廠生產能力趨于飽和、供水企業之間供水管網互連不暢和供水應急保障能力不足等問題，與供水網絡化和一體化的發展目標差距明顯，難以適應全市經濟社會發展的急迫要求。

3.5 農村供水安全保障制度尚不健全

“農村供水城市化、城鄉供水一體化”目標將于2020年底前在天津市全面實現，農村居民將享受到城市居民一樣的供水服務。但是，由于農村供水存在分散性、管線長、漏損率大、收費難等特點，與城市供水具有一定的差異性，還缺乏相應的與城市供水相配套的規范和服務標準，這為供水企業及供水管理提出了新的要求。

4 對策措施

4.1 完善法規制度標準

修訂《天津市城市供水用水條例》，強化各級供水管理部門的監管責任，針對城鎮供水的發展實際完善供水監管范圍，嚴格供水規劃的組織實施，進一步明確供水設施建設的方式、供水設施運行維護主體及投資來源。深入貫徹國家住房城鄉建設部、發展改革委、公安部、衛生健康委《關于加強和改進城鎮居民二次供水設施建設與管理確保水質安全的通知》，規范二次供水管理。同時，完善城鎮供水服務標準，制定供水服務評估辦法，提高供水服務質量。

4.2 暢通供水建設投融資渠道

供水設施在基礎設施建設投資中占據著很大的比重，具有投資周期長、投資金額較大等特點，需要引入社會資金以彌補政府資金不足等問題。目前，從天津供水行業的實際情況來看，供水規模的增長、水質處理能力的提升和供水保障體系 的建立完善均急需大量的資金投入。一方面，水廠更新改造和農村供水設施建設的投資需求缺口較大，城市供水設施也需要不斷地進行更新改造和維護；另一方面，要形成完善的多元投融資機制，暢通投融資渠道，可以采取政府公益性投資、社會資本商業性融資以及特許經營方式，這也是天津供水行業建設一個主要的資金來源。

4.3 增加價格公開透明度，完善價格調整機制

供水企業經營的核心是供水價格，供水價格不僅肩負著調整資源配置的責任，還決定著供水企業能否正常地進行運營。按照供水價格“生活用水保本微利、工業用水合理計價”原則，定期開展供水價格測算，根據源水成本、生產運營成本及合理利潤確定調整供水價格，明確政府和供水企業建設及管理責任，保障公眾和供水企業權益，進一步優化營商環境。

4.4 健全監管公開制度，建立規范化的監管環境

健全監管公開制度，充分利用“互聯網+監管”平臺，將供水監管程序化和公開化，這是提高行政監管最有效的手段。具體而言，就是加大供水監管工作的力度，將監管條件、程序規范、標準制度以及市場準入、運營退出等各監管環節內容向社會公開，主動自覺接受用戶監督，建立起快速、準確、通暢的監管信息渠道。

4.5 加強供水服務監督

對于供水質量的監管，要進一步完善相應的監控標準，如各監測部門的責任、水質合格率、水壓合格率及供水保證率等，并具體細化分項指標，如水質包括出廠水、管網水水質檢測的項目、頻率等，建立全面而又科學的檢測指標體系，及時向社會公示水質信息，實現有效水質監督控制，確保供水水質達到國家飲用水標準。

另外，還要加強供水設施的安裝和維護監管，監督約束供水企業的對外服務行為，進一步完善對外服務的行業標準，一要控制行業壟斷，二要提高服務標準，創造好的供水營商環境。在保障日常供水服務的基礎上，加強對供水需求增長的分析，結合老舊小區改造、供水低壓片區、夏季供水高峰、園林綠化用水等問題和供需水矛盾，研究解決對策，通過實施動態監測、聯合調度和應急保障等措施，確保全市供水安全。