貴州省“十四五”期間普通國省道發展面臨的挑戰及提高策略分析

申志翔

(貴州省公路局，貴州 貴陽 550000)

1 前 言

2013年5月，《國家公路網規劃(2013年～2030年)》和《貴州省省道網規劃(2013～2030年)》批準實施后，貴州省普通國省道公路里程大幅增加，其中，普通國道路線由5條調增為16條，里程由2 664 km調增為8 557 km；普通省道由34條調增為78條，里程由7 262 km調增為18 218 km。規劃調整后，全省普通國省道總里程達到約2.6萬km，覆蓋了全省90%的建制鎮、70%的建制鄉，路網布局更加完善，網絡功能和覆蓋范圍進一步拓展。普通國省道公路網的巨大變化，對全省公路網、特別是普通省道公路網產生了重大影響，結合“十三五”幾年建設出現的問題，對“十四五”普通國省道可能出現的問題和挑戰提出思考，供各位專家批評、指正。

2 “十四五”期間普通國省道發展面臨挑戰

2.1 資金來源單一，地方配套資金難以落實

普通國省道作為公益性交通基礎設施，長期以來，建設資金來源主要為車購稅補助和縣級政府自籌，根據交通運輸部“十三五”規劃內普通國省道投資政策，普通國道車購稅按每公里定額補助(普通國道二級公路補助600萬元/公里，普通省道二級公路補助420萬元/公里)，對于高投資和集中連片特困地區建設項目補助標準適當上浮，據此測算，普通國省道車購稅補助資金占項目總投資的33%左右(25～49%)，剩余配套資金需由地方籌集，目前，省、市(州)級均無普通國省道配套資金支持，地方配套資金主要依靠縣級政府通過財政、銀行貸款和引入社會資本等方式籌集。全省88個縣，其中65個縣分布在集中連片特困地區，縣級財政普遍財力薄弱，尤其是當前財政政策收緊和債務管控趨嚴，地方融資平臺傳統運作模式是以政府信用為支撐，以落實地方政府的發展目標，直接或間接地有償籌集資金，并將資金投向地方急需發展的行業和領域。

2.2 前期工作要求更加嚴格

我國高度重視生態環境保護，把生態文明建設放在突出地位，2018年國家成立自然資源部，統一行使“所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”，“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用”，資源與環境約束不斷增強。未來項目前期工作程序將更加復雜，審批難度將進一步加大。

2.3 可供建設用地更加緊缺

2019年5月，中共中央國務院印發了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，提出到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局，堅持先規劃、后實施，不得違反國土空間規劃進行各類開發建設活動。加之貴州位于長江和珠江“兩江”上游，自然區位和地理條件獨特，具有高原峽谷型地貌結構特征，地形破碎程度為西南五省最高，全省高原和山地面積約占89%，丘陵、河谷及盆地僅占11%，耕地面積少，建設用地分散，是唯一沒有平原支撐的省份，可供開發利用的土地資源稀缺，用地形勢緊張綜上，未來貴州基礎設施建設將面臨著更為嚴格環保、節能、土地等剛性約束。

2.4 普通省道建設短板問題突出

省道作為聯系高速公路和農村公路的重要路網層級之一，規劃調整后，我省共有14 505 km農村公路調整為新增省道，其多為早期實施的縣際油路、通鄉油路和部分通村硬化路，超期服役，路面技術狀況差，集中涌入了升級改造階段，地方建設需求大，省道建養事權暫列地方，不在中央資金支持范圍，地方籌措資金十分困難，供需矛盾突出，隨著我省“縣縣通”高速、“村村通”硬化路、農村“組組通”公路的實現，省道建設“中梗阻”問題日益凸顯，是我省交通運輸發展最不平衡、最不充分的薄弱環節之一。

3 提高策略

3.1 擴大資金來源

繼續積極爭取車購稅資金、中央一般財政預算資金、中央建設專項基金等對貴州普通國省干線公路建設發展的支持；創新項目投融資模式，建議省、市、縣各級人民政府每年從財政預算中安排專項資金支持普通國省道建設；加大省政府財政資金支持力度，通過“省補資金”或“以獎代補”的形式支持普通國省道發展；對于旅游路、產業路等具有一定收益項目，通過沿線服務區、驛站、觀景區等服務設施經營收入反哺，或者與景區聯合開發，通過資源置換資金、盤活優質資產等方式反哺普通國省道；加大地方政府債券用于普通國省道建設的力度；推動公路融資平臺實體化、市場化、產業化轉型；通過資源置換資金、盤活優質資產等方式反哺普通國省道；鼓勵使用貴州交通產業發展基金、脫貧攻堅投資基金推進普通國省干線公路建設；適當降低購置環節的稅費，完善保有和使用環節的稅種，建立針對性的公路稅收體系，提高公路建設的能力。在實踐過程中，可以有效地將公路發展和稅種聯系到專項建設基金中，從而能夠提高公路建設資金使用的效率。

3.2 加強規劃階段研究深度以及與各相關部分聯動

在規劃階段對我省的公路網規劃、五年規劃、三年滾動計劃庫，要征求林業、水保、環境、土地等方面的專家和主管部門的意見和建議，對后期項目實施中可能影響到的敏感區，尤其在穿越時涉及到上位法“嚴禁”“不宜”地區的公路建設，如何規避，如何更好的處理，如何破解“瓶頸”是非常重要的問題。建議應提前通過行業部門專家提供科學合理的咨詢和論證意見對一些資深的國家級以及省級專家，聘請為長期的顧問或合作對象，形成長期合作機制，建立規劃、咨詢、論證數據庫，通過數據庫的應用，確保規劃質量；建立普通國道和省道項目庫，對未來普通國省干線公路用地需求進行預估和判斷，對接國土空間規劃，做好土地空間預留，使后期實施工作更加順暢和項目能落地生根。

3.3 解決普通國省道對節點連接覆蓋問題

普通國省道是干線公路網的重要組成部分，除了與高速公路共同承擔區域間、省際間以及大中城市間的中長途運輸任務外，還承擔著銜接高速公路與農村公路，連接行政節點、重要產業節點、重要景區和交通樞紐的功能。經過近十年的加快建設，主要干線通道中的普通國省道路段大部分已建設完成，但其銜接轉換、節點連接覆蓋以及集疏運功能路段建設還有待進一步完善和加強。

3.4 強力推進高速公路出入口銜接

“十二五”以來，貴州省高速公路飛速發展，是西部第一個實現“縣縣通高速”的省份，高速公路網絡格局基本形成。然而，高速公路網絡效益的發揮和快速通達功能的實現需要具備完善的出入口銜接道路，普通國省道作為銜接高速公路的主要道路，需要大力提升連接高速公路出入口路段的技術等級，保障高速公路與主要節點間的順暢連接，最大限度發揮高速公路的快速通達能力。

3.5 大力推進鄉鎮節點連接

普通國省道是連接城市和重點鄉鎮，溝通城鄉的重要載體，在一些遠離中心城市的農村地區，國省道是最重要的對外交通聯系道路，是公路系統發揮普惠民生作用的重要組成部分。“十四五”期，在交通強國建設要求下，需要建設人民滿意的交通，增強人民群眾的獲得感和幸福感，因此，需要優先升級改造建設連接鄉鎮節點的普通國省道路段。

3.6 積極推進旅游景區連接

2019年國務院印發的《交通強國建設綱要》中明確提出，深化交通運輸與旅游融合發展，大力推動旅游風景道建設。旅游公路的建設，有助于支撐和帶動景區發展，提升景區及周邊地區經濟發展活力，是交通對經濟發展支撐性、引領性的重要體現。普通國省道在規劃布局時充分考慮了對重要旅游景區的連接，部分國省道沿線還擁有豐富的旅游資源，具備打造旅游風景道的條件和資質。“十四五”期，應充分發揮交通對地方經濟的帶動作用，把握國家鼓勵和支撐的建設方向，大力提升連接旅游景區的普通國省道技術等級和服務品質。

3.7 支持普通國道過境段改造

對于穿越市(州)首府城市、人口規模較大的縣城的普通國道，由于交通量大、客貨和機非混行嚴重，極大影響了通行安全，也不利于城鎮居民生產生活出行和城市空間格局構建，需要在必要性和建設標準科學論證的基礎上，進行過境段改造，強化普通國道對城鎮發展的支撐。

3.8 加強人才隊伍建設

完善人才培養制度體系，創新人才培養模式，建立科學的教育培訓制度；積極引進高層次人才、優秀拔尖人才、急需緊缺人才、科技創新人才；切實解決優秀人才在工作、生活等方面的困難，切實改善與保證各類人才的福利待遇，建立和完善公路人力支持保障體系。

4 總 結

貴州地貌屬于高原山地，公路建設難度大、成本高，生態環境保護要求更加嚴格，因此，要綜合考慮地形和交通需求實際，加強標準和指標選取的論證，優先建設技術標準適宜，建設用地能夠保障，配套資金來源明確，達到生態環境保護要求的建設項目，保證項目的落地實施。