行政處罰的重新定義與分類配置

黃海華

一、行政處罰行為概念的模糊性及其問題

長(zhǎng)期以來(lái)，什么是行政處罰行為、某一行政行為是否是行政處罰行為一直爭(zhēng)議不斷，困擾著各方參與者。1996 年《行政處罰法》出臺(tái)后，爭(zhēng)議有所減少，但隨著時(shí)間的推移，特別是行政處罰領(lǐng)域中不利負(fù)擔(dān)性管理措施的增多，這個(gè)爭(zhēng)議重新“燃起”，并有愈演愈烈之勢(shì)。有法官撰文提出，司法實(shí)踐中，行政處罰類案件始終占據(jù)各類行政案件數(shù)量的首位，而行政處罰的識(shí)別方法是首要的疑難問題。對(duì)某一行為是否屬于行政處罰，經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)議，并引發(fā)是否適用行政處罰法以及相對(duì)人程序性權(quán)利如何保障的爭(zhēng)論，如責(zé)令類行政管理措施、限期拆除、收回土地使用權(quán)〔1〕參見耿寶建：《行政處罰案件司法審查的數(shù)據(jù)變化與疑難問題》，載《行政法學(xué)研究》2017 年第3 期。。行政復(fù)議實(shí)踐中也存在類似問題。有學(xué)者從行政復(fù)議和行政應(yīng)訴的角度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)行政處罰類復(fù)議案件在所有復(fù)議案件中和行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴案件中的占比都是逐年穩(wěn)步上升，通過對(duì)行政復(fù)議案件具體情況的梳理，提出處罰復(fù)議案件引發(fā)的行政處罰法修法重點(diǎn)，其中第1 條就是過時(shí)條款及時(shí)更新問題，以失信懲戒為例，建議從立法技術(shù)上，解決行政處罰種類條款的包容性和開放度問題，以滿足與時(shí)俱進(jìn)的行政管理實(shí)踐需要。〔2〕參見曹鎏：《論“基本法”定位下的我國(guó)行政處罰法修改》，載《政治與法律》2020 年第6 期。筆者在有關(guān)法律詢問答復(fù)工……