整體主義、放管結合、高效便民：《行政處罰法》修改的“新原則”

袁雪石

一、《行政處罰法》的實踐難題

從實踐來看，組織、規范、效能是中國當前行政法治要面對的三個關鍵問題，修改《行政處罰法》必須抓住這三個實踐中的主要矛盾，并用其統率行政處罰法治體系。

（一）盤根錯節的部門執法難題

我國行政處罰權的實施主體配置面廣，從國務院一直到鄉鎮政府，從國務院部門到縣級政府部門甚至是縣級政府部門的派出機構，都有行政處罰權。〔1〕根據《行政處罰法》第20 條規定，行政處罰的主體似乎局限于縣級以上地方人民政府有關行政機關，但國務院和鄉鎮政府也是行政處罰的主體。以鄉鎮政府為例，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第39 條、第40 條，《血吸蟲病防治條例》第51 條都規定了鄉鎮政府罰款權限。此外，根據中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》的要求，不少省政府根據《行政處罰法》第16 條，以相對集中行政處罰權的方式，將縣級政府有關部門的行政處罰權相對集中到鄉鎮政府、街道辦事處，據此，鄉鎮政府、街道辦事處都擁有行政處罰權，這一巨大改革背后仍有諸多問題需要進一步研究。除了處罰權，鄉鎮政府還擁有許可權、檢查權、強制權、征收權、征用權等。本部分的問題系筆者根據多年在全國各地的實地調研總結而來。多頭執法、重復執法是行政執法體制的沉疴。

1.執法主體碎片化

執法部門縱向、橫向職責交叉頻發，推諉扯皮，有利爭著管，無利都不管，執法盲點與執法“擾民”并存，熱點、難點問題長期得不到回應和解決。……