論政府行為作為行政協議訴訟中的不可抗力

王敬波

一、問題的提出

隨著行政協議進入行政訴訟的受案范圍，不可抗力作為合同免責事由必然成為行政協議訴訟的爭議焦點之一。房屋征收補償協議、投資協議、特許經營協議中，作為被告的行政機關面對政策變化、規劃調整、體制變動、行政審批程序未完成等狀況都選擇運用不可抗力作為答辯理由，可見，行政機關對將不可抗力作為免責理由“情有獨鐘”。而對于政府行為是否構成不可抗力，民法學界早有爭議。有學者認為，政府行為符合“折中說”中不可抗力的外在客觀的非人意志性、該事件的當事人主觀上沒有過錯這兩個要求。政府行為不能避免，也不能克服，其存在既是客觀的，又是當事人不能通過主觀意識左右其發生的，當事人更不可能在主觀上對此產生過錯。至于政府行為是否可以預見到，因政府行為往往很難預測出準確的發生時間、地點和具體的事實，故應屬于不可預見的范疇。〔1〕魯茜、范國華：《政府行為引發的商品房逾期交付法律問題分析》，載《行政與法》2018 年第7 期。有的學者則排斥將政府行為作為不可抗力，認為“政府部門種類繁多，如果將政府行為作為不可抗力請求免責，顯得太過泛濫”。〔2〕劉凱湘、張海峽：《論不可抗力》，載《法學研究》2000 年第6 期。理論模糊造成司法實踐中的差異判斷。例如，對于政府行為引發的商品房逾期交付情形是否應當適用不可抗力，房地產開發企業又能否據此免除逾期交房的法律責任，有著不同的處理方式，有的法院適用不可抗力進行判決，以免除因政策性停工延期交房的當事人的法律責任。……