關于建立完善我國動物防疫體系的幾點思考

(1.浙江省動物疫病預防控制中心，浙江 杭州 310020；2.余杭區畜牧獸醫局)

人類傳染病與動物疫病密切關聯，人類健康與動物健康緊密相連。據估計，60%人類傳染病為人獸共患病，75%的人類新發傳染病(如艾滋病、埃博拉病毒)源自動物[1]。近年來，SARS、H7N9流感、2019新型冠狀肺炎等新發人類傳染病不斷出現，突出了國家生物安全體系建立的必要性和緊迫性。

習總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上指出，“要堅決貫徹預防為主的衛生與健康工作方針，堅持常備不懈，將預防關口前移，避免小病釀成大疫”。保護野生動物生態系統，做好動物防疫工作是防控人類新發傳染病的重要關口。人H7N9流感防控充分說明了動物防疫工作的極端重要性。2013年新發人H7N9流感疫情，主要通過家禽傳染給人類，人與人傳染性有限。在實施家禽H7強制免疫之前，每年冬春季節都會出現一波人H7N9流感疫情，截至2017年底疫情共造成1398人感染560人死亡[2]，2017年秋季農業部門通過全面實施H7強制免疫之后，家禽H7N9流行得到有效遏制，人H7N9疫情也基本平息[3]。對于其他人畜共患病，如狂犬病、布魯氏菌病、包蟲病等主要通過動物傳染給人的疾病，動物防疫工作也是重要的前端關口和明顯的短板。實踐證明，人畜共患病控制其動物源頭是最為有效和經濟的方法，也是保護人類免受其危害的最佳途徑。

動物防疫工作不僅僅是保障畜牧生產安全、生態環境安全的重要力量，更是保障公共衛生安全的重要關口。動物防疫體系理應成為國家生物安全體系的重要組成部分。

1 當前我國動物防疫體系存在的主要問題

根據《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》)，動物防疫是指動物疫病的預防、控制、撲滅和動物、動物產品的檢疫。法律明確規定，動物防疫體系主要承擔了重大動物疫病強制免疫、動物疫病監測預警、動物疫情報告、動物疫情控制與撲滅、動物和動物產品檢疫、動物防疫監督管理等多種職能。

從“人、機、料、法、環”等五大方面分析，當前我國動物防疫體系主要存在以下問題。

1.1人-防疫人員 目前基層動物防疫體系人員匱乏，年齡結構青黃不接、專業技術水平普遍不高，嚴重限制了動物防疫工作的發展[4-5]。非洲豬瘟疫情發生后，農業農村部于康震副部長曾指出，當前基層防疫體系“網破、線斷、人散”的情況比較普遍。

動物防疫人員工資待遇低，與工作量、工作難度和風險極不匹配，是人員流失的主要原因。在當前畜牧業以散戶為主的養殖狀況下，防疫人員承擔了高致病性禽流感、口蹄疫、小反芻獸疫等多種重大動物疫病的強制免疫，加上疫病監測、產地檢疫、屠宰檢疫、流通監管等一系列工作，基層往往一人身兼多職，疲于應付。防疫人員還要面對布病、高致病性禽流感等多種人畜共患病的風險。與之相對的是，防疫人員工資待遇低，社會地位低，導致年輕人才不愿進，留不住。

1.2機-設施設備 獸醫系統實驗室是指隸屬于各級獸醫主管部門，承擔動物疫病檢測、診斷和監測等任務的獸醫實驗室，是當前動物防疫體系重要技術支撐和依托。近年來，在農業農村部開展獸醫系統實驗室考核驗收的大背景下，動物疫控機構獸醫實驗室建設得以迅猛發展，實驗室硬件和軟件配置有較大提升[6-7]。目前，獸醫系統實驗室中，縣級獸醫實驗室主要承擔強制免疫疫苗效果評估以及人畜共患病血清學監測等，普遍缺乏分子生物學檢測設備，不具備二級生物安全實驗室的相關設施設備。H7N9流感和非洲豬瘟疫情發生以后，都迫切需要縣級獸醫實驗室能夠做到早發現、早診斷、早處理。因此縣級獸醫實驗室建立二級生物安全實驗室，配備熒光定量PCR和普通PCR儀器，提高實驗室檢測能力水平也越來越必要。

1.3料-信息化防控 推進畜牧獸醫信息化，能夠有效提高動物防疫管理效率，是加強動物疫病防控和保障公共衛生安全的重要手段，是政府提升現代化治理能力的有力抓手。目前，全國與動物防疫相關的信息化平臺，主要包括中國動物疫病預防控制中心管理的全國動物疫病防控與動物衛生監督云平臺。另一方面由各省自己探索建立的畜牧業信息化平臺，如遼寧省畜牧業生產監測預警數字化平臺[8]和浙江省智慧畜牧業云平臺。這些大數據平臺整合了養殖生產管理、動物防疫管理、動物檢疫、無害化管理、屠宰管理、動物及其產品流通監管等系統數據，使畜牧業生產、加工、流通、監管等各環節實現信息化。國家層面的畜牧業信息化平臺仍然處于初始階段，亟需推進。

1.3.1全國動物疫病防控與動物衛生監督云平臺簡況 該平臺主要包括全國動物疫情報告系統和動物疫病監測上報系統，疫情上報系統涵蓋了160余種動物疫病。疫病監測系統涵蓋了多種重大動物疫病和人畜共患病的監測，多達20余種疫病。其中重點監測的病種就包括14種，包括非洲豬瘟、口蹄疫、高致病性禽流感、小反芻獸疫、布病、狂犬病等重大動物疫病和人畜共患病。涉及牛、羊、豬、家禽、犬、馬等多種動物。既有抗體監測，也包括病原學監測。動物疫病監測既是掌握動物疫病流行狀況、評估強制免疫效果、動物疫病防控效果的重要技術手段，也是疫情早發現、早處置的重要技術支撐。該平臺的搭建為全國動物疫病預警預報奠定了較好的信息化基礎，但也存在一些明顯的短板。

1.3.2全國動物疫病防控與動物衛生監督云平臺現狀

1.3.2.1疫病監測系統 主動監測敏感性較低且存在一定偏移，主要原因包括：動物疫病監測與畜牧業數據聯系不足，導致主動監測對屠宰場、活畜禽交易市場、無害化處理場高風險環節監測力度不強，無法科學反應疫病流行狀況和免疫密度，不能及時發現動物疫情；受到獸醫管理體制制約，也存在對高風險環節不敢監測的情況；監測數據層層審核，有些地區存在選擇性上報，數據存在一定偏移。

1.3.2.2疫情報告系統 被動監測敏感性極低，由于重大動物疫情的疫病防控歸責、撲殺補償機制不合理、地方保護主義等因素，導致地方政府不愿報、獸醫行政系統不敢報、預防控制機構不敢檢、養殖主體不想報。

1.4法-動物防疫法律體系、獸醫管理體制 完善的動物衛生法律體系是順利開展動物防疫工作的重要保障。我國已經基本形成了以《動物防疫法》為核心，以《重大動物疫情應急條例》等法規為支撐的獸醫法律體系。《動物防疫法》及其配套規章經過近9 年的運行，一些立法、執法等方面問題也日益凸顯，不能適應新形勢下動物防疫工作的需要。

1.4.1動物防疫法律體系

1.4.1.1獸醫法律體系存在立法空白的問題 《動物防疫法》授權制定配套法規的工作尚需加大力度，新《動物防疫法》施行之后，農業部組織制修訂了《動物檢疫管理辦法》等配套規章10 余部。從數量看還不足授權制定總數的1/6。尚未出臺專門的《獸醫法》。從人、事、物三方面綜合立法或分別立法是確保獸醫工作順利運行的“三駕馬車”，缺一不可[9]。目前，多數發達國家以及我國港澳臺地區均制定了規范管理獸醫人員的專門法律法規，對于促進獸醫隊伍發展、確保動物防疫工作順利開展發揮了重要作用。

1.4.1.2現有制度運行方面的問題 《動物檢疫管理辦法》、《動物疫情報告管理辦法》、《動物防疫條件審查辦法》、《執業獸醫管理辦法》和《動物診療機構管理辦法》等配套規章頒布實施至今，動物檢疫管理體制、疫情報告渠道、養殖場所選址布局、執業獸醫資格準入管理制度、動物診療活動管理等不少新問題開始顯現出來，為確保相關法律制度的順利實施，需要及時啟動相關配套規章立法后的評估以及修訂工作。動物防疫主體責任沒有有效落實。《動物防疫法》第十四條、第十七條和第七十三條明確規定養殖者是強制免疫法定責任主體。由于我國中小規模和散養仍占主體地位，受傳統思維和工作模式影響，在實際執行過程中，政府部門承擔了散養動物養殖者的免疫責任，加之獸醫社會化服務體系發展滯后，致使養殖者本應當承擔的強制免疫法定義務沒有履行。動物疫情尚不能及時如實報告。《動物防疫法》規定，發現動物疫情可向獸醫系統三個單位報告，但是由于沒有突出動物疫病預防控制機構疫情報告的主渠道作用，反而在事實上弱化了疫情報告體系的建設。

1.4.2獸醫管理體制

1.4.2.1分段管理 我國現行的獸醫管理體制，從政府部門來講，實行“分段管理”，即動物飼養、屠宰加工、產品流通、進出境檢疫的動物衛生監管職能分別由不同法律規范解釋和不同部門實施。農業部門主要管理飼養和屠宰環節的動物防疫、檢疫和監督，衛生部門負責食品衛生監督，動物和動物產品的出入境檢疫檢驗則由質監部門實施，動物防疫所需的資金和物資，則由財政和發改部門掌控。動物防疫和畜產品安全管理職能分散在政府多個部門，造成政出多門，條塊分割，不能實施統一管理，職責不清的局面。多頭管理，職能重疊，使得管理效率低下，資源嚴重浪費，出現了“有責任的沒有權力，有權力的沒有責任”現象。“八個部門管不好一頭豬”的問題很難得到有效解決[10]。對流通這一最易引起疫病傳播關鍵環節，目前還缺乏有效的監管，甚至監管缺失，嚴重影響了動物防疫監管能力。

1.4.2.2塊塊管理 從行業內部來講，實行“塊塊管理”，即獸醫工作分別由中央、省、地、縣、鄉多級政府管理，各級政府根據自己的發展規劃和財力狀況，決定獸醫機構的組織形式和管理運行方式。各級獸醫機構只負責本級政府行政轄區內動物衛生工作，上下級之間不是領導和被領導的關系，僅僅是業務指導和被指導的關系，上級獸醫主管部門無法對下級的工作實施有效監督。這種獸醫屬地管理的特點既違背了動物疫病防控的科學規律，也容易受地方保護主義的影響。各級獸醫工作機構存在職責不清、管理不規范等眾多問題，個別地方獸醫機構之間尚不能形成合力，甚至存在推諉、扯皮現象。發生重大疫情時，各地受本地經濟利益等因素影響，容易出現虛報、緩報和瞞報疫情等現象，客觀上為染疫動物進入流通創造了條件，極易造成疫情更大范圍的擴散流行，同時也制約了國家快速、準確掌握疫情和及時、迅速處理疫情。在疫情撲滅過程中，有令不行、有禁不止的情況也時有發生，影響了國家疫病控制能力[10]。

1.5環-職業環境，社會認同與社會地位 公眾、政府官員對動物防疫工作普遍認識度不高，重視度不夠，對同一個健康的理念還沒有清楚的認識，甚至存在歧視獸醫群體的情況。養殖主體、販運戶、屠宰企業等從業人員對動物防控體系人員充滿不信任，采樣難，不配合情況時有發生。多數政府官員對動物防疫工作與公共衛生安全的緊密聯系重視不夠，導致資源投入不足，基層防疫體系“網破、線斷、人散”的情況比較普遍，2019年新一輪機構改革后，不少地方基層動物防疫體系更是不進反退。

2 建議

2.1將動物防疫體系納入國家生物安全體系 要充分理解并落實習總書記關于國家生物安全體系建設的講話精神。從保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的高度，深刻理解“同一個健康理念”，全面梳理動物防疫體系現狀和薄弱環節，該加強的加強，該打破的積弊要勇于打破。加強法治保障和財政保障，切實完善動物防疫體系。

2.2修改完善動物防疫法律體系，改革獸醫管理體制

2.2.1動物防疫法律體系 認真評估《動物防疫法》、《重大動物疫情應急條例》等法律法規的修改完善，加快配套法律法規的出臺。解決現有法律運行方法存在的問題，做到有法可依、有法必依，執法必嚴，違法必究。

2.2.2改革獸醫管理體制 重大動物疫情漏報、瞞報的現象較為普遍，已經不適應當下嚴峻的動物疫病防控形勢和新發人畜共患病頻出的公共衛生形勢。要進一步研究漏報、瞞報問題形成的制度原因，破除體制機制障礙。建議改革我國“分段管理”“塊塊管理”的獸醫體制。借鑒美國、歐盟等發達國家獸醫管理體制，建立完善垂直管理的官方獸醫制度。賦予動物疫病預防控制機構疫情報告主體地位，不受行政干預，獨立上報疫情信息的權力。強化動物疫病預防控制機構與人醫疾控系統進一步交流合作，加強信息互通、優勢互補、資源共享，使新出現病原或具有人和動物共感染潛力的病原能夠及早發現，并對人的感染作出及時的預警。

2.2.3提高獸醫系統實驗室能力 推動第三方獸醫實驗室建設，是服務市場需求的必然，要予以政策支持。但要充分考慮獸醫系統的公共衛生意義，不能因有第三方獸醫實驗室就弱化動物疫病預防控制機構監測職能。要進一步強化基層獸醫實驗室能力建設，下放更多疫病的確診權，養殖量較大的縣(市、區)要積極鼓勵建立生物安全二級實驗室，配備分子生物學設施設備。提高基層官方獸醫待遇，穩定基層獸醫隊伍。要引得進、留得住優秀獸醫人才。突出防疫體系保障公共衛生的重要意義，要有準備打贏一場重大新發人畜共患病的體系能力。

要進一步厘清第三方獸醫實驗室與獸醫系統實驗室的關系。2019年國家動物疫情監測與防治項目經費外包給第三方獸醫檢測機構，各省經費只能通過省級財政支持。第三方獸醫實驗室是檢測服務市場化需求不斷發展的結果，應當主要為市場主體服務。政府經費應該以監測建體系，帶隊伍為主導，著力強化獸醫系統實驗室能力。

2.3推進信息化防控，強化大數據分析應用

2.3.1動物疫病監測

2.3.1.1主動監測 要進一步強化畜牧業基礎數據應用，科學設計動物疫病主動監測體系。要在掌握養殖與流通情況的基礎上，不斷調整完善基于養殖、屠宰、交易市場等全鏈條監測。要進一步突出重點，加大屠宰、交易市場高風險環節重大動物疫病與人畜共患病病原學和感染抗體監測力度。

2.3.1.2疫情報告 要進一步提高動物疫病疫情報告及時性、主動性與準確性。尤其是涉及重大動物疫情、人畜共患病和新發動物疫病，要提高養殖主體、屠宰企業、無害化處理場與相關保險人員、診療機構、科研院所等疫情報告的及時性、主動性。創建完善疫情報告獎懲機制，對能夠及時發現報告重大動物疫情和人畜共患病的人員和單位要加大獎勵，通過資金獎勵、職稱評定、人員評優等多種方式給予鼓勵。

2.3.2強化大數據的應用 構建完善畜牧業大數據平臺，國家層面整合畜牧業生產、產地檢疫、屠宰檢疫、流通監管、無害化處理、免疫等信息化數據。進一步推進信息化防控水平，強化基層數據報送的真實性、及時性和準確性。推進建立完善動物標識及疫病可追溯體系。強化畜牧業大數據在動物疫病監測、風險評估、緊急流行病學調查等方面的分析應用，為動物疫病預警預報和科學決策奠定基礎。定期開展重大動物疫病流行趨勢研判，及時發布疫情風險預警信息，評估疫情防控政策有效性與薄弱環節，為疫病防控決策提供科學依據。

2.4發揮好輿論宣傳工作的強大作用 對于動物疫病的防控，單靠畜牧獸醫一個部門是難以解決的，需要公眾廣泛參與、政府各部門聯防聯控、各利益相關方密切配合。要充分利用輿論宣傳的手段，探究薄弱環節、強化知識科普、推進政策措施落實、爭取公眾參與，提高獸醫地位。要充分發揮傳統媒體和新媒體優勢，發揮好微信公眾號、抖音、微博等多種媒體的優勢。日常宣傳要做好動物防疫法律法規、動物疫病尤其是人畜共患病的科普。疫情發生后，宣傳工作更不能缺位，權威媒體要及時發布并且跟進相關信息，消除謠言滋生的土壤，減少謠言造成的損失。

2.5提升畜牧業產業鏈生物安全水平 要以國家生物安全體系的認識站位，提高畜牧業全產業鏈的生物安全水平。幫助指導養殖主體通過硬件提升和管理升級，建立完善生物安全體系，提升養殖主體生物安全水平。加快建立畜禽定點屠宰、冷鏈運輸體系，推進屠宰企業轉型升級。建立完善活畜禽基于風險評估的跨省調運機制。助推調運活畜禽為主轉變為調肉為主，減少活畜禽調運疫病傳播擴散的風險。加快建立完善病死動物無害化處理體系，建立保險聯動機制。