構建國防和軍隊現代化法治保障的戰(zhàn)略思考

林高松

推進國家治理體系和治理能力現代化，需要依法治理。習近平在黨的十九大報告中明確提出：“堅持走中國特色強軍之路，全面推進國防和軍隊現代化。”(1)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，53頁，北京，人民出版社,2017。實現國防和軍隊現代化是奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利、實現中華民族偉大復興中國夢的重要使命和任務。習近平深刻闡明了依法治軍從嚴治軍的重要作用，為新時代國防和軍隊建設明確了定位、指明了方向、提供了遵循。我們必須把國防和軍隊現代化建設投射到實現中華民族偉大復興中國夢的歷史進程中統(tǒng)籌謀劃，與全面推進依法治國的偉大實踐緊密結合，沿著依法治軍從嚴治軍的強軍道路堅定前行，更加堅定自覺地推進依法治軍，構建完善中國特色軍事法治體系，著力提高軍隊法治化水平，把依法治軍從嚴治軍方針貫徹到軍隊建設的全過程和各方面，實現治軍方式的根本轉變。

一、法治是國防和軍隊現代化的必由之路

黨的十八大以來，習近平鮮明地提出新時代的強軍目標：努力建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)良的人民軍隊，強調依法治軍從嚴治軍是強軍之基，這是我們黨建軍治軍的基本方略，明確要求全軍強化法治信仰和法治思維，讓法治精神、法治理念深入人心，使全軍官兵信仰法治、堅守法治、敬畏法治，推動人民軍隊治軍方式根本轉變，確立了法治在推進國防和軍隊現代化建設中的重要地位。

(一)法治是國家文明化現代化的內在要求

法治的理念和實踐歷史悠久，我國很早就認識到“法”和國家建設發(fā)展之間的關系,為現代國家治理留下了許多寶貴遺產，也推動著國家不斷向文明進步的方向發(fā)展。春秋時期齊國法家代表人物管仲非常重視“法”，提出了“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”(2)管子：《管子·明法解》，541頁，北京，西苑出版社,2016。的觀點，揭示了“法”在國家治理和社會發(fā)展中的重要作用。董必武曾說：“人類進入文明社會以后，說到文明，法制要算一項，雖不是唯一的一項，但也是主要的一項。簡單地說，國家沒有法制，就不能成為一個文明國家。”(3)董必武：《董必武政治法律文集》，521頁，北京，法律出版社,1986。這說明了“法”在國家文明和社會文明中的重要地位。進入21世紀，黨中央高度重視“法”在治國理政中的基礎作用。黨的十八屆四中全會明確將依法治國作為我國治國理政的基本方略，提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。”(4)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國共產黨第十八次中央委員會第四次全體會議文件匯編》，17-18頁，北京，人民出版社，2014。法治與國家現代化發(fā)展之間的緊密聯系，可以從以下幾個方面看：

第一，從政治層面看，法治是中國共產黨從長期執(zhí)政的經驗教訓中總結取得的重要成果。我黨在長期執(zhí)政過程中特別是在經歷了“文化大革命”的慘痛教訓后清醒認識到，推行法制、實行依法治國才是符合我國國情實際、順應人類社會發(fā)展規(guī)律的治國之道和理政之策。只有切實加強社會主義法治建設，才能建立起社會發(fā)展所必需的基本秩序，建設社會主義文明社會，切實保護和增進廣大人民群眾的民主權利和正當利益，順利推進國家現代化建設各項事業(yè)。鄧小平曾指出：“還是要靠法制，搞法制靠得住些”(5)《鄧小平文選》，第3卷，379頁，北京，人民出版社，1993。，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”(6)《鄧小平文選》，第2卷，333頁，北京，人民出版社，1994。習近平強調：“各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。”(7)《習近平談治國理政》，第1卷，146頁，北京，外文出版社，2014。這些論述充分體現了黨中央對社會主義法治建設的高度重視，反映了全黨全國對用法治推動國家進步、社會發(fā)展的信心和決心。

第二，從經濟層面看，法治是新時代社會主義市場經濟現代化的必然要求。改革開放后，我國經濟形態(tài)逐步由計劃經濟向市場經濟轉變，中國特色社會主義市場經濟體制在不斷探索中逐步確立并完善，迫切要求有與之相適應的國家治理和社會治理方式，因此，法治方式逐步得到強化并發(fā)展。市場經濟必須依靠法律才能正常運轉，經濟主體需要通過法律來確認，經濟行為需要通過法律來調整，經濟秩序需要通過法律來保障，經濟缺陷需要通過法律來彌補，經濟糾紛需要通過法律來裁決。因此，法治不僅是中國特色社會主義市場經濟健康發(fā)展的客觀需要，也是社會主義市場經濟向現代化發(fā)展的必然產物。

第三，從文化層面看，法治是適應新時代社會文化多元發(fā)展、滿足人民群眾日益增長文化需求的重要保證。改革開放以來，我國社會經濟發(fā)展很快，“正處在思想大活躍、觀念大碰撞、文化大交融的時代”(8)習近平：《在文藝工作座談會上的講話》，載《人民日報》，2015-10-15。，社會文化呈現出多元化發(fā)展態(tài)勢，各種思潮不斷涌現，新現象層出不窮。特別是互聯網的普及使用，不僅加快了文化傳播速度，拓展了文化交流途徑，也極大地豐富了文化類型。在這樣復雜的形勢下，更應該堅持法治、弘揚法治、運用法治，在保證人民群眾思想充滿活力的基礎上，用先進、積極、健康的文化遏制腐朽、落后、陰暗的文化，構建積極向上的主流意識形態(tài)；同時，要通過立法手段和法律形式把先進文化導入社會生活的方方面面，促進形成積極向上的新時代社會文化，為社會的文明進步提供保證。

(二)依法治軍是全面推進依法治國的重要內容

黨的十九大報告指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”(9)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨的十九次全國代表大會上的報告》，23、53頁，北京，人民出版社,2017。依法治國作為黨領導人民治理國家的基本方略在黨的十五大報告中得以確立，并在黨的十八大、十九大報告中進一步加強和鞏固。我軍作為中國共產黨直接締造和領導的武裝集團，始終在依法治國實踐中發(fā)揮著重要作用，依法治軍必然成為依法治國的重要組成部分。從嚴治軍必須貫徹法治原則。

1.以軍隊為代表的國家機器是全面推進依法治國的重要主體

軍隊是國家為政治目的服務的正規(guī)武裝集團，是國家政權的重要組成，是對外抵抗侵略、對內鞏固政權的主要工具，也是我國實行人民民主專政的堅強柱石。在我國的法治實踐中，軍隊和軍人作為“國家機構”和“國家公民”的一分子，在憲法、國防法、兵役法中早已得到確認。憲法規(guī)定國家設立中央軍事委員會，領導全國武裝力量，并向全國人民代表大會及其常委會負責，確立了軍隊在國家體制中的地位。國防法以憲法為依據，對國家最高行政機關和最高軍事機關的國防職能做了全面、具體的規(guī)定。《中華人民共和國兵役法》第六條規(guī)定：“現役軍人和預備役人員，必須遵守憲法和法律，履行公民的義務，同時享有公民的權利。”(10)司法部編：《新編中華人民共和國常用法律法規(guī)全書》，第3部分，148頁，北京，法制出版社，2019。可見，在全面推進依法治國這個系統(tǒng)工程的偉大實踐中，以軍隊為代表的國家機器以及每個軍人都是推進法治、落實法治、捍衛(wèi)法治的重要力量，是不可或缺的主體，肩負著有十分重要的歷史使命和神圣職責。

2.國防和軍隊現代化建設是全面推進依法治國的重要客體

國防和軍隊現代化建設是國家生存與發(fā)展的安全保障，是國家現代化建設的堅強保證，在國家和社會發(fā)展中占有十分重要的地位。“兵者，國之大事。死生之地，存亡之道，不可不察。”(11)鄭治國：《孫子兵法韻文解》，1頁，北京，軍事誼文出版社，2012。孫子的名言，充分揭示了國防和軍隊在國家建設中的重要地位。黨的十九大報告明確要求：“同國家現代化進程相一致……力爭到二〇三五年基本實現國防和軍隊現代化。”(12)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨的十九次全國代表大會上的報告》，23、53頁，北京，人民出版社,2017。可見，國防和軍隊建設是國家建設的有機組成、是國家建設的客體。依法治軍以加強國防和軍隊法治建設為調整對象，作為國家法治建設這個大系統(tǒng)中的重要組成部分，是全面推進依法治國的客體。可以說，全面推進依法治國必然要求實現依法治軍，實現依法治軍必然在全面推進依法治國的大系統(tǒng)中統(tǒng)籌進行。

3.保證全面推進依法治國總目標實現是依法治軍的重要任務

全面推進依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”(13)《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，21頁，北京，人民出版社，2014。。具體說來，就是“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”(14)中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，52頁，北京，學習出版社、人民出版社，2016。。作為國家治理體系的重要組成和治理能力的重要依托，軍隊率先走上治軍方式和治軍能力的現代化道路，實現依法治軍，對于保證國家安全穩(wěn)定、維護國家憲法和法律權威、保障國家建設各項工作依法推進，能夠發(fā)揮重要作用，可以有效保證依法治國目標的順利實現。

(三)法治是國防和軍隊現代化的重要標志

法治是文明發(fā)展的必經之路。一個現代化的國家必然是法治國家，一支現代化的軍隊必然是法治軍隊。國家要依法治國，軍隊要依法治軍。(15)中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要》，195頁，北京，學習出版社、人民出版社，2019。國家的文明進步必然要求軍隊文明進步，國家的法治轉型必然推動軍隊建設轉型。在新時代條件下，法治既是現代化軍隊的本質特征，也是軍事文明的重要標志。

1.法治是推動新形勢下治軍方式發(fā)生轉變的根本要求

深入推進依法治軍從嚴治軍是治軍方式的一場廣泛而深刻的革命，根本目標就是要實現領導管理模式和運行機制從“權力主導型”向“規(guī)則主導型”轉變，徹底破除權力至上、以言代法、以權壓法、情大于法等陳舊觀念，破除單純靠命令、憑老經驗抓工作的習慣，破除突擊式、運動式抓工作的方式，破除熱衷于提口號、搞花樣等華而不實的陋習，破除“一個領導一個令”“一份文件一條規(guī)”的做法，牢固樹立法治理念，把法治作為治軍的基本方式和深化國防和軍隊改革的基本原則，把抓法規(guī)制度執(zhí)行作為各級黨委、機關的基本職能，把法規(guī)制度作為決策、指導工作的基本依據，把執(zhí)行法規(guī)制度情況作為單位、個人考核評比的基本標準，全面提高國防和軍隊建設法治化水平。

2.法治是架構新時代軍隊領導管理體制的基本原則

“軍隊越是現代化，越是信息化，越是要法治化。”(16)中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，259頁，北京，學習出版社、人民出版社，2016。現代領導管理發(fā)展的實踐表明，法治已經成為領導管理體制改革必須遵循的基本原則，法治化已經成為領導管理體制科學化現代化的重要標志。架構新時代軍隊領導管理體制，必須按照法治原則，堅持權力制約，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力結構和運行機制；堅持權責統(tǒng)一，做到權責對等、權責一致，既防止權大責小、權力濫用，又防止權小責大、追責過度；堅持職能明晰，清晰界定機關、部門的職權界限；堅持職權法定，通過制定修改法律法規(guī)對機關、部門的職能和權力予以規(guī)范確認，有力推進領導管理模式法治化。

3.法治是規(guī)范新時代軍隊現代化運行機制的根本遵循

規(guī)范軍隊運行機制，就要把依法治軍方針貫徹到黨委決策、機關指導、部隊運轉、官兵履職的各環(huán)節(jié)各方面，使建軍治軍的各項活動在法治軌道上有序運行。實現運行機制法治化，就要嚴密規(guī)范程序，按照標準化、流程化、精細化的要求，完善決策指導、辦事用權的程序規(guī)則；要堅持依法治軍從嚴治軍有機統(tǒng)一，抓好貫徹條令條例和紀律建設，通過嚴格教育、嚴格管理、嚴格要求、嚴格獎懲，堅決糾治管理松懈、紀律松弛、作風松散，確保部隊高度集中統(tǒng)一和安全穩(wěn)定；要嚴格責任追究，敢于向違法違紀的人和事“亮劍”開刀，敢于較真碰硬，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、失職要問責、違法要追究。

二、法治是國防和軍隊現代化的應有之義

實現中華民族偉大復興,必須建成軍事強國。當前，中國特色社會主義進入新時代，我國正處于由富向強的轉型階段，2018年我國GDP已達13.6萬億美元，連續(xù)多年穩(wěn)居世界第二。但是經濟上的強大，并不必然代表國家綜合實力的強大。一個強大的現代化國家必須是軍事強國。俄羅斯GDP雖然排名第11，相對靠后，卻是公認的世界強國，美國再肆無忌憚也要讓它三分。著眼于實現強國夢強軍夢，推進國防和軍隊實現全面改革，我軍已經“形成軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建新格局，人民軍隊組織架構和力量體系實現革命性重塑”(17)中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組：《習近平關于深化國防和軍隊改革重要論述摘編》,25頁，北京，解放軍出版社，2016。，基本實現了從數量規(guī)模型向質量效能型轉變、從人力密集型向科技密集型轉變。但是如何真正使軍隊建設瘦身強體，我們還有很長的一段路要走。靠什么？根本的還是靠法治！

(一)對內：國防和軍隊建設現代化需要法律法規(guī)保障

黨的十九大報告對國防和軍隊現代化提出了明確目標，強調：“全面推進軍事理論現代化、軍隊組織形態(tài)現代化、軍事人員現代化、武器裝備現代化，力爭到二〇三五年基本實現國防和軍隊現代化。”(18)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，53頁，北京，人民出版社,2017。要實現這個目標，必須依靠完善的法律法規(guī)。

1.規(guī)范軍隊組織形態(tài)靠法

“凡兵，制必先定。制先定則士不亂，士不亂則刑乃明。”(19)張秦洞：《尉繚子新說》,79頁，北京，解放軍出版社，2011。軍隊是通過一定的組織形態(tài)來嚴密架構的武裝集團，必須通過系統(tǒng)完善的組織體系指揮部隊作戰(zhàn)訓練，以實現其軍事和政治目的，而軍事力量的組織形態(tài)必然要以法律法規(guī)的形式明確下來，這也是世界主要軍事強國的通行做法。美國《憲法》規(guī)定，美國軍隊由陸軍、海軍、空軍和海軍陸戰(zhàn)隊構成，美國總統(tǒng)是軍隊的最高統(tǒng)帥；軍隊由國防部長具體負責，軍事指揮權在各軍種參謀長，由他們組成參謀長聯席會議制定作戰(zhàn)計劃并組織實施；美國《憲法》和《國家安全法》規(guī)定，美國采取文官制度，國防部長、國防部副部長和各軍種部長都由文官擔任。《中華人民共和國國防法》第二十二條規(guī)定：“中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍現役部隊和預備役部隊、中國人民武裝警察部隊、民兵組成”(20)司法部編：《新編中華人民共和國常用法律法規(guī)全書》，第3部分，145頁，北京，法制出版社，2019。，從總體上規(guī)范了我國武裝力量的組織形態(tài)。關于中國人民解放軍、武警部隊和民兵內部組織構成，又有更進一步的細化法律規(guī)定，構建相應的領導和指揮關系，確保國防和軍隊的指揮管理高效順暢。各國軍隊的組織形態(tài)也隨著時代的發(fā)展變化而不斷進行調整，并通過制定相關的法律法規(guī)作保障。如我國軍隊從過去的大陸軍體制，改革調整為陸、海、空、火箭等多軍種管理體制，作戰(zhàn)指揮從總部、軍區(qū)、集團軍制逐步調整為軍委、戰(zhàn)區(qū)、集團軍制，實現軍隊建設管理與作戰(zhàn)指揮相分離，內部力量編成也從“三三制”逐步調整衍變?yōu)槎嘣K制等。美國陸軍師編制于1916年正式設立，歷經3旅9團制、2旅4團制、5群制、3旅制等不同形態(tài)，每個旅編制2～5個戰(zhàn)斗營。進入21世紀后，戰(zhàn)爭形態(tài)發(fā)生了質的變化，各種新型技術不斷運用于戰(zhàn)場，海軍、空軍、天軍成為戰(zhàn)爭的主要力量，制空權、制海權、制天權、制電磁權的爭奪擺在各級指揮員面前，對軍隊組織形態(tài)提出了新的要求。各國軍隊積極適應信息化條件下作戰(zhàn)樣式的新變化、新特點，完善軍事法律法規(guī)，對軍隊內部結構力量不斷進行調整和完善，逐步優(yōu)化軍隊內部結構的組織形態(tài)，理順指揮、保障和協同等關系，構建高效快捷的現代軍隊指揮形態(tài)，適應現代不同樣式作戰(zhàn)需求，搶占未來作戰(zhàn)的制高點。

2.加強軍隊正規(guī)化建設靠法

法律法規(guī)是軍隊建設運行的根本依據。軍隊平時各項建設事業(yè)必須依規(guī)而行，不能政出多門打亂仗。我軍在紅軍時期就十分重視法規(guī)的制定工作。1929年12月毛澤東在古田會議上首次提出“編制紅軍法規(guī)”這一具有歷史意義的戰(zhàn)略任務。1930年紅一方面軍制定了《紅軍士兵會章程》，開創(chuàng)了軍隊法規(guī)制度建設的先河。“從軍長到伙夫，除糧食外一律吃五分錢伙食；發(fā)零用錢，兩角即一律兩角，四角即一律四角。”(21)《毛澤東選集》，第1卷,65頁，北京，人民出版社，1991。后來中央軍委和八路軍、新四軍從根據地實際出發(fā)，制定了《八路軍、新四軍供給工作條例》《連隊供給工作條例》《被服工作條例》等一系列集中統(tǒng)一的供給標準、預決算和審計制度，以及各種物資的分發(fā)、儲存、統(tǒng)計、報銷等法規(guī)制度，為我軍從一支農民武裝走向革命化正規(guī)化現代化軍隊提供了法制保障。新中國成立后，我國更加重視軍事法規(guī)的制定，截至2014年8月，軍事法規(guī)制度已達4000多件，其中全國人大及其常委會制定的軍事法律18件，國務院、中央軍委聯合制定的軍事行政法規(guī)99件，中央軍委制定的軍事法規(guī)242件，各總部和國務院有關部門聯合制定的軍事行政規(guī)章與各總部、軍兵種、軍區(qū)和武警部隊制定的軍事規(guī)章3700多件。(22)陳瑛、林高松：《中國特色軍事法規(guī)制度體系建設成效顯著效》，載《法制日報》，2014-10-09。這些法律法規(guī)內容涵蓋作戰(zhàn)、戰(zhàn)備訓練、政治工作、后勤保障、裝備保障等國防和軍隊建設的各個方面，從不同層面、不同角度對國防和軍隊建設中的各種社會關系進行了規(guī)范，基本反映了軍事斗爭、國防和軍隊各項建設法律保障的客觀需要。

3.實現國防和軍隊現代化靠法

國防和軍隊現代化建設是一個全方位的系統(tǒng)工程，既包括武器裝備的現代化，也包括軍事理論、軍隊組織形態(tài)和軍事人員的現代化。只有通過構建縱向到底、橫向到邊、科學完備的軍事法律法規(guī)體系，才能對軍事理論、組織形態(tài)、軍事人員、武器裝備的全面發(fā)展進行系統(tǒng)規(guī)范。實現軍事理論現代化，需要系統(tǒng)完善的法律法規(guī)。“沒有革命的理論，就沒有革命的運動。”(23)《列寧全集》,第21卷，23頁，北京，人民出版社，1990。一流的軍隊設計戰(zhàn)爭，首先就要在軍事理論上進行設計和創(chuàng)新，搶占世界軍事理論制高點。進入信息化戰(zhàn)爭時代，以物聯網、大數據、人工智能為代表的現代信息技術在軍事上廣泛運用，深刻地改變著戰(zhàn)爭形態(tài)，更需要發(fā)揮軍事人員的聰明才智，實現軍事理論的創(chuàng)新，同時也需要有一個良好的外部激勵環(huán)境。我軍為鼓勵軍事理論和科技創(chuàng)新而出臺的《軍隊科學技術條例》等法規(guī)制度，系統(tǒng)規(guī)范了獎勵的辦法、程序，旨在形成敢于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、自我超越的良好氛圍。實現軍事組織形態(tài)現代化，需要先進的軍事組織體系法律法規(guī)。我國此次推進國防和軍隊全面改革，就是在充分吸收世界各國軍隊先進組織模式的基礎上，制定相關法律法規(guī)，對軍隊組織形態(tài)進行徹底的重塑、重構、重建，明確相互之間作戰(zhàn)指揮關系、組織指揮程序、建設管理要求等，實現了新中國成立后程度最深、范圍最廣、力度最大的一次改革，促使國防和軍隊力量實現建設與管理分離，戰(zhàn)區(qū)專心謀打仗，軍種專心搞建設，國防和軍隊組織形態(tài)向現代化邁出堅實步伐。實現軍事人員現代化，必須制定科學合理的人力資源法律法規(guī)。人是戰(zhàn)爭中最關鍵的因素，通過修訂完善國防法、兵役法、現役軍官法、預備役軍官法和文職人員條例、士兵服役條例等一系列人力資源法律法規(guī)，系統(tǒng)規(guī)范軍隊干部、文職人員、士兵的成長、培養(yǎng)、選拔、使用等問題，形成科學的用人機制，培養(yǎng)和造就一大批優(yōu)秀高素質的軍事人才，實現軍事人員現代化。實現武器裝備現代化，需要制定統(tǒng)一的法規(guī)標準。現代信息化戰(zhàn)爭中，武器裝備的毀傷率大大增加，如何持續(xù)保持武器裝備作戰(zhàn)能力、提高武器裝備修復率，成為戰(zhàn)場制勝的重要因素。必須努力提高武器裝備的標準化程度，實現武器裝備零部件的標準化配備，提高武器裝備適應性和生命力。如步兵輕武器，原蘇軍AK系列槍族零部件標準化率很高，步槍與輕機槍的很多部件都可以直接替換，故障率也低，因此在越戰(zhàn)中就曾經發(fā)生過美軍扔掉手中M-16自動步槍而撿AK-47步槍使用的情況。

(二)對外：宣示和維護國家主權的重要形式

國家進入文明社會后，國與國之間的關系必須通過國際或雙方認可的法律進行確權。根據國際慣例，宣示和維護主權必須依據相應的法律文件，如聲明、宣言、決議等。世界上所有國家在與鄰國進行邊界劃定或權益分割時，都必須遵循國際法準則，通過簽訂雙邊協議或多邊公約來達成。

1.宣示國家主權靠法

主權是一個國家在領域內擁有的最高權力。宣示國家主權通常是以法律為先導、實力為后盾。歷史上，特別是晚清時期，由于國防實力不濟，我國被迫與一些國家簽訂了不平等條約，失去了很多領土，一旦這種領土劃分以國家文件的形式固定后，再想改變非常困難。因此，國防實力是一切國家主權的后盾，法律法規(guī)是主權宣示的外在形式。即使有堅強的武裝力量，沒有法理依據，也無法獲得國際社會的支持，領土或領海權利也得不到有效保障。我國公布的《大陸架和經濟毗鄰區(qū)》《中華人民共和國東海防空識別區(qū)》等文件，就是按照國際通行做法宣示國家主權的重要形式。今后，凡進入我國識別區(qū)的各種航空器，必須遵守此規(guī)定，為我國進行主權維護和斗爭提供了法律依據；如不配合識別或者拒不服從指令的航空器，中國武裝力量將采取防御性緊急處置措施。(24)《國防部新聞發(fā)言人楊宇軍就劃設東海防空識別區(qū)答記者問》，http://www.mod.gov.cn/affair/2013-11/23/content_4476908.htm。我國還制定了專項法律及實施細則，如《出境入境邊防檢查條例》《對外國籍船舶管理規(guī)則》《船舶和海上設施檢驗條例》《飛行基本規(guī)則》《國境衛(wèi)生檢疫法實施細則》等。

2.維護主權完整靠法

鄰國之間關于領土或領海主權問題難免會發(fā)生爭議分歧，解決這個問題，既不能完全訴諸武力，也不能完全放棄武力。最好的辦法就是通過協商談判，形成雙方認可的法律文件，來有效維護國家的主權。堅持法理斗爭，在法律的框架內維護主權。國家通過外交途徑，進行談判、勘界，有效解決和管控糾紛，但軍隊必定是堅強的后盾。歷來軍事服從于政治，戰(zhàn)略服從于政略，弱國無外交。沒有一支強大的人民軍隊，根本談不上主權完整。晚清時期，由于軍事實力弱小，只能任人宰割，被迫與列強簽訂了《南京條約》《北京條約》等一系列不平等條約，割讓香港、澳門。新中國成立后，有強大的國防實力做后盾，我國與英國、葡萄牙分別簽署了《中英聯合聲明》《中葡聯合聲明》，解決了持續(xù)百年的歷史遺留問題，特別是頒布《香港特別行政區(qū)駐軍法》《澳門特別行政區(qū)駐軍法》，實現了中國軍隊在這兩個回歸地區(qū)的順利駐軍，并賦予其維護國家安全的權力，徹底維護了國家主權完整。

3.解決主權糾紛靠法

近些年來，國際上圍繞主權劃分，國與國之間或爆發(fā)沖突，或進行談判磋商，有些問題得到了很好的解決，但有些問題矛盾更加激化。解決主權糾紛，國防和軍隊實力是基礎，軍事手段是抓手，但一味依靠軍事手段是不行的，得不到長治久安，不能從根本上解決問題，最根本、最長遠的還是通過政治和法律途徑來解決，從法理上理清糾紛產生的來龍去脈，搶占法理的制高點，才能贏得主權斗爭的先機。我國作為聯合國安理會常任理事國，《聯合國憲章》《領海及毗連區(qū)公約》《大陸架公約》《公海公約》等一系列國際法準則，都是我們可依據的法律。也可以把我們的主張通過聯合國公約的形式進行確認，獲得國際上的法理支持。《聯合國海洋法公約》1982年在牙買加開放簽字，我國是第一個簽署的，該公約于1994年11月16日生效，我國政府1996年5月15日正式批準該公約。如何充分利用這一國際法準則，進行有理有利有節(jié)的斗爭，有效保護我國的海洋權益，值得高度重視。《南海各方行為宣言》是中國與東盟于2002年11月4日簽署的第一份有關南海問題的政治文件，對維護中國海洋主權和權益、保持南海地區(qū)和平穩(wěn)定有重要的意義。該宣言強調通過友好協商和談判，以和平方式解決南海有關爭議。在爭議解決之前，各方承諾保持克制，不采取使爭議復雜化和擴大化的行動，并本著合作與諒解的精神，尋求建立相互信任的途徑，包括開展海洋環(huán)保、搜尋與救助、打擊跨國犯罪等合作。

三、加快推進國防和軍隊現代化法治保障的基本路徑

黨的十九屆四中全會強調，要“構建中國特色社會主義軍事政策制度體系，全面推進國防和軍隊現代化”(25)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，33頁，北京，人民出版社，2019。。新時代深入推進國防和軍隊現代化，實現依法治軍從嚴治軍，必須貫徹落實黨的十八大、十九大精神，遵循習近平系列重要論述，緊緊圍繞實現黨在新時代強軍目標，著眼全面加強革命化現代化正規(guī)化建設，創(chuàng)新發(fā)展依法治軍理論和實踐，構建完善中國特色軍事法治體系(26)中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組：《習近平關于深化國防和軍隊改革重要論述摘編》,41頁，北京，解放軍出版社，2016。，形成系統(tǒng)完備嚴密高效的軍事法治規(guī)范體系、軍事法治實施體系、軍事法治監(jiān)督體系、軍事法治保障體系和黨內軍事法規(guī)制度體系，提高國防和軍隊建設法治化水平。

(一)構建科學完善的軍事法治規(guī)范體系

軍事法治規(guī)范體系是以軍事法律、軍事法規(guī)和軍事規(guī)章為主體，以軍事規(guī)范性文件和基層制度規(guī)定為補充的法規(guī)制度體系，是軍隊建設的基本依據和官兵行為的基本準則。良法是善治的前提。立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。新形勢下健全完善軍事法治規(guī)范體系，必須將工作重點從建章立制轉向提高立法質量，從填補立法空白轉向優(yōu)化內部結構，不斷滿足軍事實踐的需要，更加有效地為保障國防和軍隊現代化建設服務。

1.加強頂層設計

緊緊圍繞黨的新時代強軍目標，準確把握世界軍事發(fā)展新趨勢，適應信息化戰(zhàn)爭和履行使命要求，與軍隊領導指揮體制相協調，更新立法理念，改進立法方式，按照作戰(zhàn)指揮、思想政治、建設管理等要求，加強重點領域法規(guī)制度建設，努力構建反映現代軍事規(guī)律、體現我軍特色、富有時代精神、適應履行使命任務要求、覆蓋國防和軍隊建設各領域各環(huán)節(jié)，門類齊全、層次分明、上下連貫、結構嚴謹的軍事法治規(guī)范體系。

2.優(yōu)化立法機制

堅持科學立法、民主立法，嚴格規(guī)范軍事法規(guī)制度的制定權限和程序，完善法規(guī)制度立項、起草、論證、審查等制度，探索建立由軍事法制工作機構主導的立法起草工作組織模式，克服立法部門化、部門利益法制化問題；拓寬部隊官兵和專家學者參與立法的渠道，建立健全立法重大爭議裁決機制，提高軍事立法的質量和效率，增強軍事法規(guī)制度的科學性、針對性、適用性。

3.緊貼使命任務

按照軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建的原則，著眼時代發(fā)展、環(huán)境變化、使命拓展，不斷完善聯合作戰(zhàn)、聯合訓練、聯合指揮、聯合保障的法規(guī)制度，健全戰(zhàn)備建設、軍事訓練、軍事管理、軍事人力資源、軍民融合、國防動員法規(guī)制度，把黨中央、中央軍委建軍治軍強軍系列決策部署上升為國家意志、落實為法治要求，從制度上法律上確保黨對軍隊的絕對領導、確保國防和軍隊建設的正確方向，努力建設與法治中國相適應的世界一流的現代化法治軍隊。

(二)構建科學完善的軍事法治實施體系

軍事法治實施體系是通過一定的方式使軍事法規(guī)制度在國防和軍隊各項建設中得以有效貫徹和實現的體系。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”(27)張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》，載《張?zhí)兰?卷三十八)，482頁，上海，上海古籍出版社，1984。法律只有得到嚴格執(zhí)行才能實現應有價值。確保軍事法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，必須構建科學體制，明確執(zhí)法責任，完善執(zhí)法制度，圍繞黨委依法決策、機關依法指導、部隊依法行動、官兵依法履職聚焦用力，構建科學完善的軍事法治實施體系。

1.推進依法決策

建立黨委決策法律咨詢制度，科學界定黨委和領導的權力責任，規(guī)范黨委決策的程序、內容和標準要求，探索建立軍事法律顧問制度，逐步構建事先法律咨詢、過程按章議事、事后合法審查的黨委決策制度機制；嚴格落實“一把手”決策問責制，強化黨委依法決策意識，切實做到有權必有責、失職必問責、違法必追究，把權力關進制度的籠子。

2.加強依法施政

落實習近平“領導干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律、執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境”(28)《習近平談治國理政》，第2卷，127頁，北京，外文出版社，2017。的指示要求，大力加強領導干部遵法守法學法用法宣傳教育，倡導領導干部自覺在法規(guī)制度的范圍內行使職權，形成法定職責必須為、法無授權不可為的施政氛圍和法治環(huán)境。

3.各級依法履職

不斷細化完善法規(guī)政策，以法律法規(guī)為依據、以條令條例為總綱、以規(guī)章制度為抓手，明確軍隊各級各類人員的崗位職責、工作標準和行為規(guī)范，確保一言一行都嚴格遵循法定職權，時時、處處、事事都處于法規(guī)制度框架之下，形成嚴守法紀、令行禁止的作風環(huán)境。

(三)構建科學完善的軍事法治監(jiān)督體系

軍事法治監(jiān)督體系是確保軍事法規(guī)制度科學制定和有效實施的監(jiān)察和督促體系。習近平指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。”(29)《習近平談治國理政》，第1卷，388頁，北京，外文出版社，2014。健全完善軍事法治監(jiān)督體系，根本目的就是要扎緊扎好“制度的籠子”，確保法律實施和法規(guī)執(zhí)行。

1.強化各類監(jiān)督主體職能

我軍是黨絕對領導下的人民軍隊，黨的紀律檢查機關負有對黨員領導干部履職盡責、行使權力和廉潔自律進行監(jiān)督的職責，強化紀檢機關的監(jiān)督職能對于法律法規(guī)的有效執(zhí)行十分關鍵。加強各級各類監(jiān)察機構的監(jiān)督職能，優(yōu)化管理、審計、財務等職能部門的監(jiān)督職責分工，充分發(fā)揮軍事檢察機關的司法監(jiān)督職能，增強監(jiān)督合力和實效。

2.突出領導干部用權監(jiān)督

各級領導干部是依法從嚴治軍的領導者，正確行使權力直接關系到軍隊改革和建設的成效。要著力加強領導班子內部監(jiān)督，特別是要加強“一把手”行使權力的監(jiān)督；要加強層級監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督，形成對領導干部的嚴格約束，保證領導干部始終做到位高不擅權、權重不謀私；嚴格民主生活會制度、雙重組織生活制度、主要領導離任審計制度、重大事項報告制度、述職述廉制度、任職公示制度等。

3.健全責任追究和保障機制

加大查處違法違紀行為的力度，建立和完善有效的責任追究和保障制度；嚴格執(zhí)法監(jiān)督檢查，對阻礙和影響責任追究實施的行為要及時糾正，對造成嚴重后果的要依法依紀嚴肅處理；圍繞保障廣大官兵的知情權、參與權和監(jiān)督權，進一步堅持和完善重大情況通報制度、征求意見建議制度、信訪舉報受理制度，建立健全檢舉監(jiān)督人權益保護制度。

(四)構建科學完善的軍事法治保障體系

軍事法治保障體系是從物質文化和體制機制上確保軍事法規(guī)制度有效實施的支撐環(huán)境，是推進依法治軍從嚴治軍的重要保證。

1.創(chuàng)新法治理論

著力加強軍事法治理論建設，制定實施軍事法治理論研究工程，有計劃、分步驟地開展軍事法治基礎理論、應用理論和國際軍事法理論研究。努力構建中國特色軍事法治理論體系，為深入推進依法治軍從嚴治軍提供理論指導；同時要加強軍事法治理論國際交流，積極參與國際軍事規(guī)則制定，提高我國在國際軍事法律事務中的話語權和影響力。

2.加強法治教育

一方面，要把法律知識學習納入院校教育體系、干部理論學習和部隊教育訓練體系，不斷強化官兵法治信仰和法治思維，提高官兵法治素養(yǎng)和依法辦事能力；另一方面，要完善軍事法治人才培養(yǎng)機制，特別是要健全軍事法治教育和研究機構，走軍民融合培養(yǎng)軍事法治人才的路子，建設規(guī)模適度、結構合理、素質優(yōu)良、充滿活力的法治人才隊伍，培養(yǎng)一批具有戰(zhàn)略素養(yǎng)、世界眼光、精通國際法的高端軍事法治人才。

3.弘揚法治文化

發(fā)展具有中國特色的軍事法治文化，用先進的法治文化占領思想陣地、引領文化自覺，讓法治精神融入官兵血脈、植根國防和軍隊建設各個領域，引導廣大官兵把法治文化融入生活，內化為政治信念和道德修養(yǎng)，外化為行為準則和自覺行動。

(五)構建科學完善的黨內軍事法規(guī)制度體系

黨內軍事法規(guī)制度是實現黨對軍隊絕對領導的重要抓手，是開展軍隊黨的建設的重要依據，也是優(yōu)化軍隊政治生態(tài)、實現依法治軍從嚴治軍的有力保障。自人民軍隊建立特別是改革開放以來，我軍制定了大量黨內法規(guī)制度，為規(guī)范黨組織工作和黨員行為，增強黨組織的凝聚力、創(chuàng)造力和戰(zhàn)斗力提供了重要的制度支撐。新時代堅持黨對軍隊的絕對領導，必須與時俱進地充實法規(guī)內容，豐富制度內涵，健全完善黨內軍事法規(guī)制度體系。

1.優(yōu)化黨內軍事法規(guī)制度體系結構

結構決定功能。黨對軍隊絕對領導是我軍的根本制度，實現這一根本制度首先要有一套相對完善的法律法規(guī)作保證。新時代要始終堅持和貫徹軍隊最高領導權和指揮權屬于黨中央、中央軍委的軍委主席負責制，以黨委制、政治委員制、政治機關制和雙首長制為主要載體和表現形式的黨委統(tǒng)一的集體領導下的首長分工負責制，以及“支部建在連上”這三大基本制度，還要著重突出以紀檢、巡視、審計、司法為主體的黨內監(jiān)督執(zhí)紀制度，作為三大基本制度的有益補充，形成黨對軍隊絕對領導的“免疫系統(tǒng)”和“閉合回路”。

2.補強黨內軍事法規(guī)制度短板弱項

進一步完善貫徹落實軍委主席負責制的具體制度，按照“軍委管總”的要求明確軍委工作的主要內容、基本原則、決策方式和工作機制，特別是請示報告制度、綜合評估機制、問責追責制度和決策咨詢制度；進一步完善貫徹落實首長分工負責制的具體制度，著眼完善“戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)”“軍種主建”體制的現實需求，科學界定戰(zhàn)區(qū)和軍種黨委的主要職能和權責界限，探索雙首長制、政治委員制和政治機關制在新體制編制中貫徹和運行的有效措施，健全相關保障制度，防止出現“二元化領導”現象；進一步完善貫徹落實“支部建在連上”的具體制度，建立完善從源頭上強化生長干部政工素質的培訓制度、拓寬基層政治干部成長的制度路徑、完善黨內獎懲機制，形成科學完備、結構完整的黨內軍事法規(guī)制度體系。

3.加強黨內軍事法規(guī)制度貫徹落實

軍隊黨內法規(guī)制度既是黨的法規(guī)制度在軍隊的延續(xù)，也是我軍法規(guī)制度的再創(chuàng)新。軍隊執(zhí)行黨的法規(guī)制度，必須更加堅決、標準更高、落實更嚴。要創(chuàng)新軍隊黨內法規(guī)制度宣傳貫徹新途徑，除利用黨的會議加強學習、理解其精神實質外，更要利用好網絡這個重要渠道和平臺，構建“互聯網+法規(guī)制度宣傳+思想政治教育”新機制，制作法規(guī)制度“慕課”(30)慕課，是“MOOC”的音譯，是“Massive open online course”的縮寫，意為“大規(guī)模開放的在線課程”，是近年出現的一種在線課程開發(fā)模式。，開設“微信公眾號”“手機微課堂”，為部隊開展宣傳黨內法規(guī)制度提供豐富多彩、優(yōu)質高效、不受時空限制的“云支撐”和“云服務”，確保黨內軍事法規(guī)制度在基層官兵中入耳入腦、落地生根，推動軍隊黨內法規(guī)制度嚴格落實、全面落實、終端落實。