產業集群下保稅區發展中政策跟進的問題與對策研究

■朱簡

（義烏工商職業技術學院，浙江 義烏 322000）

保稅區是經濟一體化與貿易全球化的重要體現，是一個國家對外開放的標志和參與全球經濟角逐的突破口。我國自1987年建立深圳沙頭角保稅區后，保稅區便得到了快速發展。根據海關總署公布的數據顯示，2019年，中國擁有綜合保稅區數量99個，全年實現進出口總值2.9萬億元，占全國外貿進出口總值的9.2%，對我國外貿增長的貢獻度達30%。在保稅區不斷成長發展過程中，依托保稅區綜合優勢，產業集群化程度越來越高。產業集群與保稅區的結合，使得規模經濟效應和外貿集聚效應高度統一，將區域經濟中的區位優勢、政策支持與資源稟賦糅合起來，從而使國家在參與全球經濟競爭中贏得先機。但是隨著我國保稅區的不斷發展，產業集群下保稅區發展的政策跟進出現一定的問題，從而制約了對外經濟的發展。因此，立足于政策跟進中的問題，提出針對性的優化策略，構筑以保稅區為“引擎”、產業集群為“載體”的外貿經濟模式意義重大。

一、產業集群下保稅區政策跟進現狀

（一）優惠政策落地，政策紅利可觀

保稅區具有“保稅倉儲、出口加工、轉口貿易”三大功能，實行“境內關外”運作方式，享有“免征、免稅、保稅”的優惠政策。隨著全球貿易的不斷發展，保稅區的政策紅利更加突顯，在與海關的監管配合下，保稅區的貨物加工在進口與出口稅收上得到了較大的優惠力度，區內自用生產性建設物資和行政性管理物資實行免稅，區內企業為加工出口產品所需原材料和加工產品出口，則分別實行保稅和免征出口稅。這些政策的實施促進了保稅區的貿易發展，尤其是對于國外進入的商品以及轉口貿易的商品，在保稅區的停留可以通過收取儲費、服務費等，從而創造外匯收入。在當前產業集群環境下，保稅區一方面可以作為國際貿易交流的中轉站，通過貨物中轉，加大中轉產業的集群度，在全球范圍內形成集群優勢；另一方面，保稅區解決了出口加工所需的人力資源和原材料資源，為轉口貿易提供了良好的轉運口岸，并為中外企業創造寬松的發展環境之余，使依托于保稅區的經濟腹地產業化發展更加集中[1]。

（二）產業集群支撐，政策實施可行

保稅區發展之初，基本依托于良好的區位優勢、便利的貨運交通和優惠的政策支持，而隨著市場經濟發展規律的作用以及全球經濟貿易的戰略調整，以保稅區為發展態勢的產業集群逐漸成型，從而對區域經濟施加了反作用，推進了產業支撐體系的完善[2]。除了國內政策帶來了發展紅利以外，國際貿易協定與貿易原則制定也為保稅區政策實施提供了可行性。當前在WTO引導下建立的自由貿易協定中，“直接運輸”條款明確了國際貿易貨物在第三方倉儲的海關監管原則，從而保證保稅區內貨物不被偷換。在這一政策的普及之下，通過海關貨物監管與有序引導，國際化與法治化的外貿環境得以建立，產業優勢與產品集聚更加明顯。以上海浦東保稅區為例，通過對“直接運輸”條款的履行以及海關《未再加工證明》的簽發，保稅區中轉貨物運輸的難題得以解決，從而形成了集機床、酒類、化妝品、醫療器械、智能制造等領域的貿易產業鏈，取得了在區內吸引10個百億元級產業集群集聚的成就。

（三）綜合保稅升級，政策機遇可測

隨著我國在全球經濟貿易中參與能力的不斷提升，保稅區的“痛點”與“堵點”逐漸顯現，區內企業的境內區外銷售報關和境內區外采購報關程序繁瑣，降低了保稅區的活性，綜合保稅升級成為必然之路。而綜合保稅區在很大程度上彌補了這些不足，政策的升級與開放力度的加強，使國內外眾多企業面臨千載難逢的政策機遇。2019年1月，《關于促進綜合保稅區高水平開放高質量發展的若干意見》出臺，其中21條新措施對于綜合保稅區的發展與未來走向提供方向性建議，保稅區轉向自由貿易區的前景也更加明朗。政策實施之后，保稅區內企業的生產經營在國內外貨物出口以及采購上更加靈活方便，并且政策的導向作用在市場規律的調節上，有力地促進了產業結構的優化，尤其是保稅區內的出口加工對國內貨物的需求量有一個明顯提升，由此帶來的貨物流通與產業集群更加市場化。

二、產業集群下保稅區政策跟進問題

（一）金融服務政策跟進紊亂

金融服務政策是保稅區發展的前提，只有依靠強大的資金支持才能為保稅區的發展奠定基礎，產業集群下保稅區的金融服務不僅關系著區內設施建設，更影響著區內產業的發展走向。當前，保稅區金融服務政策跟進紊亂主要表現在以下兩個方面：一是金融優惠不足。多數在保稅區內設立的金融機構與區外機構無異，尤其是在存款準備金以及外匯匯率等方面，沒有絲毫的優惠政策可言。產業集群需要以經濟腹地的產業結構為基礎，再輔以區內企業的集聚效應，因此保稅區初建時對于金融的需求量較大。推行的這種一體化的金融服務政策雖然保持了區內金融與全國金融的同步性，但是卻忽略了保稅區產業集群發展對于金融的特殊訴求。二是金融付匯上的不便對企業外貿活動產生影響。保稅區內企業的報關以及購匯具有特殊性，海關對區內進境貨物備案與出口業務核銷的同時，區外企業與區內企業的支付需要通過報關單向區內銀行結算，付匯與購匯上都存在不便。尤其是產業集群下，區內企業的高度相似性，部分企業有時需要雙向報關，即購買材料與出口加工產品，增加了金融付匯與通關流程上的繁雜程度。

（二）區域聯動政策前進緩慢

區域聯動是保稅區與經濟腹地的兩相結合，縱觀我國保稅區的設立，都是以具有發展潛力的經濟腹地為依托的，保稅區的產業結構首先考慮的便是經濟腹地的經濟發展類型[3]。在我國對外開放程度不斷加強之下，區域聯動政策的前進卻變得更加緩慢，嚴重制約了部分保稅區的規模發展。具體而言，在管理體制上，保稅區以政府主導型為主，開發的主要目的是推動地區經濟發展，而保稅區的招商投資卻是在全世界范圍內的，并且一般情況下沒有較多的限制，只要企業規模與產業各類符合即可通過審核。因此，各類企業的入駐，使得保稅區無法形成預期的產業集群優勢，與經濟腹地的產業結構并未契合起來，導致內外產業互補性不足。在投資政策上，投資準入的自由化程度提升，經濟腹地的產業在與國外產業競爭的過程中，雖然作為東道國處于優勢，但是針對保稅區這一特殊監管區域而言，經濟腹地的產業體系在入駐條件上并沒有比國外入駐標準更低。總之，無論是在管理政策還是投資政策上，產業集群下的保稅區發展都面臨進展緩慢的情況。

（三）配套建設政策快進斷節

高度的產業集群下，保稅區需要與之相應的配套設施，如便利的對外交通、發達的世界貿易以及完善的基礎設施等。而當前部分保稅區在片面強調當前利益與短期發展規模的前提下，雖然重視配套建設政策，但政策落實由于內外部各種因素的制約，存在斷節情況。首先，在對外交通上，產業集群下保稅區發展需要強大的國際貨運作為前提，保稅區在成立之初，也重視對外貿易與入境貨物的交通運輸改善，但是當保稅區發展到一定程度后，發展重心隨之改變，而產業集群的發展對于交通的運輸需求并未與日俱增，由此形成交通建設斷節情況。其次，在世界貿易發展方面，保稅區的招商引資是一個長期的過程，按照保稅區的發展規劃，初期主要依靠國內外商力量作為宣傳途徑，當保稅區基本框架建立后，中長期的外貿發展則立足于保稅區的產業結構等發展情況進行調整，但實際上，這一調整政策并未落到實處，政策斷節隨之出現。最后，在基礎設施方面，以便捷的通關體系為例，分散的產業結構一定程度上使報關手續多，過程繁雜成為保稅區在保稅倉儲和出口加工等功能定位中出現的最基本的配套問題，降低了保稅區內報關轉關效率。

（四）業態空間政策推進受阻

產業集群的保稅區發展有賴于多業態的外貿發展空間，在開展外貿空間的過程中，政策推進受阻現象時有發生，最常見的便是國家與國家之間的貿易戰，導致外貿發展空間縮減，不利于保稅區的發展。從產業集群的角度，保稅區的做大、做強是需要強大的產業支撐的，在同一領域之中的產業體系之下，各企業的互補性得到提升，從而提高保稅區的經濟價值，但是受到全球貿易競爭的影響以及產業政策調整或者企業升級需要，保稅區內產業集群程度也會隨之受到影響，多業態外貿發展空間被壓縮。從全球貿易摩擦來看，國與國之間在全球經濟戰略布局中發生的貿易摩擦，又會為保稅區的發展帶來更多不定因素，保稅區的加工貿易、保稅倉儲等功能是全球貿易中的重要組成部分，一旦國家外貿政策發生變動，那么保稅區的業態發展是無法在全球貿易的洪流里獨善其身的。

三、產業集群下保稅區政策跟進優化

（一）推進金融化發展，維護區內金融秩序

產業集群下保稅區的發展需要穩定的金融市場以及良好的金融秩序，在優化過程中，首先在政策上一定程度向金融服務領域傾斜，針對保稅區在發展過程中的實際需要，獨立于國家金融體系之外進行科學適當的降息與外匯儲備政策。尤其是區內企業的外匯管制上，幣種的自由兌換與開放的市場化金融需要得到一定的政策保障，同時為了加快產業集群的成型，可以適當犧牲保稅區的短期利益，即放棄眼下的外匯創收，追求長遠的利益。其次，對于金融付匯上引入國際通用機制，簡化外匯支付與本幣支付的手續與過程，提高保稅區內跨國支付效率。還可以適當開放金融市場，取消對非居民外匯交易的管制以及外匯交易數量的限制，以市場化的匯價支持保稅區的產業化發展。在推進金融化發展過程中，還需要健全保稅區的金融監管體系，維護金融秩序，例如以銀行金融機構為主，引入海關、金融監管機構以及稅務等多部門，通力合作，為產業集群下保稅區的發展提供良好的金融環境，尤其是在金融優惠政策之下，嚴防投機分子鉆政策的漏洞，從而損害國家的利益。

（二）推進動態化發展，加強區域聯動協作

保稅區在政策的加持下，集區位、資源、稅收等優勢于一體，這些優勢的體現需要與經濟腹地結合起來，形成動態的聯動協作機制[4]。一方面，在保稅區的基本政策跟進上，堅持政府主導型的管理模式，將區內招商引資過程中的外國企業與中國企業分離開來，根據保稅區未來產業布局吸引關聯性較高的企業入駐。同時，注重對中國企業在政策上的扶持，尤其是與經濟腹地發展密切相關的企業，既要合理引進，又不能打壓經濟腹地的企業發展，使保稅區與經濟腹地實現動態化發展。另一方面，保稅區作為外貿的“政策洼地”，在政策優勢之下，要強化區域產業政策與保稅區內發展的雙向結合，利用經濟腹地，為加工出口產品提供相應的原材料與人力資源，在保稅區定位與功能的基礎上，形成“貿易+資源”“貿易+產業”“貿易+服務”的聯動機制。同時，響應全球經濟發展的形勢，在政策允許的條件下，推動與全球各大貿易區的經濟交流，為鄰近保稅區的經濟腹地進口相應的外貿產品，使得雙方實現發展互補。

（三）推進關聯化發展，協調配套建設統一

產業集群下保稅區的關聯化發展，需要將產業集群與配套設施建設集中起來。從協調配套建設來看，對外交通的發展上重點依賴于陸地鐵路運輸和跨國遠洋運輸運載量的提升，適應產業發展與貨物吞吐量之間的關系；在對外貿易交流上，以“一帶一路”為契機，依托我國“制造大國”的世界形象，提升國外企業在保稅區的入駐率，在數量較多的企業參與前提下，強化保稅區產業結構落戶要求，落實中長其發展規劃，拒絕非集群的產業類型；在基礎設施上，強化區內水、電、氣的建設與優惠力度，建立由海關、工商、聯檢于一體的通關聯動，促進關聯化發展。保稅區作為國家經濟對外開放的重點區域，其處于海關的監控之下，海關稅收以及監管政策也會對區內產業調整產生影響。因此，關聯化發展需要在對外貿易政策的引導下，充分把握國內與國外兩個市場的關系，利用保稅區的政策優勢，發揮保稅加工、保稅物流、生產型服務一體化的功能優勢，以對外與對內交通為走向，協調兩個市場的建設擴展，為保稅區的產業發展提供條件。

（四）推進業態化發展，擴寬產業發展空間

保稅區業態化發展，是集中以外貿和內銷為方向的兩種業態模式，無論保稅區是發展保稅倉儲、出口加工還是轉口貿易，其產品在正常條件下只能是對外貿易或對內銷售。在內銷方面，保銳區進入境內腹地市場是需要繳納稅費的，稅率根據國際貿易進出口以及進口國的實際情況制定，發展技術密集型產業，引進高科技企業，以拓寬保稅區產業的發展空間；在外銷方面，利用全球經濟一體化發展的時機，避免貿易爭端，開啟貿易磋商機制，在資源互補中實現經濟共贏[5]。同時，加強保稅區本身的功能建設，通過集群社會化服務體系的不斷健全與完善，形成創新性產業集群文化，同時加大中介服務機構的培養與市場運作，提高保稅區產業的縱向發展深度。此外，在與產業集群相關的保稅區投資、貿易、金融等領域方面擴大開放程度，為產業結構業態化發展提供良好的內外部環境。當然，以海關監管、國檢、海事和邊防、政府管理等方面為主體的制度創新，需要最大化地配合產業集群的需求，構筑以保稅區為“引擎”、產業集群為“載體”的外貿經濟模式。

四、結語

本文通過對產業集群下保稅區表現出來的可觀的政策紅利、可行的政策實施以及可測的政策機遇現狀，得出當前保稅區存在金融服務政策跟進紊亂，區域聯動政策前進緩慢，配套建設政策快進斷節和業態空間政策推進受阻等問題。并在此基礎上，提出推進保稅區金融化、動態化、關聯化和業態化發展路徑，以維護區內金融秩序，加強區域聯動協作，協調配套建設統一和擴寬產業發展空間，構建具有中國特色社會主義市場經濟的對外貿易模式。