長三角地區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的實踐、問題與對策

■許夢霏

（安徽大學管理學院，安徽 合肥 230000）

隨著社會的發(fā)展，養(yǎng)老服務的需求顯著增加，然而養(yǎng)老服務的供給卻相對落后，單純依靠政府提供服務，已經承受不了嚴峻的養(yǎng)老形勢所帶來的巨大壓力，因此政府購買居家養(yǎng)老服務的形式正在被推廣。學術界對此進行了諸多研究，如王震從治理結構的角度對居家社區(qū)養(yǎng)老服務供需失衡進行分析[1]。馬貴俠、葉士華通過對合肥市政府的實踐，提出了政府購買居家養(yǎng)老服務的挑戰(zhàn)與展望[2]。但將長三角地區(qū)作為分析對象的研究卻相對較少，當前政府購買居家養(yǎng)老服務在我國仍處于試用期，長三角地區(qū)是全國經濟最發(fā)達的區(qū)域之一，其政策文本與實施對在全國的推廣具有借鑒性。因此本文選取長三角地區(qū)的南京市、上海市和合肥市作為分析對象，從其實踐中發(fā)現(xiàn)存在的問題，進而提出具體對策。

一、長三角地區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的實踐

（一）南京市

1980年，南京市60歲及以上老年人口的比例達到了10%，成為我國早期進入老齡化社會的城市之一[3]。1988年，南京市鼓樓區(qū)成立首家民辦非企業(yè)組織，由其來提供居家養(yǎng)老服務[4]。政府通過授權形式，委托給具有一定資質的社會組織來提供養(yǎng)老服務。在該模式下，受委托的社會組織具有獨立性，其運作不完全依靠政府提供資金，屬于獨立的決策主體。政府通過該模式能夠綜合考慮各方面因素，選取在質量和規(guī)模上合適的社會組織來承接提供服務的工作，一方面能夠提高政府財政運行效率，另一方面能促進社會組織的發(fā)展。但因該模式缺乏公開競爭的程序，所以做不到完全的公正客觀，會受到主觀意愿的影響。

（二）上海市

從全國范圍來說，在開展居家養(yǎng)老服務工作的地方政府中，上海市政府扮演著先行者的角色。其中，具有代表性的為上海普陀區(qū)，普陀區(qū)是上海市老齡化程度較高的區(qū)域[5]。普陀區(qū)主要通過政府投入資金，成立從事提供居家養(yǎng)老服務的社會組織，具有完全依附于政府的特性，其運作資金由政府提供，不具有獨立決策的權力。該模式下，政府借助社會組織為老年人提供服務，既滿足了老年人的多樣需求，又加快了建設服務型政府的步伐。但該模式中社會組織缺乏獨立性，而且對政府不具有約束力，對于政府的失靈無法做到互補。

（三）合肥市

近年來，合肥市在政府購買居家養(yǎng)老服務的實踐上有了重大進展。合肥市通過面向社會公開招標，各組織公平競爭，選擇中標的社會組織作為提供居家養(yǎng)老工作的主體[6]。該模式下使社會組織的選取更為公平，且能夠保證選取優(yōu)質的社會組織，從而提高服務供給質量，有利于實現(xiàn)資源利用最大化。同時該模式下的社會組織是獨立的個體，與政府構成伙伴關系，而非隸屬關系，雙方在資源、資金等方面相互協(xié)調，能規(guī)避可能出現(xiàn)的腐敗隱患。2018年5月，合肥市財政局發(fā)布《關于印發(fā)合肥市政府購買居家養(yǎng)老服務資金管理暫行辦法的通知》，進一步規(guī)范了政府與承接機構之間的職責。

二、長三角地區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務存在的問題

（一）養(yǎng)老服務受眾范圍較窄

由于長三角地區(qū)城鄉(xiāng)差異、經濟發(fā)展水平之間存在不平衡等問題，因此政府購買居家養(yǎng)老服務的受益群眾往往是特定機構或區(qū)域的老年群體，存在不公平現(xiàn)象，而且由于老年人的養(yǎng)老需求與提供的服務內容存在不對稱現(xiàn)象，導致受眾范圍較窄。在當前合肥市政府的實踐中，采用“一刀切”的標準對服務對象進行定義和評估，不同年齡的多樣化需求、身體因素和收入條件等沒有考慮，只是按照人數(shù)進行補貼或購買，這種策略不僅不能滿足老年人較高的需求，而且容易造成社會資源的浪費，使老年人無法真正受益。

（二）服務內容缺少個性化服務

另一個問題是提供的差異化、特色化服務項目較少。例如，南京市的服務項目多集中于家庭保潔、水電維修等基本生活保障類項目，而對于老年人較為重要的健康服務重視不足，使用互聯(lián)網整合服務資源的能力欠缺。從目前的發(fā)展情況看，政府購買居家養(yǎng)老服務中對物質生活的關注遠遠超過對精神慰藉的關注，然而隨著社會的發(fā)展，精神疾病和精神問題也困擾著老年人群體，政府應關注精神安慰和老年人的心理疏導，消除老年人的孤獨感，使老年人建立一個良好的心態(tài)。

（三）監(jiān)督考核機制不健全

首先，雖然政府在購買居家養(yǎng)老服務之前，都與社會組織簽訂了協(xié)議，但由于養(yǎng)老服務屬于公共產品，服務內容的標準難以定量化，決定其監(jiān)管存在難度。其次，委托人和代理人追求的利益有所不同，委托人追求優(yōu)質的服務內容，代理人追求更高的利潤，因此需要建立第三方作為監(jiān)督主體，但在實踐過程中并不完善。例如，合肥市目前主要由政府部門或服務機構進行自我監(jiān)管和評估，而且缺乏必要的專業(yè)評估技術，評估質量難以保證，行政色彩濃厚。

（四）政府責任較為模糊

從長三角地區(qū)的實踐來看，由于缺乏統(tǒng)一的標準和條件，社會組織提供的服務項目存在差異。例如，上海市服務內容多用于日托護理服務、餐飲服務和康復服務，很少提供心理服務。此外，政府仍將經濟增長作為衡量領導能力和績效評估的主要指標，忽略了事后監(jiān)督和評估工作，缺乏對社會養(yǎng)老服務的有效評估，實施相關的評估工作也常常是表面上的，沒有實際的結果，政府的責任較為模糊。

（五）社會組織承接能力弱

現(xiàn)今的社會組織大多是為了承接政府的養(yǎng)老服務而由政府扶持成立的，有些社會組織的現(xiàn)任領導人直接是由政府部門的退休領導擔任，這樣的社會組織表面上是獨立的民間力量，事實上早已是政府權力的延伸。此外,該行業(yè)缺乏專業(yè)化人才,而且招聘門檻較低，提供服務的質量有待考量。目前，合肥市在該行業(yè)的工作者大多是下崗失業(yè)人員和志愿者，在服務工作中主要依靠生活經驗，專業(yè)化程度不高。

三、完善政府購買居家養(yǎng)老服務的建議

（一）擴大政府購買居家養(yǎng)老服務的受眾范圍

政府在發(fā)放財政補貼時，應該考慮到不同地區(qū)、不同機構的經濟水平、基礎設施等條件，可以適當增加落后地區(qū)的財政撥款，實現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老服務的公平性和公正性。此外，作為居家養(yǎng)老服務的主要執(zhí)行者，社會組織在提供服務的過程中也應該公正地對待所有人，更加注重老人的人文關懷，使老年人真正成為政府購買居家養(yǎng)老服務的受益者，力爭使居家養(yǎng)老服務的覆蓋范圍更廣。

（二）豐富政府購買居家養(yǎng)老服務的內容

政府在購買居家養(yǎng)老服務的內容選擇上，除了日常護理之外，應更加注意老人的心理健康。政府應鼓勵居家養(yǎng)老服務機構的工作人員與老年人積極溝通，并實施心理服務，如心理輔導和日常聊天等。政府還可以組織志愿者定期開展愛心活動，讓老人感到溫暖，幫助老人進行心理調整。此外，還可以提供醫(yī)療服務的內容，與醫(yī)療服務機構合作，開展老年人定期進行健康檢查活動，并定期對醫(yī)學知識進行宣傳教育。

（三）完善居家養(yǎng)老服務工作的管理和監(jiān)督機制

為了推動養(yǎng)老工作的完善，必須構建多元的綜合監(jiān)督網絡體系。首先，政府作為購買方，應對代理方實施監(jiān)管，包括簽訂合同前對社會組織資質的調查、服務標準的定量化，在履行合同的過程中對服務質量的監(jiān)督檢查等；其次，如果客戶對服務不滿意，那么商家必定是不合格的，因此要鼓勵老人參與監(jiān)督工作中。但由于客戶涉及自身利益，所以老年人監(jiān)督同樣需要量化標準，這樣才能使監(jiān)管結果成為一個重要標準；最后，積極引入第三方作為監(jiān)管主體，這是獨立于服務提供者和享有者的主體，在監(jiān)督評估工作中較為中立，有利于實現(xiàn)政府購買居家養(yǎng)老工作的公平公正。

（四）明晰政府職責

政府在購買居家養(yǎng)老服務的工作中，扮演著重要的角色。作為居家養(yǎng)老服務的購買方，政府首先需要對居家養(yǎng)老服務的對象進行詳細界定，并結合當前的物價生活水平、經濟能力、居民收入等因素來落實養(yǎng)老政策規(guī)定的標準；其次，政府必須規(guī)范操作程序，在工作過程中做到公平、公正。規(guī)定由民主部門提出申請程序，財政部門組織實施，監(jiān)察部門和審計部門監(jiān)督，形成一條完整的工作鏈。最后，政府還需要設立獨立的監(jiān)管部門，以便形成一個相互制約的監(jiān)督制衡機制。

（五）提高社會組織自身能力

首先，政府要通過提供資金、場地和政策支持等方式來鼓勵社會組織的發(fā)展，但不得以行政手段干預其發(fā)展，推動其轉向生活照料和精神慰藉服務并重，鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務，擴大資金的供給渠道，使政府的財政壓力由政府、企業(yè)、個人三方共同承擔，減輕政府自身壓力，同時提高社會組織的自身發(fā)展能力；其次，政府應加強對居家養(yǎng)老工作者的專業(yè)知識和技能培訓，使他們掌握社區(qū)服務的熟練技術，建立職業(yè)資格和職稱評定制度，為居家養(yǎng)老工作者建立正常的工資增長點，鼓勵社會工作者參與老年人事業(yè)的發(fā)展。

“生老病死，生生不息”是一部自然法則，沒有人可以違背。養(yǎng)老問題不再是簡單的經濟和社會問題，相反，它融入了更多的情感。越來越多的政府領導人親自參與其中，走進老人生活社區(qū)，并向老年人提供政府的密切關懷。在當今老齡化趨勢日益明顯的社會中，政府購買居家養(yǎng)老服務，為中國未來養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了一條可行路徑。