渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償機制構建路徑

■陳真

（中共重慶市酉陽自治縣委黨校，重慶 409800）

一、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群概況

重慶渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群，地處渝鄂湘黔四省市接合部，是武陵山連片特困地區(qū)、國家重要生態(tài)功能區(qū)和國家脫貧攻堅主戰(zhàn)場，其范圍包括黔江區(qū)、武隆區(qū)、秀山縣、酉陽縣、石柱縣、彭水縣，幅員總面積2萬平方公里，占全市總面積的24.2%，2018年常住人口237.1萬人，占全市常住人口的8.9%。渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)資源優(yōu)勢突出，森林覆蓋率為60.02%，全年空氣優(yōu)良天數達350天以上，水體質量全面達標。但同時也面臨資源環(huán)境承載力低、生態(tài)環(huán)境脆弱等挑戰(zhàn)，經濟基礎薄弱、發(fā)展水平較低，2019年GDP為1290.49億元，占全市的5.5%，人均GDP僅有全市平均水平的57.5%。生態(tài)補償作為一種制度設計與安排，既是踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的具體體現，也是均衡區(qū)域發(fā)展、縮小區(qū)域差距的有效途徑。新時代下，必須多措并舉構建起與渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群及其重慶相適宜的生態(tài)補償機制。

二、渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償機制構建的實施路徑

（一）制定出臺渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償的法律依據

任何措施要在實踐中得以長期實施并實現其目標，必須有相關的法律法規(guī)，確保有法可依、于法有據。從目前已出臺的法律法規(guī)來看，尚未有生態(tài)補償方面的專項法律法規(guī)，生態(tài)補償的內容只是零散在其他的一些相關的法律法規(guī)中，在立法上還未形成有關生態(tài)補償的立法體系。比如，2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》關于生態(tài)補償也只是有所涉及。所以從國家層面來講，需要盡快推動出臺由國家發(fā)改委牽頭制定的《生態(tài)補償條例》，同時啟動《生態(tài)補償法》立法程序。從市級層面來講，建議由重慶市人大常委會結合國家相關規(guī)定及重慶和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的實際，牽頭制定出臺《渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償條例》，將渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償的范圍、對象、形式、標準以及各利益相關主體應承擔的法律責任等進行明確；由重慶市人民政府出臺《渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償機制的實施意見或實施細則》等配套文件，進一步細化生態(tài)補償的具體內容，推進渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的生態(tài)補償工作走上規(guī)范化、法制化軌道。

（二）健全完善渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償財政轉移支付制度

生態(tài)環(huán)境和生態(tài)產品的公共屬性決定了政府的財政投入是生態(tài)補償的主要資金來源。一是完善中央政府和重慶市政府的縱向生態(tài)補償轉移支付制度。從目前的生態(tài)補償情況來看，轉移支付的資金總量在增加，但補償范圍相對較小、補償標準較低，不足以彌補該地區(qū)進行生態(tài)保護所需資金以及因進行生態(tài)保護而喪失的機會成本。這需要上級政府加大對渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的支付規(guī)模與比例。同時，大幅度降低甚至取消對渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的資金配套要求。二是建立地方政府間的橫向生態(tài)補償轉移支付制度。橫向生態(tài)轉移支付補償主要包括重慶市內相關區(qū)縣以及市外受益的相關區(qū)縣（市州）對渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群各區(qū)縣的轉移支付。重慶市內的橫向生態(tài)轉移支付，建議由重慶市政府在協(xié)調市內相關主體的基礎上牽頭組織實施，其資金由市財政按一定比例統(tǒng)一扣繳并歸口專門的生態(tài)補償機構后按條件予以補償；因市外受益的相關區(qū)縣（市州）與渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群分屬不同的省際行政區(qū)域，橫向轉移支付難度較大，要注重發(fā)揮中央政府的指導和協(xié)調作用，由高層推動落實，體現以市場經濟為基礎的供給生態(tài)服務的成本與收益對稱規(guī)則。通過橫向生態(tài)轉移支付可以有效抑制和扭轉區(qū)域間發(fā)展不平衡的現象，推動區(qū)域經濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展[1]。

（三）拓寬渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償的資金籌集渠道

生態(tài)補償資金僅靠政府的財政轉移支付是不夠的，需積極探索吸納其他生態(tài)補償主體多方參與，以拓展資金來源渠道，達到內化外部性的效果。一是建立具有廣泛社會性質的渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償專項基金。基金來源包括：政府的投入、市場主體繳納的稅費、包括企業(yè)在內的社會組織及個人的捐贈等。二是充分發(fā)揮市場作用收取生態(tài)補償費。在法律允許的范圍內，通過排污權交易、碳匯交易、水權交易、信用交易、生態(tài)建設配額交易等方式實現市場運作，同時提高破壞生態(tài)環(huán)境資源的收費標準。三是積極鼓勵和引導社會民資進入綠色生態(tài)項目（主要是生態(tài)保護與環(huán)境治理、綠色生態(tài)產業(yè)發(fā)展等）的投資、建設和運營領域。如：浙江長興縣，按照“誰投資、誰建設，誰管理、誰經營”的原則，鼓勵和吸引民營資本進入公用事業(yè)領域[2]。此外，還可以通過收取相應企業(yè)生態(tài)保證金或儲備金、提供低息或無息貸款、探索發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票和綠色環(huán)保債券等形式，為渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群的生態(tài)環(huán)境保護與區(qū)域發(fā)展提供更多的資金。

（四）建立健全渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償的保障體系

一是生態(tài)補償監(jiān)管機制。設置由重慶市級相關部門組成的專門的生態(tài)補償管理機構（比如渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償委員會），主要負責生態(tài)補償的統(tǒng)籌謀劃、資金的管理與分配、不同主體間的關系協(xié)調以及其他日常工作。設置專門性的獨立于管理實施機構之外的生態(tài)補償監(jiān)督機構，對生態(tài)建設項目招標、生態(tài)補償資金的實際流向及使用效率、生態(tài)效益與社會效益情況等進行監(jiān)督，杜絕生態(tài)補償資金被挪用、擠占或截留，避免生態(tài)補償成為腐敗工程。二是生態(tài)補償激勵與責任追究制度。設置大量的優(yōu)惠條件吸引相關方的參與，對生態(tài)建設與發(fā)展做出貢獻的將予以包括產業(yè)發(fā)展、稅收減免、資金補助等方面的優(yōu)惠和獎勵，激勵其保護生態(tài)的積極性；對于違背主體責任、違反紀律規(guī)矩以及破壞生態(tài)環(huán)境的，要綜合運用經濟、行政以及法律的手段進行嚴厲懲治。三是生態(tài)補償考核與績效評估機制。積極踐行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，提高對生態(tài)環(huán)境保護（包括大氣和水體質量、石漠化治理、森林覆蓋率等）、農業(yè)與旅游發(fā)展、生態(tài)扶貧類指標的考核權重；將相應主體是否按時足額撥付生態(tài)補償金、是否做到專款專用、是否有虛報瞞報弄虛作假等納入政績考核范圍，同時要強化考核結果運用。此外，要積極按照中央的要求，建立健全自然資源產權和用途管理制度以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

（五）探索實施渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群多元化的生態(tài)補償模式

充分發(fā)揮政府主導作用和政府與市場互補優(yōu)勢，積極探索創(chuàng)新生態(tài)補償的有效形式[3]。一是探索生態(tài)產品使用權交易的市場化生態(tài)補償模式，扶持相關企業(yè)發(fā)展無污染的生態(tài)產業(yè)，鼓勵生態(tài)經濟發(fā)展，增強其生態(tài)補償的內生動力和“造血”功能。二是探索施行“異地開發(fā)”生態(tài)補償方式。比如，酉陽要建設發(fā)展具有持久性的重化工業(yè)項目就不符合全市產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這就可以考慮采取在市內具有相應產業(yè)規(guī)劃的區(qū)縣區(qū)域內劃出一定面積給酉陽發(fā)展該項目，其產值和利稅由酉陽縣擁有或按一定的比例劃分。三是深化物質補償和智力補償。比如，可以通過贈送名優(yōu)樹苗、援建生態(tài)環(huán)保項目、支持技術創(chuàng)新與專業(yè)人才培養(yǎng)、對口及定點支援幫扶等舉措，加大對區(qū)域內各區(qū)縣的生態(tài)補償力度，推動實現生態(tài)經濟化、經濟生態(tài)化發(fā)展。

（六）提高渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群群眾對生態(tài)補償的認知與參與

生態(tài)補償的成功落實，離不開對生態(tài)補償各個參與主體的建設與培養(yǎng)，因為人們的知識、認知和意愿都直接或間接影響生態(tài)補償的效果。從目前的情況來看，區(qū)域內的人們特別是基層群眾對環(huán)境保護及生態(tài)補償的的認識相對較低。對此，一是加大對公眾生態(tài)補償、生態(tài)保護等知識及政策的宣傳教育與引導，通過宣傳教育讓公眾意識到生態(tài)補償對自身的有利性和對長遠發(fā)展的重要性，以增強公眾對生態(tài)環(huán)境保護的責任意識。二是激發(fā)公眾積極參與的自覺性、主動性，通過廣泛征求多方意見，讓公眾參與到生態(tài)補償實施的過程中來，實現信息透明化、公開化，確保生態(tài)補償實施的科學性和民主性。三是組建代表生態(tài)補償各利益相關方的協(xié)會組織，充分吸納相關專業(yè)及領域的專家學者、基層群眾、企業(yè)等社會組織代表，不斷提高公眾的社會參與度，推動形成綠色的生產方式與生活方式。

三、結語

生態(tài)補償是馬克思主義政治經濟學在生態(tài)環(huán)保護領域取得的新成果，是新時代中國特色社會主義生態(tài)環(huán)保理論和生態(tài)文明建設的重要組成部分[4]。生態(tài)文明新時代，實施生態(tài)補償對于推進形成綠色生產方式和生活方式，促進經濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設有著極其重要的意義。渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群作為集國家重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、區(qū)域貧困落后等為一體的民族地區(qū)，構建渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)補償機制成為新時代下促進渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群區(qū)域綠色發(fā)展的必然。對此，必須堅持新理念和高質量發(fā)展要求，以生態(tài)資源的優(yōu)化配置與有償使用為導向，圍繞渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)功能定位和經濟社會發(fā)展及脫貧攻堅工作等的實際，努力構建生態(tài)補償的制度體系和政策措施，以促進渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)環(huán)境保護與經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。